内部控制规范解读

我国企业内部控锄锄度建设的重夫举措——《企业内部控翩基本规范》解读财政部会计司李玉环．2008年6月28日，财政部与中国证监会等五部委在北京联合举行了《企业内部控制基本规范》发布会。宣布我国《企业内部控制规范》自2009年7月1日起首先在上市公司施行，同时鼓励其他国有大中型企业试行。《基本规范》的发布，是我国企业内部控制制度建设的重大举措，标志着我国内部控制制度建设取得了重大进展，对促进我国企业及其他单位开展内部控制，防范风险，提高企业经营管理水平将发挥积极作用。第一，《基本规范》为我国未来内部控制制度建设提供了基本框架。《基本规范》明确企业内部控制的目标和概念，提出企业建立和实施内部控制应当遵循的原则。规定了内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及内部监督等内部控制的五要素。我国将在《基本规范》的基础上，分别制定发布《企业内部控制应用指引》、《企业内部控制评价指引》以及《企业内部控制鉴证指引》，以形成具有我国特色的内部控制制度体系。《应用指引》将分别业务单元或具体的经济业务，明确相应的风险点，并提出应当采取的控制措施等，为企业构建和实施内部控制提供指引。《评价指引》则为企业管理当局对自身内部控制构建和实施情况进行评价提供指南。而《鉴证指引》则为注册会计师对企业内部控制构建及实施情况进行审计提供指南。第二，《基本规范》为企业构建和实施内部控制提供了基本理念。内部控制是从内部牵制、会计控制发展起来的。内部控制无处不在，无处不有。内部控制实际属于管理的一部分，大到对整个企业经营活动的内部审计，小到企业门卫的登记制度，都属于内部控制的范畴。从理论上讲，只要经济活动或业务活动中存在委托代理关系，涉及到多人从事的经营活动或业务活动，就存在着内部控制问题。内部控制更多的是强调一种理念，它要求企业在进行经营活动的过程中实施监控，使每一项经营业务都符合经营目标的要求，以促进经营目标的实现。企业在构建和实施内部控制时，应当结合自身的实际情况，对现有的经济业务进行梳理，分别企业层和经济业务层面的风险点，确定内部控制的关键点，分别建立相应的管理和监控制度；在此基础上，要求企业各层级全体员工在经济业务中严格按照制度办事，同时实施监控，保证企业的各项经济业务符合经营目标实现的要求。第三，《基本规范》强调内部控制是一个过程，是一个实现内部控制目标的过程。也就是说，内部控制是动态的管理过程，而不是静态的管理制度，指的不是企业建立的某些内部管理制度。因此，企业内部控制不仅仅要制定完善的管理制度，更重要的是要使这些制度得到执行，通过管理制度的执行来保证经营目标的实现。一个企业即使制定有很完善的管理制度，如果在经营活动中得不到很好的执行，也不能认为这个企业的内部控制是有效的。此外，《基本规范》强调内部控制是一个全员参与实施的过程。从企业来说，内部控制不仅仅是下属员工的事情，也不仅仅是企业经理层等执行层面的事项，而是包括企业董事会、监事会、公司经理以及企业全体员工的事项。公司董事会、监事会、经理层以及公司员工在内部控制中承担着不同的职责。对于公司董事会来说，负有建立和有效实施内部控制的职责，即对内部控制负有最终责任，董事会既是内部控制制度的制定者、推行者，也是内部控制的对象。从公司监事会来说，对于内部控制的建立和实施负有监督职责。从公司经理层来说，负责组织领导内部控制的日常运行。而从企业员工来说，则具体执行与经济业务相关的内部控制制度，具体实施内部控制的日常运行。因此，公司管理层不能认为内部控制仅仅是企业内部员工的事情，而将自身置于内部控制之外，置于内部控制之上。第四，《基本规范》中提出内部控制的目标是合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。即我国内部控制的目标包括经营的合法合规性、财务报告的可靠性，经营的效率与效果，以及实现发展战略。所谓合法合规性，就是通过内部控制，使国家有关法律法规在企业经营活动中得到有效执行，使企业的各项经营活动符合国家法律法规的要求。遵守国家法律法规是企业的法定义务，也是企业经营活动正常进行，不断发展壮大的基本前提。所谓资产的安全，则是要通过内部控制确定企业资产完整，不受损失。所谓财务报告的可靠性，则是通过内部控制合理保证企业提供的信息真实客观、提供可靠的信息。这里信息既包括财务信息，也包括非财务的其他经营活动方面的信息；既包括维普资讯 对外提供的信息，也包括对外提供的财务报告等方面的信息。必须特别注意的是，财务报告的可靠性，仅仅是企业内部控制目标的一个方面，而不是全部。强化企业内部控制，是提供财务报告可靠性的重要措施，有效的内部控制可以为财务报告的可靠性提供保障，而存在重大缺陷的内部控制则是难以保证财务报告可靠性的。正是由于这一点，美国萨班斯法案要求上市公司的管理层对自身内部控制的有效性发表声明，要求注册会计师对其内部控制进行审计并出具鉴证报告。对上市公司的财务报告进行鉴证，其直接目标是使上市公司对外提供可靠的财务报告，以促进资本市场的稳定。所谓经营的效率与效果目标，则要通过内部控制使企业的经营活动更加有效地进行，更富有成果，提高经营活动的效率和经济效益。内部控制实质上属于企业内部管理的一个组成部分，通过内部控制使内部制定的规章制度得以执行，使各项管理措施得到落实，使企业的各项经济业务按照预期顺利进行。而实现发展战略，则是要通过内部控制，强化风险管理，实施相应的控制措施，为企业发展目标的实现提供保障。必须注意的是，内部控制只是对实现上述五项目标提供合理保证。所谓合理保证是指合理的限度内为实现内部控制目标提供保证，即内部控制并不能为企业内部控制目标的实现提供完全的保证，更不能提供绝对的保证。内部控制的这种合理保证，是由于内部控制设计本身所决定，是由于内部控制实施本身所决定，更是由于内部控制自身存在的局限性所决定的。从内部控制的设计来说，由于人们对事物的认知能力的限制，对事物的认识总是一个不断深化的过程，在设计内部控制时不可能设计出无任何缺陷的内部控制制度。从内部控制的实施来讲，任何单位在实施内部控制时或多或多存在着这样或那样的缺陷，不存在着任何缺陷的实施内部控制也是不存在的。从内部控制本身来说也是存在局限的。受内部控制固有缺陷的影响，内部控制只能提供合理保证，并不是包治百病的万应灵丹。正如COSO报告所指出的，如果发生“管理层凌架”(所谓“管理层凌架”，是指企业管理层出于自身利益考虑进行财务造假等不法行为，而拒绝执行既定的政策和程序)或发生多人合谋串通行为等，都可以使内部控制失效。所以，不能认为建立和实施了内部控制，就可以解决企业经营活动中的任何问题。第五，《基本规范》提出了企业建立和实施内部控制应遵循的五项原则，即全面性、重要性、制衡性、适应性以及成本效益原则。由于各个企业的经营活动干差万别，企业不可能完全照搬其他企业所建立和实施的有效内部控制，也没有一个国家为企业或能够为企业提供一个统一的、整齐划一的内部控制模式。因此企业必须根据自身的实际情况，遵循上述五项原则，构建和运行自身适用的内部控制制度。所谓全面性，则是要求企业内部控制的构建和实施应覆盖企业所属的各单位和各项经济业务，也就是说建立和实施内部控制不能存在遗漏，不能存在处于内部控制之外的单位和经济业务事项。所谓重要性，则是要求在全面控制的基础上突出重点，以实现内部控制的效率性。所谓制衡性则在结构、权责分配以及业务流程等方面建立制衡机制，使内部控制发挥最大的效能；而适应性原则是要求企业的内部控制要适用企业自身的情况，并随着自身情况的变化而变化。内部控制无所谓最优，关键在适用，适应自身的实际情况。成本与效益原则，则是指企业在构建和实施内部控制时，要权衡成本与效益，实现成本与效益的均衡，不能因为内部控制而过多地增加各方面的成本，从而对经营目标的实现产生负面影响。在建立和实施内部控制制度时，不能只考虑一项原则，而必须综合应用上述五项原则，统筹上述五项原则，兼顾各项原则的要求。第六，《基本规范》明确内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督等五项内部控制要素，这五项内部控制要素相互关联，贯穿于企业管理过程始终。其中内部环境是内部控制构成要素的基础，不仅对企业经营目标的确定、风险评估等存在着广泛的影响，而且影响着控制活动、信息与沟通以及内部监督活动。风险评估既是风险管理的基础，也是内部控制的关键点所在。控制活动则是对评估确定的风险所采取和实施的应对措施，是具体的控制手续和措施。信息与沟通则为内部控制的有效性提供保障。而内部监督则是通过持续性的日常监督和专项监督，对企业实施内部控制情况进行检查，发现内部存在的问题并提出改革，以提升其内部控制的有效性。内部控制的五项要素是从建立和实施内部控制角度提出的，是对内部控制制度进行的高度提炼。建立一项内部控制制度，不能仅从某一要素来考虑，而必须统筹内部控制的五个要素。通过对企业各项经济业务及其业务流程进行梳理，根据设定的内部控制目标，分别从内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及内部监督等五个方面，设计和实施内部控制。任何一项控制措施都必须从上述五项要素进行考虑，首先基于企业现有的内部环境，对企业经营活动风险，包括公司层面的风险和业务流程方面的风险进行评估，确定相应的风险应对策略，并针对风险评估确定的风险点确定相应的控制措施，实施内部控制活动；与此同时建立相应的信息收集和沟通机制，对企业经营活动相关的内部信息和外部信息进行收集、加工、整理，及时反馈至企业内部控制相关的各方，并同时实施日常监督和专项监督，以提高控制措施实施的有效性，从而实现内部控制的目标。维普资讯

《行政事业单位内部控制规范》解读（四）

6．单位应当根据国家有关规定加强对对外投资的管理。

（1）合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保对外投资的可行性研究与评估、

对外投资决策与执行、对外投资处置的审批与执行等不相容岗位相互分离。

（2）单位对外投资，应当由单位领导班子集体研究决定。

（3）加强对投资项目的追踪管理，及时、全面、准确地记录对外投资的价值变动和投

资收益情况。

（4）建立责任追究制度。对在对外投资中出现重大决策失误、未履行集体决策程序和

不按规定执行对外投资业务的部门及人员，应当追究相应的责任。 五、建设项目控制

1．建设项目管理的主要风险：

（1）立项缺乏可行性研究或流于形式，决策不当，审批不严，盲目上马。 （2）违规或超标建设楼堂馆所，导致财政资金极大浪费或者单位违纪。

（3）设计不合理，概算脱离实际，质量有隐患。

（4）存在串标、暗箱操作、商业贿赂等违法行为。

（5）资金使用混乱，工程进度延迟或中断。

2．单位应当合理设置岗位，明确内部相关部门和岗位的职责权限，确保项目建议和可

行性研究与项目决策、概预算编制与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与竣工审计等

不相容岗位相互分离。

3．单位应当建立与建设项目相关的议事决策机制，严禁任何个人单独决策或者擅自改

变集体决策意见。决策过程及各方面意见应当形成书面文件，与相关资料一同妥善归档保

管。

4．单位应当建立与建设项目相关的审核机制。项目建议书、可行性研究报告、概预算、

竣工决算报告等应当由单位内部的规划、技术、财会、法律等相关工作人员或者根据国家

有关规定委托具有相应资质的中介机构进行审核，出具评审意见。

行政事业单位内部控制规范解读 课后练习

（点此刷新练习不同题目）

判断题：

1、可以由建立内部控制和实施内部控制的有关人员进行内部监督。 [题号：Qhx008491]

A、对

B、错

您的回答：B

正确答案：B

题目解析：内部监督应当与内部控制的建立和实施保持相对独立。

2、会计控制指建立健全本单位财会管理制度，加强会计机构建设，提高会计人员业务水平，强化会计人员岗位责任制，规范会计基础工作，加强会计档案管理，明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告处理程序。[题号：Qhx008482]

A、对

B、错

您的回答：A

正确答案：A

3、内部控制就是帮助单位实现目标。[题号：Qhx008478]

A、对

B、错

您的回答：A

正确答案：B

题目解析：内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。

4、单位应当单独设置内部控制职能部门，完成内部控制所有工作。[题号：Qhx008486]

A、对

B、错 您的回答：A

正确答案：B

题目解析：单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。同时，应当充分发挥财会、内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位在内部控制中的作用。

5、根据制衡性原则，在全面控制的基础上，行政事业单位内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险。 [题号：Qhx008480]

A、对

B、错

您的回答：B

正确答案：B

题目解析：根据重要性原则，在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险。

单选题：

1、单位应当根据《中华人民共和国会计法》的规定建立会计机构，配备具有相应资格和能力的会计人员；单位应当根据实际发生的经济业务事项按照国家统一的会计制度及时进行账务处理、编制财务会计报告，确保财务信息真实、完整。这属于内部控制控制方法中的（ ）。[题号：Qhx008504]

第３ｏ卷第３期　、，０１．３Ｏ　Ｎｏ．３　周口师范学院学报　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｚｈｏｕｋｏｕ　Ｎｏｒｍａｌ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　２０１３年５月　Ｍａｙ　２０１３　《行政事业单位内部控制规范（试行）》解读　王留强　（周口师范学院财务处，河南周口４６６００１）　摘要：２０１２年，财政部颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，开启了我国行政事业单位内部控制建设的新时代。　该规范的颁布，必将对推进我国行政事业单位改革，提高行政事业单位的服务效益起到积极的推动作用。分析了该规范的特　点，针对如何完善该规范提出了一些建议和措施。　关键词：《行政事业单位内部控制规范（试行）》；行政事业单位；内部控制　中图分类号：Ｆ８１２．２　文献标志码：Ａ　文章编号：１６７１—９４７６（２０１３）０３—０１２４一Ｏ４　改革开放以来，特别是进入２１世纪，我国经济社会　发展取得了举世瞩目的成就，但行政事业单位的运行机　制已经严重滞后于经济社会的发展，行政事业单位管理　体制对于经济发展和民生建设的制约日益凸显。多年　来，行政事业单位存在的问题层出不穷，如单位私设“小　金库”、预算管理不规范、专项基金管理缺位、招投标形同　虚设、腐败现象蔓延等，而行政事业单位运行机制中一个　重要的方面就是内部控制运行机制。近年来，我国政府　一直致力于行政事业单位的改革，其中一次重要的工作　就是建立健全行政事业单位内部控制的机制，使行政事　业单位各项工作得到规范、有效的运行，提高行政事业单　位财政资金的使用效率和服务社会公众的水平。为此，　继我国《企业内部控制基本规范》和“配套指引＂①的颁布　施行之后，财政部于２０１２年ｌ１月又颁布了《行政事业单　位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》）。本文针对　该《规范》进行讨论分析，并提出一些完善建议和措施。　一、《规范》的特点　《规范》的颁布，开启了我国行政事业单位内部控制　的新时代，对于推动我国行政事业单位改革和内部控制　建设具有里程碑式的意义，其内容具有许多鲜明的特点：　（一）规范的系统性　对于行政事业单位内部控制的规定，在《规范》颁布　以前，零散地存在于《会计法》、《内部会计控制规范》、《事　业单位会计准则》等法律法规中。这些规定对于我国行　政事业单位内部控制的运行，在一定时期起到了不可替　代的作用，但是这些规定比较零散，存在监管真空、重复，　甚至冲突的现象，在内在逻辑上并不能形成一个严密的　体系。随着经济社会的发展，这些零散的规定已经严重　地制约了行政事业单位的改革和提供公共服务的效益。　而《规范》对于行政事业单位内部控制有了较为系统的规　定，包括使用范围、目标、原则和方法，并以各项核心经济　活动为主线规定了详细的内部控制措施，为行政事业单　位内部控制提供了较为可行的指引，这在一定程度上必　将推动我国行政事业单位内部控制建设的发展和完善，　对我国行政事业单位改革和提高行政事业单位服务效益　起着举足轻重的作用。　（二）注重内控环境　与过去关于内控的法律法规相比，《规范》更加注重　内部控制环境的建设。所谓内部控制环境，是指对建立、　加强或削弱特定政策、程序及其效率产生影响的各种因　素，主要是指重大影响因素。控制环境的好坏直接影响　到内部控制的贯彻和执行以及内控目的的实现。行政事　业单位内部控制的环境可以分为外部环境和内部环境。　１．外部环境。外部环境是指对内部控制效益产生　重大影响的外部因素，主要包括政治、经济和文化环境。　自进入２１世纪，我国理论界便开始了内部控制的理论研　究，并于２００６年起在全国掀起了内部控制研究的热潮，　２００８年，我国颁布了《企业内部控制基本规范》，２０１０年五　部委又联合发布“配套指引”，并要求自２０１３年起内部控　制的实施覆盖所有大中型企业。至此，在我国无论是理　论界还是实务界，内部控制都成了热逐对象，开启了我国　收稿日期：２０１３一Ｏ１—１Ｏ　作者简介：王留强（１９６２－－），男，河南西华人，会计师，主要从事财会统计学研究。　①“配套指引”，指《企业内部控制审计指引》、《企业内部控制评价指引》和《企业内部控制应用指引》