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城市非建设用地的规划研究摘要：随着当前国内经济与科技的迅猛发展，城市化程度也越来越高，与之而来的是庞大的并不断增加的人口压力和有限城市用地之间的矛盾。
随着城市建设用地的急剧扩张，许多城市选择缩减其绿化面积，这就使得城市的生态空间造成了巨大的伤害和破坏。
因此在发展经济和推进城市化的过程中需要加强对于城市非建设用地的规划，坚持可持续发展原则。
关键词：城市非建设用地；规划；管理当前城市总体面积是相对固定的，因此在经济飞速发展的过程中，城市建设用地和城市非建设用地一直处于一种此消彼长的状态。
1.城市非建设用地概述随着城市化的逐渐推进，城市内部的各个区域之间逐渐产生了明确的功能分区，各个功能分区从应用方式上进行区分，城市绿地和近郊森林绿地、湿地等是典型的城市非建设用地的区域，这一部分在城市发展的过程中往往起着重要的作用，但由于生态价值创造较为缓慢因而往往在城市建设中被忽略和压缩。
城市的绿地系统是城市生态中非常重要的一环，对城市的环境质量起着巨大的调节作用，对城市的居住着的身体健康也有着非常大的裨益。
2.城市非建设用地的核心理论支撑随着社会的不断发展，城市人民的环境保护意识逐渐提高，对于城市的规划要求也随提高，在城市建设的过程中，不能一味的只关注城市的经济建设，要将经济建设与城市生态建设和人文建设并重，坚持可持续发展，而不是透支型建设。
2.1生态城市理论及生态整体规划设计1971年联合国教科文组织首次提出这一观点，将“人与生物圈”计划提上了城市建设的日程。
生态城市简单来说就是建设一座真正意义上的健康城市，其建设的核心意义是将生命、美和公平作为城市发展的首要目的。
生态城市的空间建设结构是将城市设置在自然生态环境中并与之共存，以小型组团布局，城市功能分区建设根据地区的土地状态和周边环境作为主要参考，在生态敏感区和生态资源富集区停止中、低密度的建设开发，由于建设结构模式是小型组群，因此缺少机动车交通出行，一般以就近出行为主，另外对于当地特殊的生态物种要加以保护和重视。
城乡非建设用地保护困境及其原因研究摘要：什么是城市非建设用地呢？城市非建设用地就是除了用于建设城市的土地之外的土地。
在经济快速发展的情况下，城市非建设用地的保护问题已经变得非常严峻了和迫切了。
但是城市非建设用地的保护上存在很多难题，分别包括数量减少、功能异化、管理失控。
要想真正的保护城市分建设用地，首先就要先解决这些难题。
关键词：城市非建设用地；难题；政府引导引言：城市的总体规划确定都是由国家决定的，而城市总体规划要求在一定时间里不能占用城市非建设用地，但是经济的发展似乎已经让原来的要求脱离了原来的轨道，国家的约束已经发生了变化，所以城市非建设用地的数量、功能等等都已经发生了变化，不容乐观。
很多变化都告诉我们保护城市非建设用地已经不容等待。
一、城市非建设用地保护的困境（一）数量减少保护城市非建设用地首先要面临的一个问题就是数量问题，近年来城市非建设用地的数量一直在减少。
经济的不断发展让城市建设用地变得越来越少，慢慢的变得不够使用了，所以城市建设用地就开始侵蚀非建设用地，就这样很多都变成了居住用地和工业用地等等。
还有一方面就是本来建设用地中就存在着一部分非建设用地，建设用地减少随之非建设用地也减少了。
这就是城市非建设用地减少的原因。
（二）功能异化在城市非建设用地数量减少的时候，随之改变的还有它的功能和用途。
尤其是它的林业功能，用于生态建设的土地变得越来越少，就在这种情况下人们还总是希望着用于生态建设的土地还能更少。
在这个过程中，它的旅游休闲功能开始蓬勃发展，尤其是在经济发展快速的城市这种表现更加明显。
（三）管理失控接下来就是城市非建设用地保护的第三个难题，我们称为管理失控。
导致管理失控的原因主要有两个。
一个就是多头管理，一起管理的部门很多，让管理变得很乱，最终失控。
还有一个就是城市规划管理部门的管理职能在城市非建设用地方面很有限，这也是管理失控的一个原因。
同时不同类型的城市非建设用地有不同的部门去管理，例如林地由林场或者林业部门管理等等，但是他们制定的很多政策都存在着漏洞，并且无法全覆盖。
1.⾮城市建设⽤地界定
指城市总体规划所确定的城市规划区范围内在规划期内不被⽤于城市建设的⽤地。
2.⾮城市建设⽤地的分类
结合城市规划的相关评价⽅法，把“⾮城市建设⽤地”分为技术性“⾮城市建设⽤地”、景观性“⾮城市建设⽤地”、⽣态性“⾮城市建设⽤地”、政策性“⾮城市建设⽤地”、经济性“⾮城市建设⽤地”等五种基本类型。
3.⾮城市建设⽤地控制策略
按照《城市规划强制性内容暂⾏规定》的要求，在市域城镇体系规划、城市总体规划、城市详细规划等各个阶段，明确划分“⾮城市建设⽤地”的范围和界线，提出相应的控制与管理措施。
城区非建设用地规划的理论与方法探索【摘要】文章首先介绍了城市非建设用地的概念及内涵，分析了城市非建设用地规划的主要理念，最后就城市非建设用地规划的方法进行了探索。
【关键词】城区；非建设用地规划；理论与方法中图分类号： df455 文献标识码： a 文章编号：引言改革开放 30 年来，伴随着经济的快速发展，我国的城市化水平也一直保持着高速增长。
在城市用地需求迅速增加、国家宏观土地政策日益严格和社会生态环保意识日益提高的时代背景下，如何更加合理地配置有限的城市空间资源，处理好城市建设用地扩张与土地资源保护、生态环境改善之间的关系，防止城市“摊大饼”式的无序扩张，构建和谐有序的城市结构，实现城市的可持续发展，这就要求城市建设工作不仅要做好城市建设用地的规划，还必须重视和加强做好城市非建设用地的规划。
1 城市非建设用地的概念及内涵1.1 城市非建设用地的概念城市非建设用地是城市总体规划中确定的、城市规划区范围内的、在规划期内不被用于城市建设的用地，它在空间上表现为“城市建设用地”范围之外的“空白”区域，而在发展变化则处于与城市建设用地“此消彼长”的变化状态，它与城市建设用地一起构成了整个城市的土地资源。
1.2 城市非建设用地的基本内容目前我国对城市非建设用地的研究不多，城市非建设用地的基本内容也一直没有得到明确的界定。
建设部 2002 年以[建规2002]218 号文件印发的《城市规划强制性内容暂行规定》，提出控制开发的“风景名胜区、湿地、水源保护区等生态敏感区,基本农田保护区,地下矿藏资源分布地区”等地域，是城市非建设用地的内容之一；还有一些城市总体规划中提出的农田保护用地、水源保护用地、组团隔离带用地、旅游休闲用地、郊野游览用地、自然生态用地和远期发展用地等都属于城市非建设用地的范畴。
考虑城市非建设用地转化为城市建设用地的可能性，结合城市规划的相关评价方法,可以把城市非建设用地划分为两大类五小类。
第一大类是绝对不能占用的城市非建设用地，它与城市规划的强制性内容暂行规定中提及的市域内必须控制开发的地域的范围基本相符，包括：(1)技术性“城市非建设用地”，即不适于进行城市建设的用地。
中国目前非城市建设用地规划发展的研究摘要:非城市建设用地规划可视为在当今中国体制规划由城市建设过渡到城乡建设的过程中的一大成果[1]。
对非城市建设用地规划发展的研究有着极其重大的指导借鉴意义。
本文着重从非城市建设用地的规划和建设中存在的问题来分析，通过对非城市建设用地的概念及其演变过程进行梳理，对其本身的实质内涵进行剖析。
加之对目前城市内非城市建设区域存在问题针对性的研究，提出了以科学发展的观点为认识基础，主动策划引导，积极规划控制，发展出新时代更有效的非城市建设用地规划发展编制模式。
关键词:城市规划；非城市建设用地；规划控制ABSTRACT：The urban non-development land can be regarded as a great achievement which shaped by the transition from the city constructionto urban and rural construction in the China system. Researching on the urban non-development land planning can be get great guiding significance. Based on the concept about the urban non-development land and the evolution process, this paper analyzed the problems existed in the urban non-development land planningandconstruction,combined with the research on the problems about the regional of constructionproposed a more efficient process by taken the scientific development as the basis, activeplanning guidance, and actively planningcontrol.[key word]Urban planning，Urban non-development land，Planning-administration[分类号]TU9841引言一直以来，二元管理都是我国城市和农村发展体制的大主题[2][3]，主要表现在：以现在化大生产为主的城市经济体制和以小农经济为主的农村经济体制并存。
第1篇引言非农建设用地，即用于非农业用途的土地，是我国土地管理的重要组成部分。
随着城市化进程的加快和经济的快速发展，非农建设用地需求日益增长。
为了规范非农建设用地的使用，保护土地资源，促进经济社会可持续发展，我国制定了一系列关于非农建设用地的法律法规。
本文将对我国非农建设用地法律规定进行详细解读。
一、非农建设用地的概念与分类1. 概念非农建设用地是指用于工业、商业、住宅、公共设施、教育、卫生、文化、体育等非农业用途的土地。
2. 分类根据土地所有权和使用权，非农建设用地可分为以下几类：（1）国有土地：指国家所有、由政府代表国家行使土地所有权的土地。
（2）集体土地：指农村集体经济组织所有、由集体经济组织行使土地所有权的土地。
（3）国有建设用地使用权：指国家将国有土地出让、出租等方式供用地单位或个人使用的权利。
（4）集体建设用地使用权：指农村集体经济组织将集体土地出让、出租等方式供用地单位或个人使用的权利。
二、非农建设用地的取得方式非农建设用地的取得方式主要包括以下几种：1. 土地征收土地征收是指国家为了公共利益的需要，按照法定程序将集体土地征收为国家所有，并给予被征收人相应补偿的行为。
2. 土地出让土地出让是指国家将国有土地使用权出让给用地单位或个人，由用地单位或个人支付土地使用权出让金的行为。
3. 土地出租土地出租是指国家将国有土地使用权出租给用地单位或个人，由用地单位或个人支付租金的行为。
4. 土地划拨土地划拨是指国家将国有土地使用权无偿划拨给用地单位或个人使用的行为。
三、非农建设用地的审批程序非农建设用地的审批程序包括以下步骤：1. 项目立项用地单位或个人根据项目建设需要，向有关部门提出用地申请，并提交相关材料。
2. 土地预审有关部门对用地申请进行预审，审核用地是否符合土地利用总体规划、土地利用年度计划、土地用途管制要求等。
3. 土地征收或土地出让对于征收集体土地，按照土地征收程序进行；对于出让国有土地，按照土地出让程序进行。
非城市建设用地的概念辨析及其规划控制策略城市建设用地是指城市规划范围内用于城市公共建设、居住安置和经济活动等城市发展需要的土地。
而非城市建设用地则是指城市规划范围之外的一个相对抽象和笼统的概念，包括了农村建设用地、特殊用地、生态用地、防护用地、基础设施用地以及未利用地等，这些用地类型在城市规划和控制中，都具有特殊的重要性和不可或缺的作用。
非城市建设用地类型解析农村建设用地农村建设用地是指农村用于住宅建设、农业建设、水利设施建设和其他生产生活用地的土地。
在中国，由于农村地区的经济发展和农业机械化程度的提高，农村建设用地逐渐从单纯的农业生产和村庄的组织布局，向农村城镇化与城乡融合的方向发展。
因此，合理利用农村建设用地，促进农村发展和城乡一体化进程是非常重要的。
特殊用地特殊用地是指土地的特殊用途性质和功能，如森林、草地、荒地、沼泽、滩涂、水域等。
这些土地既具有自然保护和生态功能，也具有科研、旅游、观赏等特定的用途。
特殊用地在城市规划和管理中，不同于其他用途的土地，需要特别加以保护和管理，实现生态、经济和社会的协调发展。
生态用地生态用地是指为生存和繁衍自然生态体系而设立的用地，如自然保护区、野生动植物栖息地、山地、湿地等。
这些用地对于生态稳定、生物多样性保护、环境质量控制等都有至关重要的作用。
在城市化进程中，生态用地逐渐被开发利用，所以如何在城市发展中平衡发展和生态保护，是一个难题。
防护用地防护用地是指为防止自然灾害、环境污染、危险源等的侵害而设立的用地。
例如山体防护用地、河道堤防用地等。
防护用地在城市化进程中，具有必要的保护和预防作用，避免或降低因自然灾害或环境问题而带来的社会和经济损失。
基础设施用地基础设施用地是指为城市公共、公用设施建设（包括交通、能源、通讯、水利等）而设立的用地。
基础设施是城市发展的重要基础，保障城市正常运行和居民生活的必需品。
在城市规划中，基础设施用地规划和管理都是非常重要的，政府部门应该加强规划和控制，做好各类基础设施用地的规划和布局。
“非城市建设用地”的概念辨析及其规划控制策略程遥赵民【摘要】一般认为，“非城市建设用地”是保障城市健康、可持续发展，实现城乡统筹和城市生态文明建设的重要因素。
自20世纪90年代末以来，该命题引起了规划业界和学界的较多关注。
然而，就目前的研究来看，还存在概念界定模糊、研究规范性差、规划成果实效性差等问题。
有鉴于此，本文首先整理“非城市建设用地”的相关概念及其演变过程，梳理相关规划研究成果，从而对有关研究中的“非城市建设用地”的实质内涵有所把握。
进而，通过借鉴若干国外非建设用地分类与规划管理经验，并结合我国即将实施的新版《城市用地分类与规划建设用地标准》，提出重新界定“非城市建设用地”的思路，指出应将其理解为具有某些共同属性“用地分类”，用于有关的规划编制。
最后，基于新版《城市用地分类与规划建设用地标准》，试对这类用地的规划控制方法提出若干建议。
【关键词】非城市建设用地；分类标准；规划控制；国际经验1 研究对象及国内研究综述1.1 概念源起“城市建设用地”是我国特有的概念，1991年开始实施《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB137-90，以下简称“90国标”)后得以在全国范围内运用。
“90国标”中规定，“城市建设用地应包括分类中的居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地和特殊用地九大类用地，不应包括水域和其它用地”，以此作为城市总体规划中用地指标计算与控制的分类对象①。
某种程度上，城市建设用地概念的产生及其对应的指标控制体系反映了1980年代末、1990年代初计划经济对于我国城市规划与管理思路的影响。
而“非城市建设用地”(也称“城市非建设用地”)是一个相对于“城市建设用地”的概念。
无论是从其命名，还是概念的源起与发展来看，“非城市建设用地”都是由“城市建设用地”派生而来。
事实上，所谓的“非城市建设用地”概念并没有在“90国标”或其他国家级法规、标准中正式出现，但它在一些地方立法中获得了“法定性”。
“非城市建设用地”的概念辨析及其规划控制策略程遥赵民【摘要】一般认为，“非城市建设用地”是保障城市健康、可持续发展，实现城乡统筹和城市生态文明建设的重要因素。
自20世纪90年代末以来，该命题引起了规划业界和学界的较多关注。
然而，就目前的研究来看，还存在概念界定模糊、研究规范性差、规划成果实效性差等问题。
有鉴于此，本文首先整理“非城市建设用地”的相关概念及其演变过程，梳理相关规划研究成果，从而对有关研究中的“非城市建设用地”的实质内涵有所把握。
进而，通过借鉴若干国外非建设用地分类与规划管理经验，并结合我国即将实施的新版《城市用地分类与规划建设用地标准》，提出重新界定“非城市建设用地”的思路，指出应将其理解为具有某些共同属性“用地分类”，用于有关的规划编制。
最后，基于新版《城市用地分类与规划建设用地标准》，试对这类用地的规划控制方法提出若干建议。
【关键词】非城市建设用地；分类标准；规划控制；国际经验1 研究对象及国内研究综述1.1 概念源起“城市建设用地”是我国特有的概念，1991年开始实施《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB137-90，以下简称“90国标”)后得以在全国范围内运用。
“90国标”中规定，“城市建设用地应包括分类中的居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地和特殊用地九大类用地，不应包括水域和其它用地”，以此作为城市总体规划中用地指标计算与控制的分类对象①。
某种程度上，城市建设用地概念的产生及其对应的指标控制体系反映了1980年代末、1990年代初计划经济对于我国城市规划与管理思路的影响。
而“非城市建设用地”(也称“城市非建设用地”)是一个相对于“城市建设用地”的概念。
无论是从其命名，还是概念的源起与发展来看，“非城市建设用地”都是由“城市建设用地”派生而来。
事实上，所谓的“非城市建设用地”概念并没有在“90国标”或其他国家级法规、标准中正式出现，但它在一些地方立法中获得了“法定性”。
《深圳市城市规划条例》(1998)第37条规定非城市建设用地包括农业保护用地、自然植被保护区、水源保护区用地，组团隔离带用地四类，但并未对这一概念加以明确界定。
此后，“非城市建设用地”概念逐步为规划界所关注；尤其是自2004年起，成都、重庆、杭州、厦门等地的“非(城市)建设用地规划(研究)”相继出现，掀起了国内对于该领域的研究热情。
如果说“城市建设用地”概念反映的是我国1990年代初期以城市开发建设活动为中心的规划理念和城市建设管理思路，那么“非城市建设用地”概念的提出与被关注则反映了社会对环境与资源保护的重视，以及城乡统筹等新发展观的确立；亦可以说，它是在“城市规划”向“城乡规划”演进过程中，研究视角与对象、规划理念与工作思路等多方面转变的产物。
1.2 国内有关研究综述1.2.1相关概念界定②虽然“非城市建设用地”概念的产生与兴起具有积极意义，但相比城市建设用地较为明确的概念与功能界定，“非城市建设用地”的内涵始终缺乏统一和明晰的定义。
虽然从“90国标”对于城市建设用地的定义上可以推断，“非城市建设用地”是指总体规划确定的城市规划区内“水域和其它用地”，即E类用地：但在一些相关规划研究中，包括绿地(邢忠等，2006；黄光宇，2006)、文物古迹用地(郭红雨等，2011)、市政公用设施用地(谢英挺，2005；陈志诚，2010)等“90国标”中的城市建设用地和“城市发展备用地”(张永刚，1999；冯雨峰，2003)也被视为了“非城市建设用地”。
总结对于“非城市建设用地”的界定，其中较为有代表性的观点包括：(1)结合既有法定土地分类[“90国标”和《土地利用现状分类(GBT 21010-2007)》]，认为“非城市建设用地”为国标的G类，或土地分类中的耕地、园地、林地、草地、水域及水利设施用地和其他土地分类(谢英挺，2005)。
(2)《深圳市城市规划条例》及《深圳市城市总体规划(1996-2010)》中所提出的“非城市建设用地”。
③大致是指规划期内，城市规划区范围内不被用于城市建设的用地。
类似界定还出现在冯雨峰等(2003)、杭州市规划局(2004)④的相关研究中。
(3)罗震东等(2007)所提出的“非城市集中建设用地”和陈眉舞等(2010)所提出的“城市非建设用地”类似，是指“城市规划区范围内不用于集中城市建设的用地”。
(4)黄光宇(2006)定义的“城市非建设用地”，以及邢忠等(2006)提出的“城镇地域内的非建设性用地”则将“非城市建设用地”的范围进一步扩大至基于某种原则而必须保护与控制开发的用地，其中后者的范围更是延伸至整个城镇地域范围。
⑤1.2.2相关规划研究概念界定的模糊和不确定造成了“非城市建设用地”的自身逻辑悖论，使得相关规划在研究对象上界定不一。
由于将绿地，文物古迹用地、区域基础设施用地等也纳入“非城市建设用地”，则存在“非城市建设用地中的城市建设用地”，由此不得不将“非城市建设用地”再次划分，产生了“绝对不能占用的城市非建设用地”和“相对不宜占用的城市非建设用地”(王琳，2005)，“永久性非建设用地和时效性非建设用地”(邢仲余，2010)、“非城市集中建设用地”(罗震东等，2007)⑥、“生态基质用地，可建设用地中的不建设用地、建设用地”(朱查松等，2008)等诸多概念，不可避免地导致了“非城市建设用地”概念的混乱。
其次，在相关规划研究的范围、对象、内容等方面，也缺乏统一规范的认知。
如深圳、杭州等地的“非城市建设用地”规划范围是城市规划区，而广州、成都、厦门等地则是就整个市域范围进行规划，无锡的“非城市建设用地规划”更是涉及无锡市区与苏州市、常州市、江阴市之间的市际生态隔离外环(朱查松等，2010)。
而在规划研究内容上，北京等地偏于对空间建设活动的管制，杭州等地注重对于现状非建设用地的划定和分类，重庆、无锡等地偏于对生态体系的规划，成都、厦门等地则强调对生态、区域设施、村庄以及其他不适宜建设用地等的界定和控管体系设计(陈眉舞等，2010)。
2 国(境)外非建设用地的界定及其规划控制经验正如前文指出，“城市建设用地”与“非城市建设用地”是我国特有的概念，其他国家或地区并没有与之直接对应的概念，但可找到具有相似内涵的用地分区及分类，尤其是在对生态用地、农用地、历史古迹地、重大基础设施用地等的规划和管理上，国际上有许多值得学习与借鉴的经验。
2.1 日本——城市化控制区“留白”处理日本的私有土地比重很高，在私人开发行为占主导的情况下，政府在抑制城市建设用地增长、保护非建设用地方面的压力是巨大的；但同时，相对集权的日本中央政府又惯于采取强制性控制手段。
在“划线／划区”规划(line－drawing／area division)中，城市规划区被划为城市化促进区(类似城市建设区)和城市化控制区(类似非城市建设区)。
规划期内，控制区内不予规划，除了农，渔、林业设施的建设外，任何土地开发和分割土地的行为原则上都被禁止；而城市化促进区则成为进一步进行土地使用区划的对象，区内支持和鼓励农业用地的城市化。
日本对于城市化控制区的“留白”处理类似于划定城市增长边界，但与国内相关规划研究最大的差异在于，国内的“非城市建设用地规划”多是在界定城市的“生态底线”(如无锡、杭州等)，一旦“底线”确定，则基本不应变化。
而日本的城市化控制区／促进区实为政策控制区，这意味着，随着城市的发展环境、人口分布、土地开发建设等因素的变化，城市化控制区与促进区之间的边界是可以不断调整的(图1、表1)。
2.2 加拿大——区分开发性质的用地控制在加拿大，城市地区以外的土地权属较为复杂，既有诸如自然保护区、绿带等国家所有土地(incorporated area)，又有农村居住、商业、工业等私人所有土地。
在这复杂的土地所有权属下，要求非建设用地的具体分类兼顾公共开发与市场建设行为的不同需求和控制方式，既保证对“非城市建设用地”中的公共性结构要素的政策引导，又保证对其中私人用地开发的有效控制。
应对这一问题，加拿大在其城市规划编制体系中设置了具有不同侧重的规划层级。
在较高层面的官方规划(official plan)中，用地分类的划分与界定和发展政策直接对应，非城市建设指向的用地分类的规划强调保护公共资源、能源、自然环境，以及控制与管理重大设施、预留发展空间等目标；而在用于直接指导规划管理、土地开发的区划法(zoning by law)中，则采用用地功能性分类，非城市建设指向的用地划分的侧重点由保障结构性要素转为控制农村地区的居住、生产、商业等私人开发活动(表2)。
同样的原则也体现于建设用地的分类及规划中。
总括而言，加拿大的用地规划并没有区分“城市建设用地”或“非城市建设用地”，而是将两者统筹考虑，针对不同开发性质(公共性与市场性)，有侧重地在不同规划层次分别控管。
需要指出的是，虽然在加拿大的多数城市或地区，用地规划图以总图的形式来表达(如城市中心地区内涵较多、空间尺度较小，如果用总图表达不清则采用大比例插图补充)(图2)；但在渥太华等大都市区，其城市地区(大致可视为城市建设区)仅是规划区中很小的一部分，相形之下农村地区(大致可视为非城市建设区)的范围要大得多。
因此，为了在更大比例尺下清晰地表达城市地区规划，渥太华的官方规划中首先将城市地区与农村地区进行划分，进而分别绘制用地规划图(图3)，但这并不意味着将“城市建设用地”与“非城市建设用地”分离规划。
一方面，两者同是官方规划的构成部分，其对应的发展政策、用地分类、控管策略等都是同一规划框架下的元素，且多有交叠。
另一方面，区分城市与农村地区规划图，与其说是基于“城市建设与非城市建设区域”的控管需求差异，不如说是针对不同区域的“空间尺度和工作深度”的差异而分图表示。
事实上，在城市地区规划的用地分类中，仍涵盖着诸如农业、自然环境、开放空间等“非建设”元素(图4)。
2.3 新加坡——在不同规划层次分重点控制新加坡政府在公共事务管理中起着绝对主导作用。
目前新加坡全境70％以上的土地属于国有，城市土地开发由政府严格控制。
在新加坡的用地规划体系中，概念规划(concept plan)与总体规划(master plan)／开发指导规划(development guide plan)⑦是最为重要的两个层面。
其中，概念规划的用地规划及其控管政策偏战略性，仅为分片区编制的总体规划提供框架，而对具体城市建设不具法律羁束力。
相对地，总体规划则直接指导、约束城市开发建设。
新加坡的概念规划和总体规划对于非建设类用地的规划控制体现了不同的侧重。
虽然概念规划中的用地划分相对粗线条，仅是作为一种政策意图的示意性表达。
但对于战略性空间要素，尤其是战略性的非建设性元素(如主要的农业用地、开放空间)和区域性基础设施、轨道交通线路及站点等，概念规划的界定又是相对细致和严谨的(图5)。
