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山东省委办公厅、山东省人民政府办公厅关于推进高等教育综合改革的意见文章属性•【制定机关】中共山东省委员会,山东省人民政府•【公布日期】2016.04.22•【字号】•【施行日期】2016.04.22•【效力等级】地方规范性文件,党内规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】高等教育正文山东省委办公厅、山东省人民政府办公厅关于推进高等教育综合改革的意见（2016年4月22日）为贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话和视察山东重要讲话、重要批示精神，全面实施国家及山东省中长期教育改革和发展规划纲要，推动我省高校特色发展、争创一流，提高人才培养质量，提升智力支撑能力，服务经济社会发展，经省委、省政府同意，现就推进我省高等教育综合改革提出如下意见。
一、以完善治理结构为抓手，推进现代大学制度建设1．加强高校党的建设。
坚持和完善党委领导下的校长负责制。
高校党委要充分发挥领导核心作用，支持校长依法独立行使职权，建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制，实行集体领导与个人分工负责相结合，按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，集体讨论决定学校重大问题和重要事项，凡属学校重大决策、重大人事任免、重大项目安排、大额度资金使用事项必须由党委集体研究作出决定，讨论决定前必须充分论证，广泛听取意见。
完善党委（常委）会、校长办公会例会制度，党委（常委）会原则上每月不少于2次，校长办公会每周不少于1次，会议必须有书面记录，实行定期报告和检查制度。
加强院、系等基层党组织建设，配齐配强党务工作力量，加强组织员队伍建设，做好发展党员和党员教育、管理、服务工作。
发展党内基层民主，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，汇聚起推动高校综合改革的强大合力。
高校改革过程中出现的新组织，应同步建立健全党的基层组织。
建立健全民办高校党组织，设立党的基层委员会，推动建立向民办高校委派党委书记制度。
山东省教育厅、山东省财政厅关于山东省高等教育名校建设工程实施意见文章属性•【制定机关】山东省教育厅,山东省财政厅•【公布日期】2011.12.07•【字号】鲁教高字[2011]14号•【施行日期】2011.12.07•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】高等教育正文山东省教育厅、山东省财政厅关于山东省高等教育名校建设工程实施意见（鲁教高字[2011]14号）各高等学校：根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》和《山东省中长期教育改革和发展规划纲要（2011-2020年）》文件精神，按照《山东省高等教育内涵提升计划（2011-2015年）》（鲁教高字[2011]1号）的要求，为加强对高等学校的分类指导，强化内涵和特色发展，提高人才培养质量，发挥名校带动作用，增强高等教育服务我省经济社会发展的能力，制订本意见。
一、指导思想以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，强化实施科教兴鲁和人才强省战略，遵循高等教育发展规律，突出“分类指导、内涵发展、强化特色、提高质量”的主题，加快实施名校建设工程，推动高校科学发展，建设一批在深化教育教学改革、创新人才培养模式、提高人才培养质量、增强社会服务能力等方面发挥示范带动作用的高校，形成层次类别清晰、具有山东特色的高等教育体系。
二、建设思路以高素质应用型人才培养为目标，以专业建设为着力点，坚持“整体设计、分类管理、重点建设、示范带动、全面推进”的原则，按照应用基础型人才、应用型人才和技能型人才培养定位，遴选部分高校进行重点建设，打造人才培养特色名校，增强高等教育服务我省经济社会发展的能力。
三、建设目标在山东省地方高校中遴选一批应用基础型、应用型和高素质技能型人才培养特色名校，进行重点建设。
（一）重点建设3-5所应用基础型人才培养的特色名校。
建设成为适应山东经济社会发展需要的高层次创新人才培养基地，在人才培养、科学研究、社会服务、文化传承和管理水平等方面，达到国内同类院校先进水平。
机构的组织结构和运作方式，这样才有利于评估体系的发展，少走弯路，也有利于中介机构的业务开展和自身的发展，而且只有通过立法才能确立评估中介机构的独立性和权威性，使其评估结果得到社会认可和国际承认，也是高等教育与国际接轨的先决条件。
-2。
(二)改变拨款决策模式：从“科层主导”迈向“高校参与”目前，我国财政性教育经费的财权、事权的不统一以及教育经费预算等级较低的状况已经造成了一系列问题，如，教育经费预算数量相对弹性较大，缺乏透明度，直接影响着高等教育财政经费的稳定性和分配的公平性；高等教育财政拨款与高等教育发展之间相脱节；教育部门无权行使有效的宏观管理权与调控权，造成教育资源浪费等。
为了促进这些问题的解决，在财政拨款决策方面必须改变目前这种“科层主导”的状态，积极地促进多元角色的参与，尤其是促进高校的广泛参与。
事实上，增加高等教育机构的拨款决策参与度，正是当代西方国家教育财政改革的一大亮点，如德国高等教育机构就在扩大高等教育财政拨款参与权方面做了诸多的努力：①增加高等教育机构参与州高等教育规划过程的人数，让更多的高等教育机构学术人员参与到高等教育规划和预算的编制过程中去，以使所编制的高等教育财政拨款预算更加充分地反映高等教育发展的实际需求。
②在高等教育预算的编制过程中，让高校人员更多地行使参加听证、参会、提建议等活动的权利。
③依据高等教育预算对高校活动影响的大小确定预算事项进行的先后顺序。
与高校教学和科研关联度越高的政府预算编制，高校学术人员的参与权就应越大，州政府的干预则应越少。
④就高等教育财政拨款而言，政府部门的预算编制原则和方法力求简明实用。
在预算编制时，应该充分考虑高校规划的因素。
政府部门注重制定基本框架，关注宏观管理，而将细节确定的权限留给高等教育机构。
…(三)加大教学投入，重塑教学与科研关系教学发展与科研发展一样需要大量资金的支持，尤其对理工科的教学而言更是如此，然而，我国高校在当前以科研为主要价值取向的高等教育管理体制下，不得不把大量的资金投到科研上，有时甚至挪用教学资金来发展科研，这就导致了本应相辅相成的教学与科研的关系演变成当前的这种“此消彼长”的资源竞争关系。
【财政意见】关于改革省属高校财政拨款制度促进人才科技供需协调发展的意见关于改革省属高校财政拨款制度促进人才科技供需协调发展的意见各市人民政府，省政府各厅委、各直属机构：为加快推进实施创新驱动发展战略，扎实推进高等学校供给侧结构性改革，使高等学校人才培养结构和质量、科技创新能力和水平，与辽宁经济结构调整和产业升级的需求相适应，不断提升高等学校对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等系列重大政策措施的推动和促进作用，经省政府同意，制定本意见。
一、总体要求（一）指导思想。
全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，遵循教育、科技和社会主义市场经济发展规律，以全面提升高等学校办学能力和水平为途径，以助力辽宁转型发展为核心，以服务三次产业做大做强为主线，通过发挥财政资金的引导和激励作用，促进供需双侧深度融合、协调发展，着力增强人才、科技供给的有效性。
全面提升教育服务新一轮振兴的能力和水平，为推动辽宁实现创新驱动发展和全面振兴提供强大的人才、科技支撑。
（二）基本原则。
有利于充分发挥高等学校职能作用。
引导和支持高等学校全面提升人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新等整体水平，推进教育、科技、经济紧密结合，促进和服务创新驱动发展战略、人才强省战略以及新一轮全面振兴战略的全面实施。
有利于引导高等学校合理定位、特色办学。
通过改革，逐步构建层次清晰、结构优化、优势突出、特色鲜明的高等教育体系，增强高等学校学科专业设置的前瞻性、适应性和灵活性，着力培养创新型、应用型、技能型人才。
有利于更加科学公正地配置资源。
维持高等教育投入规模不变，投入方式调整为事后奖补，充分考核高等学校促进辽宁人才培养、产业发展的贡献度，按照因素、标准、政策等办法科学合理分配资金，促进公平公正竞争，增强高等学校发展活力。
有利于建立更加清晰的政策和激励导向。
通过分类指导、分类管理和绩效考核相结合的高等学校监督评价体系，推动高等学校财政拨款逐步从“投入型”向“绩效型”转变。
高等教育财政拨款机制改革研究一、引言高等教育在国家发展中具有举足轻重的地位，为社会培养了大量高素质的人才，推动了科技进步和文化繁荣。
然而，随着高等教育规模的不断扩大和社会需求的日益多样化，现行的高等教育财政拨款机制面临着诸多挑战，改革势在必行。
二、现行高等教育财政拨款机制的问题（一）拨款方式单一目前，我国高等教育财政拨款主要采用“综合定额+专项补助”的方式。
这种方式虽然在一定程度上保障了高校的基本运行，但过于注重投入，对产出和绩效的考量不足，容易导致资源配置效率低下。
（二）缺乏公平性不同地区、不同类型的高校在获得财政拨款方面存在较大差距。
一些重点高校和发达地区的高校往往能够获得更多的资源，而一些地方高校和经济欠发达地区的高校则面临着经费紧张的困境，这不利于高等教育的均衡发展。
（三）对绩效的重视不够现行拨款机制在很大程度上没有充分考虑高校的教学质量、科研成果转化、社会服务等绩效因素，难以激励高校提高办学效益和创新能力。
（四）缺乏灵活性拨款机制在应对突发情况和新兴需求时缺乏灵活性，不能及时调整资金分配，影响了高校对新机遇和新挑战的应对能力。
三、高等教育财政拨款机制改革的必要性（一）适应高等教育大众化的需求随着高等教育的普及，学生数量大幅增加，对教育资源的需求也日益多样化。
改革拨款机制，能够更好地满足大众化高等教育的发展需求。
（二）提高资源配置效率通过引入绩效评价等手段，使财政资金能够流向办学效益高、成果突出的高校和项目，提高资源的利用效率。
（三）促进高等教育公平公平合理的拨款机制有助于缩小地区和高校之间的差距，推动高等教育的均衡发展，让更多的人享受到优质的教育资源。
（四）增强高校的创新能力以绩效为导向的拨款机制能够激发高校的创新活力，鼓励高校在教学、科研和社会服务等方面不断探索和突破。
四、高等教育财政拨款机制改革的国际经验借鉴（一）美国美国的高等教育财政拨款机制较为多元化，包括联邦政府拨款、州政府拨款、私人捐赠和学费收入等。
我国高等教育财政拨款模式的分析及对策研究作者：吴国生来源：《经济》2008年第05期摘要：当前“基本支出加项目支出”预算的教育财政拨款存在政府财政能力有限导致高校资金总体供给不足，高等教育财政拨款的效率有待提高；教育经费没有预算单列导致财政性教育经费财权和事权不统一等问题。
为此，作者提出以下政策建议：教育经费预算单列；改革拨款模式：兼顾效率、公平和公开；构建“政府→中介→学校”三方协调运作模式；引入绩效预算等。
一、我国高等教育财政拨款模式的分析2002年开始，财政部对中央部门的预算核定方式为：基本支出预算和项目支出预算。
由于国家财政体制的这项改革从总体上要求“部门的预算外收入全部纳入预算管理或财政专户管理，收支不挂钩，支出要透明”，因此，在党政部门开始实施财政集中收付制度。
财政集中收付制度希望通过改进管理手段和管理模式，对财政资金使用的全过程进行监督，特别是事前监督，强化国家对各行政部门的财务控制，从而达到从源头上、制度上预防和治理腐败的目的。
在当前的拨款模式下，我国高等教育财政面临的主要问题有以下几个方面：一是政府财政能力有限导致高校资金总体供给不足，二是高等教育财政拨款的效率有待提高，三是教育经费没有预算单列导致财政性教育经费财权和事权不统一。
（一）政府财政能力有限导致高校资金总体供给不足从财政拨款来看，我国仍然是世界上教育经费占GDP比重较低的国家之一。
教育经费占国内生产总值的比重，世界平均水平为4.9%，发达国家为5.1%，欠发达国家为4.1%，而我国的水平不仅低于发达国家，也低于世界平均水平（参见表1），具体到高等教育上，我国高等教育经费约占教育总财政投入的20%左右，有限的财政资金投入满足不了高等教育日益增长的需求。
总体上看，短期内政府很难大幅提升高校财政拨款数量。
如国家规定的逐年提高国家教育财政拨款占国民生产总值的比例，在2000年就应该达到4％的目标，但是事实上一些地区不但没有实现目标，反而呈停滞或下滑之势。
高等教育财政拨款模式的不足与建议【摘要】我国高等教育财政拨款模式历经多次变化，但仍未摆脱以成本为导向的拨款模式，尽管我国就财政拨款模式改革展开了探索，但也存在一些问题。
文章就我国高等教育财政拨款模式的不足以及改革探索过程中出现的问题进行了分析，通过借鉴国外相对完善的拨款模式对我国高等教育财政拨改革提出建议。
【关键词】拨款模式；绩效拨款；拨款改革一、我国高等教育财政拨款模式我国高等教育拨款主要来源于国家财政性的拨款。
在1986年之前，我国高等教育财政拨款一直采用“基数+发展”的模式。
该模式中高校将上一年度所获得的拨款数额作为基数，同时考虑该校当年的发展需求，例如学校扩招、学区扩建、新增专业等情况。
该模式的最大缺陷在于拨款缺乏科学依据，随意性较大，不够公开透明，各项经费的使用范围被限定，不利于高校对经费的统筹安排，导致经费使用效率下降。
1986年之后，我国改由“综合定额+专项补助”模式代替了原有模式。
该模式中“综合定额”是指由财政部门或教育主管部门来制定生均教育经费的定额标准。
“专项补助”是指财政部门或教育主管部门根据国家政策导向或学校发展的特殊需要，单独为高校安排的经费。
该模式依据在校人数和各项开支为标准，体现了高校在获得教育经费上的平等性，但这在一定程度上容易刺激某些高校盲目扩张，影响高校的办学质量。
自2002年开始，我国开始实施“基本支出预算+项目支出预算”模式，并沿用至今。
该模式中“基本支出预算”是指为解决高校正常运转、完成日常工作任务而提供的经费；“项目支出预算”是指为解决高校完成其特定项目或事业发展目标而提供的经费。
“基本支出预算+项目支出预算”模式将高校教育经费集中拨付，强调收支不挂钩，支出透明，对资金使用的全过程进行监督，强化事前监督，有效提高了资金利用率。
但也有学者指出，该模式在本质上与“综合定额+专项补助”拨款模式并无太大差别，“基本支出预算+项目支出预算”拨款模式有着“综合定额+专项补助”拨款模式绝大多数的特质和缺点。
山东省财政厅、山东省教育厅关于印发《山东省高等学校教学质量与教学改革工程专项经费管理办法》的通知文章属性•【制定机关】山东省财政厅,山东省教育厅•【公布日期】2008.12.03•【字号】鲁财教[2008]67号•【施行日期】2008.12.03•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】专项资金管理正文山东省财政厅、山东省教育厅关于印发《山东省高等学校教学质量与教学改革工程专项经费管理办法》的通知（鲁财教[2008]67号）省属有关高等学校：为深入实施科教兴鲁和人才强省战略，提升高等教育质量和高校整体实力，促进高校教学和课程改革，加快高素质创新型人才培养，省财政设立山东省高等学校教学质量与教学改革工程专项经费。
为规范和加强专项经费管理，提高资金使用效益，我们研究制定了《山东省高等学校教学质量与教学改革工程专项经费管理办法》，现予印发，请遵照执行。
二○○八年十二月三日山东省高等学校教学质量与教学改革工程专项经费管理办法第一章总则第一条为加强山东省高等学校教学质量与教学改革工程专项经费（以下简称“工程经费”）管理，提高资金使用效益，制定本办法。
第二条工程经费按照“明确重点、鼓励特色、促进改革”的原则，支持高校建成学科门类齐全、布局相对合理的特色专业和精品课程体系，进一步促进高校教学和课程改革。
第三条工程经费实行总体规划、分年实施。
重点资助高校品牌特色专业、精品课程和教学改革项目，并对获得一等奖的优秀教材项目给予奖励。
第二章预算管理第四条省教育厅、省财政厅根据全省高等教育事业发展规划，结合高校实际情况，确定山东省高等学校教学质量与教学改革工程实施方案，并组织实施。
第五条项目评选按照“学校推荐、专家评审、网上公示”的程序进行。
每年6月15日前，省教育厅根据项目评审结果，提出经费资助建议方案报省财政厅。
省财政厅根据预算安排和项目评审结果，对省教育厅的经费资助建议方案进行审核，并按学校隶属关系下达工程经费。
定有序、充满活力、适应性强的高教系统的绝对必要性。
同时，为突显政策引导的动态性，还必须建立相对稳定的准入、准出机制，改变僵化的政策管理模式。
（五）引导性原则已有高校分类管理政策虽具有“引导性”的功能，但这种引导更多导致了高校的趋同。
一是向上“趋同”，高等教育竞争使高校取得了向上发展的一致性，一些学校不顾自身条件，争办研究型大学、盲目“上层次”。
另一方面是向下“趋同”，办学层次原处于高位的学校除了要把自己办成尖子大学外，也在不断扩大规模，向大型的综合性大学发展。
构建山东省高校的分类管理体系对引导性的理解则有所不同。
首先，分类管理政策要肯定各个高校“上层次发展”内驱力的合理性。
“因为这既符合人之常情，也符合高等学校学术积累的规律（但应当指出的是这种积累的过程是漫长的）。
只有承认了这个前提，才有可能制定出有效的政策切实地进行疏导工作”［8］，才能引导高校自身能量的释放。
离开对发展的追求，高校将失去前进的动力。
其次，对于发展的引导由上层次转向重特色、重质量的内涵发展。
总之，构建山东省高等学校分类管理体系，目的在于改变山东高校层次分类优先和单一学术性标准的分类视野，搭建“类别分类、层内竞争、层间合作”的高校共生体系。
“类别分类”旨在突出高校的特质，表现为不同类别的高校具有不同定位，履行不同社会职责，招收不同程度的学生，培养不同类型的人才；“层内竞争”旨在鼓励同一系统内院校间的创先争优，以获得最优化的发展动力；“层间合作”表现为不同层次高校的联系和合作，实现高校系统的最优化教育职能。
通过分类体系的优化，进一步促进山东省高校的合理布局与定位，促进各高校科学发展，为全面提高山东省高等教育水平奠定坚实的政策基础。
参考文献：［1］Philip G．Altbach．Differentiation Requires Definition：The Need for Classification in Complex Academic Systems［J］．International Higher Education，2002，winter（2）．［2］陈厚丰．中国高等学校分类与定位问题研究［M］．长沙：湖南大学出版社，2004．［3］杨润勇．新背景下我国教育管理体制政策调整问题研究［J］．教育研究，2011，（3）．［4］潘懋元．高等教育大众化的教育质量观［J］．江苏高教，2000，（1）．［5］劳凯声，刘复兴．论教育政策的价值基础［J］．北京师范大学学报（人文社会科学版），2000，（6）．［6］冒荣，刘义恒．高等学校管理学［M］．南京：南京大学出版社，1997．［7］赵婷婷，汪乐乐．高等学校为什么要分类以及怎样分类？———加州高等教育规划分类体系与卡内基高等教育机构分类的比较［J］．北京大学教育评论，2008，（10）．［8］马陆亭．为什么要进行高等学校分类［J］．中国高等教育，2010，（20）．山东省高等学校分类管理的学科政策体系分析李福春（济南大学教育与心理科学学院，山东济南250022）学科是衡量学校办学水平的重要标志，是高等学校的综合竞争力的最终落脚点。
山东省财政厅、山东省教育厅关于改革完善省属本科高校预算拨款制度的实施意见正文：----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------山东省财政厅山东省教育厅关于改革完善省属本科高校预算拨款制度的实施意见各省属本科高校：为贯彻落实省委、省政府决策部署，优化高等教育资金分配方式，充分激发高校竞争活力和内生动力，按照《山东省人民政府关于深化省级预算管理改革的意见》（鲁政发〔2019〕1号）、《山东省人民政府办公厅关于推进新时代山东高等教育高质量发展的若干意见》（鲁政办字〔2019〕76号）等要求，经省政府同意，现就改革完善省属本科高校预算拨款制度提出以下实施意见。
一、总体目标聚焦高等教育高质量发展新形势新要求，坚持问题导向和目标导向，着力改革创新，以有效激发高校“双一流”建设和主动服务经济社会发展的内生动力为改革目标，以“绩效引导、竞争分配、分类实施、全面推进”为基本原则，积极构建科学规范、导向清晰、讲求绩效、公平公正的高校预算拨款制度，引导高校提高水平、优化结构、办出特色、争创一流。
二、主要内容自2020年起，按现行部门预算管理体制，将省教育厅、省体育局所属本科高校预算拨款制度，由原来的“学生定额拨款+项目拨款”二维管理模式，优化调整为“基础拨款+绩效拨款+竞争性项目拨款”三维政策框架，实现“3个三分之一”的资金配置结构。
（一）建立基础拨款体系改革原有的学生定额拨款体系，将以学生规模为主要分配因素的学生定额拨款，调整为与学生人数变动脱钩、分配金额相对固定的基础拨款体系，资金由高校统筹用于人员工资、日常运转等方面。
1.合理确定资金规模。
以2019年各高校学生定额拨款规模为改革基数，将在校生规模、学科专业结构、学历层次、优势特色专业等作为调整因素，合理确定每所高校基础拨款额度。
形成高等学校分类管理政策研究体系模式。
研究过程中方法选择既有实证研究过程，也有思辨过程。
研究的目的是为政策制定者提供理论参考，帮助实践者与研究者理顺体系结构及所包含的因素，了解决策程序，选择决策模式。
根据方法设计，我们在进行山东省高等学校分类管理政策研究的时候，具体要运用的方法主要有文献研究法、比较研究法、调查研究和访谈研究等方法。
高等学校分类管理政策研究，不仅要有政策分析过程和分析方法，而且还要有规范的分析程序和步骤。
一般来说，规范的政策研究可以分三步进行。
第一步是对已呈现的山东省高等学校分类管理政策文本中的政策规范进行全面、系统考察，并整理、归类政策文本中的政策内容；第二步是在对政策文本分析基础上通过现实调查并进一步提炼最核心的政策内容，从而构建并论证高等教育政策内容分析的标准和依据。
在山东省高等学校分类管理政策实践中存在着许多有待解决的问题，但最为集中的问题，恐怕就是财政、教学、学科和科研等四个方面。
因此，我们就可以将这四个核心要素作为高等学校分类管理政策研究的基本内容；第三步是用已确立的分析标准和分析过程方法对高等教育政策文本中的政策规范进行深入分析。
参考文献：［1］（荷兰）弗兰斯·F·范富格特．国际高等教育政策比较研究［M］．王承绪，译．杭州：浙江教育出版社，2001．［2］联合国教科文组织．关于高等教育的变革与发展的政策性文件［C］//赵中建．全球教育发展的研究热点：90年代来自联合国教科文组织的报告．北京：教育科学出版社，2003．［3］康翠萍．一种分析范式：中国高等教育政策研究［M］．北京：人民出版社，2010．［4］孙绵涛．教育政策学［M］．武汉：武汉工业大学出版社，1997．［5］孙绵涛．教育政策论［M］．武汉：华中师范大学出版社，2002．［6］曹喆．政策分析的三个维度［J］．理论探讨，1993，（3）．［7］Dan E Inbar．教育政策基础［M］．北京：教育科学出版社，2003．［8］张芳全．教育政策［M］．台湾：师大书苑有限公司，1995．山东省高校分类管理的财政拨款模式构想王玲，宋尚桂（济南大学高等教育研究所，山东济南250022）《山东省中长期教育改革和发展规划纲要（2011－2020年）》中已明确提出“建立高校分类体系，健全实行分类指导、分类管理和分类评估的新机制”的发展要求，然而，若想真正实现对高等学校的分类管理，构建一个与高等学校分类管理相对应的新型高等教育财政拨款模式十分必要。
一、高校分类管理财政拨款模式构建的理念基础（一）高校分层拨款之前应先分类拨款目前，山东省的高等教育财政拨款政策主要是在高等学校分层基础上构建的，即根据“985”高校、“211”高校、省重点院校、地方普通高校和高职高专等几个层次的划分来进行财政拨款。
这种拨款政策的基本特点是高校所处的层次越高，获得的财政拨款就会越多。
从过去的实践看，这种在分层基础上进行的财政拨款方式，对于激发高等学校间的质量竞争确实起到了一定的作用，但是其弊端也是显而易见的，如造成高校“同质化”程度进一步加重：各类型高校盲目地追求“大而全”，忽视特色化建设；拼命“升格”、上层次，高职要升本科，本科想上硕士点，有了硕士点想上博士点；“重科研、轻教学”，造成科研与教学发展的严重失衡，等等。
这些弊端的存在是不可忽视的，若不及时消除将严重影响到全省高等教育事业的健康发展。
众所周知，现代大学被赋予了教学、科研和社会服务三大职能，然而对于这三大职能的实现，并非一所大学或一种类型大学所能全部做到的，实际上，大学职能的多元化已经促进了多类型大学的形成与发展，如随着大学科研职能的形成，以柏林大学为代表的研究型大学逐渐发展起来；而随着大学社会服务职能的形成，以威斯康星大学为代表的服务型大学也逐渐发展起来。
因此，大学分类发展，确立不同的主体职能目标不仅是大学健康、科学发展的一种必然要求，而且也是大学发展中的一个历史性事实。
所以对高等学校实施分类管理，在高校分层拨款之前先分类拨款更符合高等教育的发展规律。
（二）高校财政拨款必须兼顾公平与效率目前我国这种只分层、不分类的财政拨款模式既存收稿日期：2012－10－18作者简介：王玲（1978－），女，辽宁沈阳人，副教授，博士，研究方向为高等教育比较。
基金项目：2009年山东省高等学校教学改革立项重点项目“山东省高等学校分类管理政策研究”（2009030）。
在公平性问题，也存在效率性问题。
首先，在公平方面，单纯的以科研水平为依据将高等学校分成三六九等，并以此为依据进行财政拨款，对于不同类型的高等院校来说是不公平的。
其次，在效率方面，在强调科研产出的财政拨款体制下，各类高校将发展的重心均放在科研上，让本应得到关注和发展的教学受到漠视与损害，这对于教学型高校和以技能培养为目标的高职高专院校来说，无疑是一种舍本逐末的做法，将从根本上降低他们的办学效率。
另外，对于科学研究而言，当前的这种拨款机制也不利于科学研究的真正繁荣。
因为过于依赖于经济因素来刺激科学研究的发展很容易导致浮躁之风盛行，事实上，这种现象已在我国高校内出现：无论哪种类型高校的教师都背上了沉重的科研负担，为了完成科研任务，教师们只能“各显神通”，不是花大价钱发文章，就是铤而走险进行“学术造假”，高校领导们更是为跑课题费尽了心思。
因此，在构建我省高校分类管理财政拨款制度时，必须树立“兼顾公平与效率”之理念，以提升高校分类管理财政拨款模式设计的科学性。
（三）高等教育财权与事权应进一步统一目前，我国仍然实行的是政府主管的高等教育财政拨款制度，在这种制度下，政府是拨款的主体，拨款的整个操作程序都要受到政府的直接干预，而教育部门不能直接掌握教育经费的预算、预算执行和决策，只能靠财政部门反馈。
显然，这种财权与事权相分离的拨款方式，容易导致高等教育发展过于依赖于政府导向，而忽视对高等教育发展自身规律的认识；容易削弱财政拨款对高等教育发展的宏观导向作用；容易使我国高等教育的办学自主权受到损害，高等学校常常为了获得更多的财政拨款，不得不按照政府的意愿办学，从而忽视自身的特色发展；同时，也容易导致政府有关部门只注重根据财力的大小来做教育预算，这种预算一般只是一种维持性教育预算而非发展性教育预算，这使教育经费支出和教育经费的管理效益难以得到保障。
因此，山东省若想建立起高等教育分类管理体系，一个重要的前提就是要更大程度地促进高等教育财权与事权的统一，这样教育部门才能更有效地行使职责。
二、高校分类管理的财政拨款模式设计依据以上理念，本文尝试构建一种分类与分层相结合，成本与绩效相结合，稳定与发展相结合的多功能、体系化的财政拨款模式。
此种财政拨款模式主要由省级政府的高校分类拨款和各类高校管理委员会的分层拨款两个部分构成，其基本的操作流程请见图1所示。
图1山东省高校分类管理财政拨款模式操作流程（一）省级政府的高校分类拨款根据以上操作流程，省级政府的主要职责应是对高等院校进行分类性的财政拨款。
但若想实现这种分类性的财政拨款，就必须对目前我国使用的“综合定额+专项补助”的高等教育财政拨款方式进行改革。
首先，在综合定额部分应对不同类型的学校进行分别的成本核算。
目前，我国政府对高等学校的拨款标准主要是参照生均成本确定的。
所谓教育生均成本，是指一定时期内每位学生为接受教育服务活动所应负担的教育资源耗费的价值，可以用教育总成本除以学生总数量来表示。
［1］（P194）但是，我们知道，对于接受不同类型高等教育的学生而言，他们所需要的教育资源是不同的，因此，他们所耗费的教育资源类型与价值也是不同的，例如对于基础型大学而言，学生对教师科研水平的要求较高，所以需要提供更多的科研经费投入；而对于应用型大学而言，学生对教师的教学水平以及学校的教学条件要求较高，所以需要将更多的人力、物力与财力投向教学。
因此，为了确保生均拨款的公正性与客观性，在给不同类型高校拨款时，应依据其特点与实际需求进行教育成本核算。
其次，用发展性拨款代替专项拨款。
在“综合定额+专项补助”的高等教育财政拨款模式中，“专项补助”主要是国家为保证各高校的一些重点发展项目而给予的财政补贴。
但是，随着我国各项高等教育改革措施的相继出台，各个学校的新上项目不断增多，“专项经费”拨款已远远大于“综合定额”，而且“专项经费”核定行政性、随意性较大、透明性不高，易造成各高校间的非正常性竞争；同时，由于专项经费数额较大，还易使一些高校产生对上“等、靠、要”，对内“管、卡、压”等一系列不正常现象。
因此，笔者建议，取消“专项补助”拨款方式，代之以发展性拨款。
所谓发展性拨款，是指政府基于各类高等学校的发展需求而进行的一种财政拨款方式。
发展性财政拨款应坚持“按需分配”的原则，注重不同类型高等学校的不同发展方向与发展需求。
采用发展性财政拨款方式的关键在于正确评估各类型高校的发展方向与发展需求。
在这方面，省政府在综合评估国际国内各类型高校的发展趋势的同时，应设立“各类型高校管理委员会”，为其收集、论证各类型高校的发展经费需求。
在发展性拨款部分，可采用调研、论证数据支撑前提下的协商拨款模式。
（二）各类型高校管理委员会的分层拨款各类型高校管理委员会是介于省政府和各类高校之间的一种组织机构，它在政府与高校之间起到“缓冲器”的作用。
各类型高校管理委员会应主要由政府官员、教育专家、学者、工商界人士等人员组成。
其主要职能是为政府制定各类型大学的财政计划，明确各高校使用经费应承担的义务，并与评估机构密切配合，将拨款与评估结果挂钩，确保经费使用的效益和效率等。
同时，它本身应接受政府部门和社会的监督。
根据高等教育分类管理财政拨款模式的基本操作流程设计，省政府的高等教育财政拨款应分拨给各类型高校管理委员会，然后再由各类型高校管理委员会分拨给相关高校。
但与省级政府的分类拨款思路不同，各类型高校管理委员会应主要实行分层拨款，因此，各类型高校管理委员会除了要对其所管理类型高校的办学成本与发展需求进行评估之外，还需要对高校的办学效益进行评估，并将拨款与评估结果挂钩，以实现分层次拨款。
总之，各类型高校管理委员会的分层拨款部分，应采取“成本拨款+绩效拨款+专项拨款”的拨款模式，此种模式一方面可以有效地保证各类高校的实际办学需求，一方面还有利于促进同类高校间的质量竞争，从而形成多类型高校并进齐发的良好局面。
而为了促进各类型高校管理委员会的分层财政拨款的顺利实现，山东省应首先完善以下两方面的工作。
第一，促进高等教育社会评估中介机构的建立与发展。
山东省应积极促进高等教育社会评估中介机构的建立与发展，以便为各类高等教育管理委员会提供高校的质量评估数据，作为高校分层拨款的依据。
具体发展建议如下：①政府应出台优惠政策、技术支持与资金支持，积极扶持高等教育社会评估机构的发展，提高社会力量举办高等教育社会评估中介机构的积极性。
