论公共政策中的公民参与

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论公共政策中的民众参与

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张月 030111485

社会与公共管理学院

行政管理

张良 2 论公共政策中的公民参与

摘要：公民参与是公共政策本质属性——公共性的内在要求，是政治民主化、行政民主化发展的需要，公民参与可以弥补政府决策的有限理性。近年来我国公共政策过程中公民参与得到了实实在在的发展，呈现出了广度上的参与形式多样化，深度上的参与阶梯深层化，强度上的参与功效上升化等特点。但从总体上看，我国公共政策过程中的公民参与还存在着政府对公民参与不欢迎，社会对公民参与不适应，公民参与制度不完善等诸多问题。提高公共政策过程中公民参与效能，必须提高政府主动性，减少公民参与阻力，大力培育公民社会，营造公民参与氛围，不断完善制度建设，提供公民参与保障。

关键词：公共政策；公民参与；民主化

公民参与公共政策制定是当代民主政治发展的要求，也是公共决策科学化、民主化、合法化得以实现的一种具体形式。目前，我国公民参与公共政策面临各种问题。因此，需要加强文化建设、健全制度机制、完善法律建设、畅通参与渠道，促进民主的进步和政治文明的发展。

一 公民参与公共政策的必要性

（一）公民参与是公共政策本质属性——公共性的内在要求

后行为主义政治学家戴维·伊斯顿认为，“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配。”公共政策是政府实现治理目标的重要工具，现代政府存在的合法性基础是公共利益，公共政策的正当性来自于它的公共性，政府公共政策应当以公共利益为目标。政府掌握着国家权力，是公共政策制定的主体，但是政府各个部门和单位却存在着自己的利益，政府在公共政策制定中会追求自己的利益。李景鹏教授详细地分析了政府部门和单位的小团体利益。他认为这种小团体利益的特征是：第一，它以国家权力执行者的身份出现，因而是在国家利益的掩盖之下来追求部门利益的。第二，它是对国家某一部分权力的垄断，通过这种垄断来强制地向社会索取利益。第三，对外的封闭性，也就是说，其利益不仅对老百姓封闭，而且对其他部门也是封闭的。其利益只在内部分配，而决不外流。因而，每一个小团体利益占上风的部门或单位都是一个分利益集团。第四，其利益的不断膨胀性。它也像个体的经济人一样，追求利益实现的最大化。为此，在没有遇到严重阻力的情况下，它便要不断地寻求新的利益资 3 源，不断地加重对社会的掠夺。政府部门和单位小团体利益的存在对社会带来消极作用，它造成社会利益分化，迅速扩大了原有的利益分化的范围和程度，它造成市场分割、国家财富流失乃至社会失序。)可见，公共性是公共政策固有的基本属性。离开了公共性，公共政策就可能变为某些个人、团体、阶层谋取私利的工具。公共政策的制定和实施只有遵循公共性原则，才能真正体现这一本质属性。为了保证公共政策的公共性，在公共政策制定中必须有政府和公众的共同参与和交互活动。

（二）公民参与是政治民主化、行政民主化发展的需要

公民在公共政策制定中的参与是当代民主政治发展的要求，是实现民主政治制度的一种具体形式。尽管当代各国的民主政治体制不同，对民主概念的理解不同，但都采取不同的方式，在不同的程度上实行公民参与管理国家和社会事务。一方面，公民通过代表制以间接参与国家权力机构的各种立法和重大决策的形式来实现公民参政；另一方面，公民通过各种渠道直接参与行政机关的行政管理活动。审视当今世界各民主政治制度国家，无论它们对民主概念的理解和解释有多大的差异，却无一不把公民参与管理国家和社会事务的权利写在各自的宪法中，都无一不把公民参与公共行政管理看作巩固和发展各自政治体制的一种具体形式。它们都在尝试扩大公民直接参与公共行政管理的范围，并从程序法上保证公民的这种民主权力。因此，可以说公民在公共行政中的直接参与程序的发展是当代政治发展的需要和总趋势的特征之一。政治现代化促进公众主体意识的觉醒，推动公共政策制定的参与向社会化方向转变。在我国，随着计划经济体制向社会主义市场经济体制转变、社会由传统型向现代型转变，政治过程必然向民主化和法制化方向发展。从民主化角度来看，公众的主体意识越来越强，公众不再仅仅满足于作为公共政策的客体而存在，被动地认可和接受政府的公共政策方案，而是强烈要求向公共政策制定系统表达自己的意愿，使公共政策能够充分反映公众的意愿，具体过问公共政策制订、执行和反馈的全过程，使公共政策能够更充分地代表自己的利益。从法制化的角度来看，公民会产生强烈的权利和义务对等意识。公民要遵守政府的政策法令，维护法律的尊严，同时也必然会通过各种方式维护自己的合法权益，包括向公共政策制定系统施加影响，使公共政策方案对自己及其所属团体更有利或少受损。为了 4 达到这个目的，必然要求有规范化制度化的公共政策参与方式，同时从法律上更明确自己的公共政策主体地位。

（三）公民参与是增强党和政府合法性的需要

中国共产党是我们国家的执政党，在政治体系中处于核心地位，对我国公共政策的制定发挥着极其重要的作用。在新中国成立之初，中国共产党的执政地位是通过其革命经历取得的。改革开放以来，中国发生了重大的经济和社会转型，在这个转型的过程中党和政府的权威基础发生了变化。社会转型的过程实际上就是一个传统权威逐渐消失、新的法理型权威逐渐形成的过程。在这一过程中，容易出现政治权威弱化的现象。一方面，新旧两种政治权威及其社会基础不仅在相互冲突中削弱对方，而且新旧两种政治权威在具体的衔接过程中也容易出现脱节现象。另一方面，在社会转型过程中，由于生存环境的变更，社会角色的转换，许多人的思想观念发生了很大的变化，人们从过去的迷信权威、崇拜权威发展到怀疑权威，再加上社会失范现象的大量存在，社会的秩序和权威被动摇了。而社会现代化的发展迫切要求强有力的政治权威发挥其导向功能和组织功能，尤其是对于中国这样一个“赶超型”的发展中国家，确立和加强中国共产党权威就显得格外迫切。政府存在的合法性基础是公共利益。在新的历史条件下，加强党和政府的权威，必须促进社会公共利益，维护社会公平。要达到这一目标，一个重要的途径就是扩大公众政治参与。因为公共政策是党和政府实现目标的主要工具之一，所以在公共政策制定中扩大公众参与具有非常重要的作用。

（四）公民参与可以弥补政府决策的有限理性

公众参与实际上给政府提供了一种明确的信息，哪些问题已成为公共问题需要政府加以解决。公众参与对社会公共问题的提出、确认有助于公众偏好的直接、精确地表达，可以减少信息扭曲，降低政府搜寻、辨别公共政策问题的成本，如时间、金钱耗费，公共政策的生成过程应该关注政策信息的作用。公众可以为公共政策的制定提供一些必备的、有价值的信息，如公共利益信息、各利益团体之间的关系及力量对比状况，此种信息在某种程度上降低了政府决策的不确定性。从广义角度来看，公共政策信息贯穿于全部政策过程，信息本身有一个特点，那就是失真的可能性，尤其当公共组织的环节较多，层次复杂 5 的时候，信息更有可能失真或失效，此时依靠组织内部的信息传输渠道可能会造成决策失误。在政策决策过程中，方案的产生、论证也离不开公众参与。公共政策方案的提出、论证、讨论过程实际上是一个政府与公众的互动过程。公众，包括公民个人及社会组织有能力就公共政策问题提出自己的见解、方案供决策者参考，必要时与之协商。这时鼓励公众直接参与决策过程，可以减少信息被扭曲的可能，降低决策失误。

二 公共政策制定中公众参与缺失的原因

第一是制度方面的原因。我国现有的公共决策体制基本上是在计划经济体制的基础上形成和发展起来的, 政策制定过程中缺乏公众参与的制度安排, 政府决策者主观上存在着对公众参与的轻视和排斥, 政策制定过程中的主观主义、经验主义和个人独断专行的作风与行为经常发生。这种传统的、存有缺陷的决策体制已经不能适应社会主义市场经济发展的迫切需要。尽管改革开放以来, 我国的传统公共决策体制已经动摇, 向现代化的决策体制迈进了一大步,

但传统的决策体制及模式并未彻底消除, 完普的公众参与机制并未最终确立起来。公众参与不只是一种理念, 它需要在政策制定过程中通过一定的制度、条件和方式得以实现。然而,当前公众参与制度化的缺乏, 使得社会公众的利益诉求只能以个人方式而不能通过社会团体(利益集团)来表达, 公众以分散的个体的身份参与到政策定中, 力量过小, 起不到实际效果; 政策决策机构不重视,

使得公众参与在公共政策制定工作中成为一种可有可无的随意性的安排, 甚至有意无意地省略了这一环节, 公众的要求、愿望和利益无法实现。在现实生活中, 由于决策者知识不齐全、信息不充分,公众参与制度化的缺乏, 造成政府出台的政策往往隐藏着种种弊病和漏洞。例如, 少数决策者没有正确处理各种利益矛盾, 致使不同阶层人民利益严重失衡。在分配政策上, 往往不能正确处理“效率优先” 与“兼顾公平” 的关系, 造成少数人暴富和群众相对贫困的“分化”现象。在国有企业改制过程中, 少数地方不是优先考虑安排职工而是迁就投资者的不合理要求; 或者不是优先考虑对下岗职工给予合理安置, 而是热衷于“ 买断” 职工工龄等甩包袱的做法。在城市管理中, 少数地方为了照顾本地居民而歧视外来人口, 使生存条件本来就恶劣的农民工进一步被边缘化。在社会保障政策上, 由于户籍制度的限制, 农民工还难以被城市化, 未能被纳人 6 城镇社会保障体系之中; 与城镇相比, 月前我国农村社会保障水平低,保障项目少, 农民的利益诉求难以影响政策的制定。这些不合理的公共政策对社会稳定造成了极大压力。

第二是公众方面的原因。一是公众由于长期不参与形成了政治冷淡, 即使现在有了参与的机会, 政府有关部门对公众参与特别是公众举报、反映的问题相互推诱或者束之高阁、置之不理, 严重挫伤了公众参与的热情和兴趣, 他们认为自己人微言轻, 说了白说。因此, 调动不起公众参与的积极性和主动性。二是基于公共物品和服务的非排他性(即公共政策效用的共享性), 为“搭便车”

现象的广泛存在提供了可能。公共性色彩越重, 人们“ 搭便车” 的心理越强,参与的热情越低。原因在于: 一方面, 强烈的公共性使得参与成本大、回报低。另一方面, 人们寄希望于通过他人的参与获得无成本投人的回报。让别人去花费时间和金钱, 支付一定的成本, 自己坐享其成。三是公共决策的理论、方法及技术要求可能会限制公众参与的广度和深度。公众参与能力的问题也是需要重视的。

三 我国公共政策中公民参与面临的问题

（一）政府对公共政策过程中公民参与的不积极

1. 公共政策制定过程中科学决策精神的缺失。

公共政策过程中的科学决策精神就是要求决策科学化，是指“决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识及方法特别是公共决策（政策科学）的理论和方法并采用科学合理的决策程序来进行决策”。由于改革开放以前计划经济体制下的决策机制的影响，公共政策制定过程中科学决策的精神时常缺失，主要表现在两方面：一方面，程序化缺失。我们的政府及其官员眼中，公共政策的制定与执行是他们独有的权利和义务，普通的公民不能干涉政府的事务而只能服从命令，公民被完全排斥在政策过程之外，“这里并不存在着影响力的逆向流动， 即同时也允许来自公众的影响力经由行政管理者沿科层体系向上流动。”许多领导机关至今未制定科学、严密的决策程序，“需要决策时，不管大事小事，仍然是一把手说了算或看一把手眼色行事”。另一方面，形式化严重。在立法上，对一些政府决策做出了公民参与要求。如《价格法》规定，政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价应当建立听证会制