战略环境评价初探

８８　江西　化　工　２００８年第４期　

战略环境评价初探　

杨朝晖　

（江西省吉安市环境信息中心）　

摘要：本文阐述了战略环境评价的含义其发展历程，介绍了战略环评在国内外发展　

情况和发展趋势，并对战略环评在我国实行的重要意义进行了论述。　

关键词：战略环评（ＳＥＡ）可持续发展发展趋势　

ｌ　引言　

上世纪七十年代中期，欧美一些发达国家认识到　

单个项目环境影响评价（Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　Ｉｍｐａｃｔ　Ａｓｓｅｓｓ．　

ｍｅｎｔ，ＥＩＡ）的不足，开始将ＥＩＡ的应用扩展到规划层次。　

到八十年代初期，又将ＥＩＡ的应用扩展到政策层次。　

八十年代末期，随着可持续发展战略的提出和ＥＩＡ范　

围的进一步扩大，具有战略视角的战略环境评价　

（Ｓｔｒａｌｅｇｉｃ　Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　Ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ，ＳＥＡ）便应运而生，并　

开始得到世界范围内的广泛接受，欧共体委员会（ＥＣ）　

在２ＯＯ２年的环境计划中明确要求其成员国对某些政　

策、规划和计划进行环境影响评价。目前，世界上许多　发达国家已经开展战略环境影响评价或正在对其评价　

的技术路线和管理程序进行积极的研究和探索。我国　

环保领域的一些学者也对此进行了研究。我国是最早　

实施建设项目环境影响评价制度的发展中国家之　

一［１】　ｏ　２战略环境影响评价的含义、发展历程和发展趋　势　

２．１战略环评的定义、　

最简单的定义：ＳＥＡ是对政府政策、规划及计划　

（Ｐｅｐ，Ｐｏｋｅｙ，Ｐｌａｎ＆Ｐｒｏｇｒａｍ）的环境影响评价；所以，　

ＳＥＡ包括我国现在要求的规划环评，还包括国外已经　

有的（我国未来也可能有的）政策环评和计划环评等环　

评形式。　

据中国环境科学院院长陈复介绍，战略环评是指　

对政策、规划或计划及其替代方案可能产生的环境影　

响进行规范的、系统的综合评价，并把评价结果应用于　

负有公共责任的决策中。它是为了针对项目环评的缺　

陷而提出的。项目环评自２０世纪６０年代在西方发达　

国家提出并实施以来，在控制和减少环境污染和生态　

破坏方面发挥了重要作用，但是其不足也日益明显：建　

设项目处于整个决策链（战略一政策一规划一计划一　

项目）的末端，因此项目环评只能做修补性的努力；对　

单个项目的认可或否决．并不能影响最初的决策和布　

局。而环境问题在人们着手制定政策、规划和计划时　

就已经潜在地产生了。　２．２战略环评的发展历程　

综合战略环境评价在各国应用和发展的情况，我　

们可以将其分为两个明显的发展阶段，即２０世纪７Ｏ　

年代一８Ｏ年代的成型阶段和２Ｏ世纪９ｏ年代开始的具　

体化阶段。代表ＳＥＡ成型阶段的重要标志有：１９６９　年，美国环境政策法案提出了任何对环境有重大影响　

的法例或行动须附带有其对环境影响的报告。１９７８　

年．美国国家环境保护局（ＮＥＰＡ）法规中提出：须做　

环评的项目可以地区、内容或科技类型划分。１９８７年，　

荷兰推出了适用于国家规划与计划的环评法案。１９８９　

年，澳大利亚资源管理委员会法案确立了资源政策的　

聆讯程序；同年，世界银行推出了旨在进行部门及区　

域环境评估的指引。代表始自２０世纪９ｏ年代战略环　

境评价具体化阶段的重要标志有：１９９０年，加拿大推　出政策与计划的环评。１９９１年，英国出台政策评估的　

导则（１９９７年修订）提出了主要针对（国家）政策的环　

境评价要求；１９９２年英国出台的规划与指南解释（１９９８　

年修订）中提出了针对地方／区域发展规划的ＳＥＡ。　

１９９２年，联合国欧洲经济委员会（ＵＮ　ＥＣ）推出了政策、　规划与计划的环评方法。１９９２＂年香港出台了政府政策　

的环境考虑。１９９３年，丹麦开始对政府法案进行环　

评；同年，欧盟开始进行法例的环评。１９９４年英国开　

始实施规划的环评；同年，挪威开始对政府白皮书进　

行环评。１９９５年，荷兰出台内阁所作的环境考验。　

１９９６年，欧盟出台战略环评导则（１９９９年修订）。１９９８　

年，芬兰推出新法案的环评指引。１９９９年，澳大利亚　

出台环境保护与生物多样性保育法案【２ｊ。　

２．３战略环评的发展趋势　

２．３．１ＳＥＡ的工作目标和评价内的确定　

可持续发展思想的提出，为人类社会的各种发展　

行为提出了总目标。人们普遍将ＳＥＡ作为实现可持续　

发展这一人类社会当前最高发展目标的重要手段，因　

此，在ＳＥＡ工作目标的确定上，将实现人类社会的可持　

续发展作为其唯一工作目标。同时也将ＳＥＡ的内容拓　

展到考虑战略对其实施区域可持续发展的影响，即战　

略可持续性评价或可持续发展影响评价方面，从而造　２００８年１２月　战略环境评价初探　８９　

成ＳＥＡ研究内容过分扩大，给其实施带来了一定的难　

度。但另一方面，由于受传统建设项目ＥＩＡ评价内容　

的影响，在ＳＥＡ评价内容方面也存在评价内容范围过　

窄，局限于对生态环境质量的影响，忽视了政策、规划　

和计划实施对资源可持续利用方面的影响，从而难以　

真正地体现可持续发展战略的要求。工作目标的模糊　

造成了评价内容确定上的困难，因此，必须对其工作目　

标进行准确界定，以利于ＳＥＡ的开展　３　Ｊ。　

２．３．２ＳＥＡ指标体系的建立　

ＳＥＡ的评价内容决定于其工作目标，ＳＥＡ评价指标　

决定于其评价内容．ＳＥＡ指标体系的建立是其实施的　

前提条件。实施ＳＥＡ的目标在于通过促进环境的可持　

续发展，进而实现区域的可持续发展。为促进ＳＥＡ的　

开展，并使其真正实现保护环境的目的，迫切需要建立　起符合ＳＥＡ工作目标和评价内容的指标体系。　

２．３．３ＳＥＡ的评价标准　对于战略实施区域来讲，ＳＥＡ既应用了对区域环　

境可持续发展水平的横向比较，也应用于纵向比较。　

具体表现为，随着时间的变化，各战略建议对于区域环　

境可持续发展水平的影响程度之问的比较为横向比　

较，它决定了战略建议环境影响的程度；战略建议实施　

后，区域环境可持续发展水平与其实施前的比较为纵　

向比较，它是决定战略建议可行性的重要依据之一。　

而无论是横向比较，还是纵向比较，都需要切实可行且　

定量化的评价标准，即用什么基准值作为标准来衡量　

战略实施区域的环境可持续发展水平。因此，需要为　ＳＥＡ的实施设定切实可行的评价标准。　

３战略环评在我国实施的重要意义　

３．１战略环境评价弥补了项目环评的不足　

我国的环境影响评价是七十年代开始形成和发展　

起来的重要环境管理制度。二十多年的实践证明，这　

项制度在控制新污染、保护生态环境、贯彻可持续发展　战略方面发挥了重要的作用＿４Ｊ。但是，我国现行的以　

建设项目为主的环境影响评价还存在很多不足，项目　

环评本身具有一定的局限性：　３．１．１首先是项目环评主要是着眼于项目本身的　

开发活动，而一个项目在开发前往往已经完善了其战　

略规划和思路，项目则只是一个战略规划或思路中的　

某一个步骤，环评结论无论是对项目认可或是否决，都　

难以影响其战略规划，更不可能指导规划的更改乃至　

否定。　

３．１．２项目环评只是就项目本身的开发活动对环　

境产生的影响做出评价，它不能也不可能考虑到多个　

项目的综合或累积作用，或是该项目的一些附加开发　

项目所产生的间接环境影响，缺乏一种整体规划的环　

境分析，而对于一些项目，尤其是对生态系统影响较大　

的项目，往往不是单个开发项目能够评价出来的，需要　考虑多个项目对生态系统的综合、累积、蚕食效应，而　

这些综合的效应并不是单个项目影响的算术总和。　

３．１．３在实践中，项目环评在时问上往往是滞后　

的，按我国现行法规规定，项环评是与项目可行性研究　

同步进行，但受项目决策者的环境意识及情绪影响，现　

实中很难做到，即便做到同步进行，项目也，庄往已经基　

本落实（已经立项），评价结论很难影响项目的进展，甚　

至难以影响项目的其他前期工作，如可行性究、初步设　

计等，业主不愿意为了评价结论而放弃已做的前期工　

作，更不用说对项目的否定或是对选址的否定。　

３．．１．４项目环评本身技术的限制，也使得环评在　项目开发中很难满足其时间上的要求，因为建设项目　

受资金、计划的制约，一旦立项，各项前期工作是步步　

紧扣的，而按照我国现行的环评技术导则实施，一个项　

目评价少则三个月，多则要一年（两个不同季节与水　

期），加上大纲编制、行政部门、专家的两次评审、审批，　

项目很难等到评价结论出来后再进行下一步工作，如　

果要评价从时间上满足项目要求，则限制了环评所需　

数据的收集，影响了环评的质量，也影响了项目环评的　

客观性，这样反过来也从实际上大大地削弱了环评对　

项目的影响力。　

由于项目环评的这些局限性，使得其在实施中是　

处于一种被动的评价地位，长此以往，使得评价工作在　很大程度上流于形式而不是真正的预测性的管理措　施［５ｌ。　

我国环境影响评价的主要问题是没有充分发挥调　

整人类行为、促进可持续发展的作用。我国环境影响　

评价介人决策链和介入项目周期的阶段较晚，有句话　

叫“迟到的正义不是正义”，在决策基本确定，项目的最　

后阶段，也许我们的预测可以更正确，措施更具体，但　

是对于调整行为的作用却很小了。　

战略环评在战略层次前瞻性地考虑政策、规划和　

计划的环境影响，超越了单一发展项目，可以对区域乃　至全国的环境影响做更为系统的考虑，对多个发展项　

ｆｌ的累积影响做出分析，提供决策依据。　

３．２战略环评的确立是我国环境问题从洽标走向　

治本转变的初步　

俗话说“标本兼治”，对于环境问题，关键在治　

“本”。只有抓住了“本”，环境问题才能得到彻底解决，　

否则会付出更大的“治疗”成本。＜环境影响评价法》的　

实施实现了我国的环境影响评价从治“标”向治“本”的　

转变。从制度体系来看，我国原来只注重对建设项目　

开展环境影响评价，但建设项目只处于整个决策链（战　

略、政策、规划、计划、项目）的末端，所以建设项目环境　

影响评价也只能补救小范围的环境损害，无法从源头　

上保护环境，也不能指导政策或规划的发展方向，更不　

能解决开发建设活动中产生的宏观影响、间接影响、二