行政处罚案卷制作规范杨文菁

省行政执法案卷立卷规范河南省行政执法案卷立卷规范第一条为规范行政执法案卷立卷工作，加强行政执法案卷管理，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国档案法》等有关法律、法规，结合本省实际，制定本规范。

第二条本规范所称行政执法案卷，是指行政执法机关在行政许可、行政处罚、行政强制等行政执法活动中形成或收集的行政执法文书、证据等，经整理归档形成的卷宗材料。

行政执法案卷介质形式可采用纸质介质或电子介质。

国家和省有关规定对介质形式有明确要求的，从其规定。

第三条各级行政执法机关应当按照本规范要求，及时对行政执法案卷进行整理、立卷，并定期归档。

法律、法规、规章或国务院有关部门对行政执法案卷管理另有规定的，从其规定。

行政执法信息系统形成的电子行政执法材料，包括行政执法文书的电子文本、电子证据、视听资料，以及执法过程中同步数字化产生的纸质行政执法文书材料的电子版本等，应当即时归档或与纸质行政执法文书材料同步归档。

第四条行政执法案件承办人应当收集、核查、整理案件的行政执法文书、证据等材料，对案卷制作的真实性、完整性、规范性负责。

第五条行政执法案卷一般应当一案一卷。

材料页码超过页的，也可以一案数卷。

涉及国家机密、商业秘密、个人隐私的案件，可分为正卷和副卷；依法不能公开的案件材料装入副卷。

适用简易程序或者文书材料较少的执法活动，可以按照类别、事由、时间等分类，分别合并立卷。

第六条行政执法过程中采取书面形式实施行政指导的，可以根据不同情形或本地、本系统实际选择相应的立卷、归档方式。

行政指导方式单一的，可装入行政执法案卷正卷；实施多种方式进行综合指导的，可装入行政执法案卷副卷；对不特定行政相对人实施的行政指导或对特定行政相对人产生重大影响的行政指导可以单独立卷。

第七条行政许可案卷。

行政执法机关应当自行政许可事项办理完毕之日起个工作日内，将下列行政许可文书、证据及其他相关材料立卷归档：（一）准予（不予）行政许可决定书、行政许可不予受理（延续、不准予延续、变更、不准予变更、撤回、撤销、注销）决定书；（二）行政许可送达（领取）回证；（三）行政许可申请书；（四）行政许可申请材料补正告知书；（五）行政许可申请材料（含身份证明、授权委托书等）；（六）行政许可受理（不予受理）审批表；（七）行政许可受理通知书；（八）行政许可权利告知书；（九）陈述（申辩）笔录；（十）行政许可听证公告；（十一）行政许可听证申请书；（十二）行政许可听证通知书；（十三）行政许可听证笔录；（十四）行政许可核查（勘验）笔录；（十五）重大行政许可法制审核意见书；（十六）行政许可延期决定审批表；（十七）行政许可延期决定通知书；（十八）行政许可决定（延续、变更、撤回撤销注销）审批表；（十九）检验（检测、检疫、鉴定、评审等）委托书；（二十）检验（检测、检疫）结果、专家评审（鉴定）意见；（二十一）行政许可收费凭据；（二十二）行政许可办结报告；（二十三）行政执法人员所持《河南省行政执法证》复印件；（二十四）其他文书、证据等材料。

行政处罚案卷制作注意事项行政处罚案卷制作实用提醒案卷是烟草专卖行政执法的有效载体，是执法水平的直接体现。

但在制作的过程中，经常会出现一些不规范问题，一些细节方面的错误，笔者结合工作实践总结了烟草专卖行政处罚案卷制作需注意的“11注意”，以此提高案卷质量，规范行政执法行为。

一、注意“涉嫌”两字要写明从案件发生到案件调查终结之前，也就是案件未定性前，所有的案卷文书中的案由都要加注“涉嫌”两个字。

如果案件已定性，在《案件处理审批表》、《行政处罚决定书》、《结案报告表》等文书中案由就不再写“涉嫌”两字，切记关键点就是案件是否已定性。

二、注意“陈述权”的中“述”字要正确书写目前在审查案卷时发现有案件承办人在告知当事人享有陈述权时，将“述”写为“诉”，一字之差意义大不相同。

“述”与“诉”都是指说话，但“述”指讲话和陈述，偏向于叙述，是一个中性词，而“诉”侧重诉求、控告，感情色彩比较强烈。

陈述权是指当事人对行政机关给予行政处罚所认定的事实及适用法律是否准确、适当，陈述自己对事实的认定以及主观的看法、意见，同时也可以提出自己的主张、要求。

在这里更多的是强调当事人的叙述案件的权利，为自己及时申辩的权利。

而只有在告知当事人享有的诉讼与复议的权利时，这里才用“诉”。

三、注意“案由”要写清在案卷中几乎每项文书中都涉及“案由”一项，但发现在《责令整改通知书》、《先行登记保存通知书》等文书中，出现未写案由的问题，如只写“X年X月X日在X街X店的行为违反了XXX条款”，只写清楚了案发的时间、地点未写案由，也就是未写出当事人的违法行为。

在此一定要注意，没有案由就没有将案情表述清楚，也是一种不规范行为。

四、注意“日期”要一致案件中的日期是整个案件发生、案件调查、案件结束的一个详细记录与体现。

一定要在书写时注意写对，注意前后文书中的日期是否一致、是否符合逻辑。

如案发时间是5月22日，《询问笔录》里案发时间写成5月21日。

同时要注意案件各阶段的法定办理时限。

关于进一步规范行政处罚案卷的有关要求为进一步规范我局行政处罚案卷，根据《卫生行政执法文书指导手册》和《马鞍山市卫生局卫生监督局行政处罚案卷标准》等有关规定，对我局行政处罚案卷提出以下要求：一、案件受理记录案件受理记录中处理意见由两名经办人填写，若案件需要进一步核实的，填写为“本案尚需进一步核实，请领导阅示。

”；若案件需要立案的，填写为“本案需要立案调查，请领导阅示。

”案件受理记录中负责人意见由科室负责人填写，填写为“同意经办人意见，请核实后立案查处。

”二、立案报告立案报告中经办人签名为两个人。

负责人审批意见由分管局长填写，不能立案的填写为“不同意立案。

”；可以立案的填写为“同意立案。

本案自XXXX年XX月XX日起立案，由XXX和XXX两位同志承办。

”三、证据材料案件调查要在立案后进行，由分管局长批准的两位同志负责承办。

仅有现场检查笔录作为孤证，一般不能定案，应辅有询问笔录，违法现场的取证照片，相关的书（物）证，有资质鉴定机构的鉴定结论、证人证言的录音资料等相关佐证1项以上，且各证据之间相互印证，形成证据链。

提供的取证照片应符合以下条件①照片中要有拍照时间、违法当事人或陪同检查人；②能反映具体违法事实并与笔录所载内容相一致；③能反映违法事实来源于违法单位，可以拍摄多个照片相互映证，笔录中应记录拍摄照片的地点、张数等情况证据要足以证明违法行为的性质、情节、程度和后果，证据种类尽量齐全，不仅要有案件的定性材料，也要有定量材料。

取证文书要严格按照《卫生行政执法文书指导手册》要求书写，如现场检查笔录、询问笔录中监督员要书写证件号；被询问人要逐页签名，并签署意见；文书涂改处由被调查人按手印。

现场检查笔录不是当事人或法定代表人（负责人）签名的，对检查中的违法事实要进行调查核实。

询问笔录中的被询问人如果仅代表个人，要提供本人身份证及身份证复印件，并在复印件上要注明复印件与原件一致；询问笔录中的被询问人如果是法定代表人或主要负责人的应提供其身份证及身份证复印件，并在复印件上要注明复印件与原件一致；被询问人如果代表单位，要提供单位委托书和本人身份证及身份证复印件，并在复印件上要注明复印件与原件一致；询问笔录中与被调查对象关系填写为“XXX单位法定代表人（负责人）”或“XXX单位职工（员工）”或“XXX单位委托人”。

探讨行政管理中行政处罚案卷制作探讨行政管理中行政处罚案卷制作一、行政处罚案卷制作中的常见问题虽然行政执法机关都很重视行政处罚案卷制作，但很多行政执法机关常常凭着经验和习惯做事，缺少科学化、规范化的行政处罚案卷制作意识和手段，加上近年来行政违法行为复杂多样，行政处罚案卷制作中存在的问题层出不穷，主要问题有形式和内容两个大的方面。

(一)形式问题1.案卷材料范围不明确，案卷目录缺乏整合，材料排序不统一。

首先，在实际工作中，很多案卷存在材料散杂、范围不明确的问题。

案卷是对处罚活动的全面客观反映，不应该包括一些与处罚行为不直接关联的材料，如对举报人的奖励材料。

举报人的举报可能直接决定案件的查处，但对举报人的奖励材料与行政处罚并没有直接的联系。

其次，案卷材料往往缺乏整合，导致案卷目录只是简单地按时间或重要性等一一罗列，材料排序较为混乱。

案卷材料本身要能够反映行政处罚做出的阶段，如立案、调查取证、听取申辩、做出处罚决定等，这样才能为案卷评查提供方向引导，否则，面对一堆杂乱无章又不完整的案卷目录，案卷评查工作势必难以有效开展，也势必会影响到案卷评查的效果。

实践中，有少数行政执法部门办案人员没有意识到这一点，不重视对目录的整理和排序，影响了案卷评查活动的正常开展。

2.字体字号不统一。

在实践中，同一行政执法系统各执法单位甚至同一单位不同执法人员在案卷制作中字体字号不统一，出现字体字号五花八门的案卷文书。

这无疑会给人带来一种不专业和不严肃的印象。

行政处罚决定书内容相对固定，是执法机关实施行政处罚最重要的文书，也是最终交给行政相对人的重要材料，有相当的严肃性。

作为体现严肃性的方式之一，行政处罚决定书的字体字号应统一规范。

3.处罚决定书标题和受处罚人情况交代不规范。

行政处罚决定书是否需要标题存在不同做法。

大多数行政处罚决定书的开头部分都会写文件标题，以使整个文件显得规范正式，但也有一些处罚决定书不写文件标题，各个执法单位标准不一。

行政执法案卷规范行政处罚案卷制作要求一、行政处罚一般程序案卷1 、立案阶段：立案应有立案审批表，并明确以下内容：(1) 有行政管理相对人基本情况。

包括单位名称和法定代表人姓名或个人姓名、地址(住址)等；(2) 案件明确。

属执法检查过程中发现的，注明“检查中发现”的字样，并写明发现的时间、地点；其他部门移送的，写明移送时间和有关情况；举报的，写明举报时间和方式；交办的，写明交办的时间和有关情况；(3) 有案情记载，记载简明扼要；(4) 有立案依据。

应引用适用的法律、法规、规章全称，并注明具体条、款、项等；(5) 有承办人的意见和签名，有承办部门、法制部门的意见和签名，有领导审批意见及签名。

(6) 有立案时间。

包括申请立案和批准立案的时间。

2、调查取证阶段：(1) 有两名以上(含两名，下同)执法人员共同执法：案卷中有两名以上执法人员的签名。

(2) 检查或调查(询问)笔录：①有检查或调查(询问)的时间、所在的具体地点;②有当事人或被调查（询问）人基本情况；②检查或调查（询问）笔录内容完整。

包括表明身份'说明执法依据，调查（询问）相关违法事实与情节等；③有检查人员或调查（询问）人员签名；⑤笔录有被检查人或被调查（询问）人签名。

如当事人拒绝签名，应有两名以上执法人员签名并注明情况；⑥调查（询问）笔录中如有涂改之处，应有被调查（询问）人捺手印' 盖章或签名作证。

（3）调取与保存证据（或查封' 扣押财物）：注明被取证（或查封' 扣押财物）当事人的基本情况；②有取证（或查封' 扣押财物）事由和依据；③有取证（或查封' 扣押财物）的具体时间' 地点；④有物品性状描述，包括物品名称' 规格、型号等；⑤有物品保存的方式' 期限和地点；⑥需登记保存的，应有领导审批记载；⑦有取证（或查封、扣押）物品清单并有物品所有人' 参加人' 见证人签章；⑧有记载物品处理决定和处理结果的文书。

行政执法案卷制作（评查）规范行政执法案卷制作（评查）规范根据《山东省行政程序规定》、《山东省行政执法监督条例》等有关规定，制定本规范。

本《规范》包括行政执法程序中立案登记、调查取证、审查决定、送达执行等执法文书制作规范以及入档规范的一般性要求。

具体内容如下：一、立案登记（6分）1、立案登记表案情记载清楚，登记时间清晰准确（1分）2、立案审批表记载当事人姓名（名称）、基本违法事实和依据、承办机构意见、法制科审核意见、主要领导人审批意见明确、齐全（4分）3、日期签章完整（1分）二、调查取证（12分）1、调查（勘验）笔录。

（10分）（1）笔录的基本内容记录清楚，检查（勘验）时间记载清晰准确（2分）（2）一份调查（勘验）笔录针对一个被调查人（或勘验对象）（2分）（3）笔录中记载有两名执法人员签名和执法证件编码信息（视为出示执法证件）（2分）（4）笔录超过两页的，执法人员应让被调查人逐页签字；被调查人拒绝签名的，应有两名以上执法人员签名并说明原因（2分）（5）被调查人对调查（勘验）笔录的意见和签名（用章）完整、清晰；被调查人不在现场或拒绝签名的，应有见证人或两名以上执法人员签名并说明原因（2分）2、调查取证文书（2分）（1）基本内容记录清楚，时间清晰准确（1分）（2）调查取证采取现行登记保存措施的，须经行政机关负责人批准并在法定期限内作出处理决定（1分）三、审查决定（46分）1、案件审理文书（6分）（1）案由和当事人情况记载准确，违法事实记录完整，处理决定依据明确（3分）（2）案件审理意见、审批意见明确（2分）（3）有完整的日期和签章（1分）2、行政处罚事先告知书（5分）（1）当事人的基本情况记载准确，并载明违法事实和法律依据（2分）（2）明确告知当事人行使陈述权、申辩权和要求听证权的期限（2分）（3）有完整的日期和签章（1分）3、行政处罚听证告知书（亦可随行政处罚事先告知书一并告知）（5分）（1）当事人主要违法事实和理由（1分）（2）拟作出行政处罚的依据、种类、数额等（3分）（3）告知当事人听证权利（1分）4、行政处罚听证通知书（2分）（1）基本内容记录清楚，有明确的时间、地点和签章（1分）（2）明确告知听证主持人的姓名和要求回避的权利，告知当事人无故不按时参加听证视为放弃听证权（1分）5、听证笔录（2分）（1）载明听证主持人、记录人、当事人、代理人、案件调查人员基本情况（1分）（2）载明当事人对案件涉及的事实、证据、依据方面的陈述和申辩内容（1分）6、行政执法案件审批表（6分）（1）案由和当事人情况记载准确，违法事实记录完整，处理决定依据明确（2分）（2）案件审理意见、审批意见明确（重大行政执法案件应包括：承办机构意见、法制审核意见、主要领导人审批意见）（3分）（3）有完整日期和签章（1分）7、行政处罚决定书（16分）（1）当事人基本情况（公民姓名、性别、年龄或身份证号、住址、联系方式；法人单位名称、住址、法定代表人）完整（2分）（2）行政处罚决定书违法事实认定情况以及说明证据采信理由、依据选择理由和行政裁量理由说明情况（依据《山东省行政程序规定》第八十七条规定，可以不说明理由的除外）；对当事人的陈述、申辩理由是否采纳情况（6分）（3）行政处罚决定的履行方式和期限（2分）（4）申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限告知正确（2015年5月1日起，行政诉讼法定期限为6个月）（4分）（5）有完整准确的日期和签章（2分）8、责令（限期）改正通知书（4分）（1）当事人基本信息和主要违法事实（2分）（2）违反法律、法规和规章的主要依据（1分）（3）责令限期改正的时间及逾期不履行通知的法律责任（1分）四、送达执行（22分）1、送达回证（8分）（1）载明送达文书名称（2分）（2）载明受送达人名称（姓名），载明送达时间地点（2分）（3）有两名以上送达人签名、收件人签名（4分）2、行政事业性收费及罚没款（物）票据（4分）（1）收费、罚没票据上有关机关签章完整（2分）（2）使用合法票据、交款期限正确，无先于执法决定现象（2分）3、行政强制执行申请文书（4分）（1）案件名称准确、被申请人基本情况清楚（1分）（2）申请执行项目准确，案情叙述准确、理由充分、材料齐备（2分）（3）审批申请文书的流程材料齐全完整（1分）4、结案审批表（报告）（6分）（1）载明结案理由、执法决定执行情况等（未执行部门应说明）（2分）（2）案件调查人员结案意见及签名、日期完整（2分）（3）行政机关负责人同意结案的意见、签名、日期完整（2分）五、执法期限（4分）1、法定期限或承诺期限内非因法定理由或其他正当理由不履行法定职责的，每件扣2分2、法定期限或承诺期限内非因法定理由或其他正当理由拖延履行法定职责的，每件扣1分本项4分扣完为止六、文书归档（10分）（1）执法案卷应采用“一案一卷、一卷一号”原则，并使用规范统一的卷宗封面（1分）（2）卷首目录和卷末备考表填写规范（1分）（3）卷内文字应当打印或使用碳素墨水、蓝黑墨水书写（1分）（4）卷内文书采用阿拉伯数字逐页编写页码（1分）（5）案卷线状，卷内无金属物类档案材料（1分）（6）复印件存档的，需手写或加盖“与原本核对无误”章并由审核人签字（1分）（7）卷内材料有序（一般按结论、决定、结案处理性文件在前，依据材料在后；批复在前、请示在后；正件在前，附件在后；印件在前，定稿在后排列）（1分）（8）行政事业性收费、罚没收入通用票据使用复印件入档的，应加盖执法机关印章（1分）（9）执法文书在制作过程中，如有留白，应在留白下标注“以下空白”字样或使用黑色碳素笔做下划线标注（1分）（10）案卷执法文书制作无涂改；确有笔误处需要更正的，相关人员应当修改处捺手印确认（1分）。

执法文书是执法行为的有效载体，执法案卷又是执法水平的直接体现。

我们在执法实践中，往往因为文书制作不规范，程序不合法，导致行政复议被撤销或变更，甚至在行政诉讼中败诉。

为此，认真制作执法案卷显得尤为重要。

笔者就执法检查中发现的一些问题，谈一点粗浅的认识。

装订整齐、条理清楚案卷应由封面、封底、罚款票及各种实用文书组成。

案卷装订应用装订机和线绳；卷内文书应按事情的发生、发展、时间顺序排列；在每页文书右上角用阿拉伯数字标明页码，逐项登记在“目录”内，尤其注意罚没款统一收据应贴在一张白纸上标明页码装订入卷，以免丢失；案卷封面按要求逐项填写，案由要求写得简单明了，处理结果按处罚决定书内容填写，办案日期写清起止日期，保存年限及文书的件数、页码、归档号及结案日期，做到条理清楚，便于查阅。

必用文书不能省略新修订的执法文书共有43种，但在执法案卷中必须使用的文书有9种，即现场检查笔录、立案审批表、调查笔录、通知、送达回证、行政案件审理记录、行政处罚告知书、行政处罚决定书、行政案件结案报告。

这是一般立案案件必用文书，缺少任何一种，执法案卷不完善，执法实践中往往是办、审不分离，不履行告知程序，这样做既不符合《技术监督办案程序》的规定，也不符合《行政处罚法》原则；既影响了执法文书的严肃性，也直接影响到行政执法的有效性。

填写执法文书应仔细认真文书制作必须使用水笔或签字笔，不能用铅笔或圆珠笔，涂改处应有当事人签字或压印认可，空白处应当填写空白符号或用文字说明，记录违法事实字迹工整，条理清楚，认真填写文书每项，不能忽视任何细节。

如被检查单位(人)全称，法定代表人的姓名、职务、地址、企业代码、行政相对签字人与法人的关系等应交待清楚。

在任何环节上出现问题，哪怕是一个字的误差，都有可能导致行政处罚无效，案件无法执行，在执法实践中，其教训也是很深刻的。

两种笔录使用应准确、规范现场检查笔录是把执法人员在检查中发现的情况作如实记录，调查笔录则是把行政相对人和其他有关人员提供的情况如实记录。

山东省安全生产行政处罚案卷制作标准第一部分总则1.目的依据为规范安全生产行政处罚工作，提高执法水平，切实保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据《安全生产法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》、《山东省行政程序规定》等法律、法规和规章的规定，结合本省实际，制定本标准。

2.适用范围本省行政区域内具有行政处罚权的安全生产监督管理部门（包括授权组织和受委托执法组织）按照法定程序实施行政处罚案卷的制作与管理，适用本标准。

3.标准分类案卷制作标准分为基本要素标准、一般要素标准和立卷归档标准。

3.1本标准所称基本要素标准，是指行政处罚决定足以在行政复议、行政诉讼中维持的标准。

3.2本标准所称一般要素标准，是指卷内法律文书的要素齐备、填写规范的标准。

3.3本标准所称立卷归档标准，是指立卷归档应当符合国家、省档案管理的相关规定。

第二部分基本要素标准4.处罚实施主体合法4.1行政处罚的实施主体具备法定资格。

4.2实施的行政处罚属于法定职权范围、授权范围或者委托范围。

受委托组织在委托范围内以委托方的名义实施处罚，不得再次委托，委托方对委托处罚的后果承担责任。

4.3实施的行政处罚属于本级安监部门的管辖权限。

两个以上安监部门因行政处罚管辖权发生争议的，由其共同的上一级安监部门直接管辖或者指定管辖。

法律、法规、规章规定的行政处罚由上级安监部门决定后才可实施的，应当报请上级安监部门决定。

5.被处罚主体认定准确5.1被处罚主体必须是依法能够独立行使权利、承担法律责任的公民、法人或者其他组织。

5.2被处罚主体必须是违法行为的当事人。

5.3未超过法律规定的处罚追溯时效，一般不超过2年。

6.事实清楚、证据确凿6.1作出行政处罚所认定的违法事实是法律、法规、规章规定应当给予行政处罚的事实。

6.2法律文书能够准确记载违法行为的时间、地点、情节和事实全貌。

6.3卷内证据应当合法、有效，证据之间能够相互印证，形成有效的证据链，足以证明违法行为的性质、情节、程度和危害后果。

行政处罚案卷的制作和保管《行政处罚程序规定》第七十七条、第七十八条和第七十九条明确规定了行政处罚案卷的制作与保管。

一、立卷的基本要求《行政处罚程序规定》第七十七条规定：“行政处罚决定执行完毕，工商行政管理机关应当按照下列要求及时将案件材料立卷归档：（一）案卷应当一案一卷，案卷可以分正卷、副卷；（二）各类文书齐全，手续完备；（三）书写文书用毛笔、钢笔或者打印；（四）案卷装订应当规范有序，符合文档要求。

”《行政处罚程序规定》第七十七条是对工商行政管理机关行政处罚案卷立卷归档工作的原则性规定，包括5个方面的内容。

1.一卷一案。

一卷一案即把在查办案件过程中形成的档案材料单独放在一起，针对每件案件制作一份档案。

一案多卷或者多案一卷，内容杂乱无章，无法有效发挥案件材料的存档备案作用。

2.可分正卷、副卷。

行政处罚案卷可以根据具体情况，如可以公开的程序、材料的多少等，分为正卷和副卷两个部分。

一般来说，如果案情复杂、涉及材料多，特别是包含反映内部程序或决策过程方面的内容，这种案卷在制作时就需要分为正卷、副卷两个部分。

如果案情相对简单，材料不十分复杂，又没有不适合公开的内容，这种案件只需要制作一套案卷，不必分为正卷、副卷。

一般在实践中，正卷部分的材料是可以对外公开的材料，用以反映案件事实清楚、证据充分、适用法律正确和程序合法，便于司法审查。

副卷部分的材料是不宜对外公开的材料，主要包括涉及举报者情况的材料、反映办案机关内部决定情况的材料等。

副卷部分的材料虽不能单独说明案情或案件实质，但可以辅助正卷说明案件的形成和处理过程，为实施行政处罚内部监督提供重要依据，对于反映案件全貌必不可少。

3.书式齐备、手续齐全。

书式齐备、手续齐全是对档案材料完整性的要求。

为规范行政处罚行为，国家工商总局制定了一系列行政处罚文书，一些地方省级工商行政管理机关还根据实际执法需要作了必要的补充和完善。

在行政处罚案件中，认真、准确地使用相关文书是办好案件的重要保障。