遗产影响评价的概述及发展历程

遗产影响评价的概述及发展历程叶建伟，冯艳摘要：本文介绍了遗产影响评价的基本概念、内容和工作流程，同时从时间维度回顾了遗产影响评价的发展历程，将遗产影响评价的发展分为三个不同阶段。

并从遗产影响评价的基础方法，遗产影响评价出现，遗产影响评价的完善分别进行详细阐述，最后展望了遗产影响评价的发展趋势。

文章梳理归纳遗产影响评价的发展脉络，为进一步研究提供线索。

关键词：遗产影响评价环境影响评价评价方法发展历程遗产影响评价（Heritage Impact Assessment, HIA）是环境影响评价方法从狭义上的生物物理环境领域应用扩展到广义的环境领域应用的结果。

正式的制度化的遗产影响评价出现在20世纪90年代，在这之前，影响评价的方法框架和应用原则由于环境影响评价的推广而被广泛地认可和接受，并被各领域内的影响评价如社会影响评价等所采用，遗产影响评价也概莫能外。

在实践探索中，各国逐渐依据本国遗产管理和建设活动管理质素，初步建立起遗产影响评价的方法体系。

1遗产影响评价的思想及现实背景1.1 广义环境影响评价方法的普遍适用性影响评价方法缘起于1969年美国《国家环境政策法》（NEPA），该法案首次将环境影响评价作为联邦政府在环境管理中所必须承担的一项职能予以确认。

随后环境影响评价方法被广泛接受。

由于大部分被评价的生态环境已经是非自然的环境，往往在其范围内会涉及人类社会生活的方方面面。

因此在环评方法的推广实施中，对环评方法的适应性提出了更高的要求。

对为满足这种需求，环境影响评价逐步从影响施加主体和被影响客体两方面开始拓展其应用领域。

从影响施加主体角度看，环评方法逐步应用于更多类型的建设活动影响评价中，衍生出战略环境影响评价、交通环境影响评价等等；另一方面，从被影响的客体角度看，影响评价可应用的领域不断扩展，从生物物理范畴的环境推广到广义“环境”范畴的各个领域，发展出社会影响评价、健康影响评价、文化影响评价等。

遗产影响评价是影响评价方法在遗产领域的应用，但文化遗产有其自身的管理特点，围绕遗产价值的评估及影响评价方法和理念与环评有极大不同。

1.2 遗产保护领域新的思想变化自19世纪中叶文物建筑保护思想出现至今，遗产保护领域经过不断探索，特别是二战后，在联合国教科文组织（UNESCO）、国际古迹遗址理事会（ICOMMOS）、国际文化保护与修复研究中心（ICCROM）、欧洲委员会（Council of Europe）等组织的推动下。

逐步形成以遗产价值可持续为目标，被各国普遍接受的保护思想和方法共识。

21世纪以来，历史文化遗产受到全球化的压力越来越大，全球化下的价值观趋同对世界各国的遗产带来了巨大的压力。

发展对遗产的破坏层出不穷。

全世界范围内的历史城市都面临前所未有的发展压力，发展和遗产保护对空间的争夺日益激烈。

2005年以来，UNESCO以“历史性城市景观”（Historic Urban Landscape，HUL）这一概念讨论城市保护与管理问题，认为在遗产保护与现代城市建设和发展之间应该建立更为全面、和谐的关系。

2011年通过了关于遗产保护的新的共识性文件《关于历史性城市景观的建议》[1]。

提出了要重视发展的历史层积，以连续性的观点看待保护与发展的关系，保护是发展中的保护。

这种新的保护与发展关系的认识对遗产的管理提出了更高的要求。

作为应对，完善管理体系，丰富遗产管理方法已是必然。

影响评价方法作为发展管理的一种方法，自环评以来实践多年，事实证明，其事前评价的方法对规避发展带来的风险有较大作用，可以有效提高管理的科学性和有效性，采用的影响评价方法是遗产领域的新的探索方向。

2 遗产影响评价的概述2.1 遗产影响评价的基本概念经过多年的实践，环境影响评价已经基本确定了影响评价方法的基本原则和目标，后来发展出的各种类型的影响评价的概念也是在环评基础之上进行的适合各自领域特点的表述。

目前环境影响评价中的“环境”的概念早已从最初的生物物理范畴，已经扩展到更为宽泛的领域，包括物理-化学、生物、视觉、文化、社会-经济等广义环境概念的各个方面。

环境影响评价的概念也日趋综合，“在项目计划执行之前，判断、预测、评估并从提请评估项目计划所涉及生态、社会和其他各个方面提出缓解措施”。

目前，国际影响评价协会（International Association for Impact Assessment，简称IAIA）将文化遗产领域内的影响评价定义为“一个识别、预测、评估、表述当前或者预期的发展政策及行为对文化生活、组织和社区文化资源带来可能影响的过程，然后整合调查调查资料，制定缓解及增益措施，并将评价的成果纳入到规划或政策决策的过程中”[2]。

而国际文物保护与修复研究中心（International Centre for the Study of the Preservation and Restoration of Cultural Property，简称ICCROM）将遗产影响评价定义为：“遗产影响评价是一种用以对遗产变化实施管理并消除负面影响的手段工具，目的在于保存遗产所承载的重要意义——这也是遗产管理的基本任务”[3]。

都表述了遗产影响评价和环评方法的一致性：都是基于事前预测的评估方法，重点是对评价参与主体的负面影响进行的评估，并提出缓解措施，评价的目的在于完善管理体系，提高规划或者决策的合理性。

遗产的概念体系分物质文化遗产和非物质文化遗产二个层面，一般来说，“遗产影响评价”中的“遗产”限于物质层面，指的是受预期开发、建设、变更等影响的物质文化遗产。

尤其指的是物质文化遗产中不可移动的遗产，包括文物、文物古迹、建筑群、遗址等等一切具有人类文明意义的历史遗存。

空间范围上包括遗产的本体及与之有密切历史文化意义上联系的场所环境。

非物质文化遗产的影响并非不重要，而是因为非物质文化遗产具有可移动性、活态化的特点，而影响评价主要针对的还是类似“环境”的物质空间。

2.2 遗产影响评价的基本工作流程从目前已经开展遗产影响评价的国家（地区）的实际情况看，和环境影响评价制度有所不同的是，目前各国（地区）开展的遗产影响评价基本上没有单独的法律法规体系来规范流程、约定权责。

各国一般根据本国遗产保护管理、环境影响评价制度的特点，在现有的制度体系内设定遗产影响评价的工作流程。

工作流程基本依附于对遗产地的建设活动管理制度，用以提高对建设活动影响判断的科学性，强化对建设活动风险预估的可能性。

从目前遗产影响评价的实施情况看，工作流程一般可以分为以下几个主要环节：初步评估、详细评估、审批环节、实施环节、管理环节。

流程的制度脉络是建设项目（或相关政策如保护规划）的行政许可申请、项目实施中监督、项目实施后效果评价，其中遗产影响评价实施的主要环节在行政许可申请阶段；流程的技术脉络是影响评价报告的编制、审核以及修改；公众参与作为管理实施的补充贯穿于整个流程。

作者自绘3 遗产影响评价的发展历程正如上文所述，遗产影响评价缘起于环境影响评价，比较早的正式使用也是见诸环境影响评价相关文件。

如1976年香港《环境影响评估研究中的文化遗产地影响评估指南》[4]，1996年加拿大环境评价署发布的《物质和文化遗产资源参考指南》[5]，1996年世界银行发布的《环境评估原始资料第8号文件-环境评价中的文化遗产》[6]等等。

这些文件提请环评实践时需要关注涉及文化遗产，并提出了评价的指导意见和基本原则。

20世纪90年代以来，遗产影响评价在加拿大、香港、澳大利亚、英国等国家和地区渐次开展。

进入21世纪，其推广的速度逐步加快，2009年，联合国教科文组织与国际古迹遗址理事会（ICOMOS）发布了《世界文化遗产影响评价导则》（目前为2011版）[3]，是遗产影响评价开展以来的最重要的国际性文件，目前遗产影响评价已经初步具有被广泛认同的概念内涵和工作方法。

3.1 环境影响评价出现确立了影响评价体系的基本的方法框架20世纪70年代至90年代，影响评价（Impact Assessment）基本框架的确定与遗产突出普遍价值的评价。

人类原始的、本能的评价活动是自然而然产生的，是自发的、本能的反应，没有科学而言，取决于经验积累。

现代意义上的评价活动产生较晚，始于认识、价值和判断，从自发走向自觉。

较早的科学的评价形式是道德评价，而比较系统、独立、高层次的评价活动则是在19世纪末随着西方价值哲学的兴起才逐渐展开的。

评价的领域逐渐扩展，特别是二战之后，科学评价活动呈现系统化、制度化和常规化的趋势[7]。

从道德领域的个体评价，到经济领域的财务评价、投资回报评价，到社会领域和环境领域。

但是，至20世纪60年代，受系统论等思想的影响，评价活动仍然限于事中评价（过程性评价、实时评价）和事后评价（回顾评价、追溯性评价或总结性评价）和跟踪评价，事前评价（预测性评价、前瞻性评价）的研究基本是空白。

而少量的影响评价研究仅出现在社会调查活动中，如1963年的澳洲社会学者及人类学者便开始对受矿产开发影响的土著社区进行社会调查（这项调查活动开启了西方社会学界对特定事物与社区人群之间影响的兴趣）。

第二次世界大战之后，工业的迅速发展导致了环境问题的频出，使得整个60-80年代，西方世界开始广泛关注自然生态环境，一方面重视新环保技术的运用，另一方面从管理方法和制度上寻找改变环境恶化的方法。

1964年加拿大召开的国际环境质量评价会议上首次提出环境影响评价（Environmental Impact Assessment下简称“EIA”）这一概念。

在美国，20世纪50年代未至60年代初，环境问题已经成为社会普遍关注的问题，因而也引起了立法者的重视，美国议会开始探讨新的法律对策。

卡德威尔（Lynton Caldwell）1963年发表《环境:一个新的公共政策焦点?》，首次从国家环境政策角度提出应将环境价值融入政策制定之中。

在1969年的《国家环境政策法》提案的听证会上，卡德威尔（Lynton Caldwell）提出应当包含要求联邦机构“判断”其行政行为对环境影响的建议，从而环境影响评价作为该法案的核心制度内容被确立。

1970年生效的美国《国家环境政策法》首次将影响评价（Impact Assessment）作为一项重要管理方法和制度予以确认。

在该法中，前瞻性的将“环境”的内涵不局限于生物物理领域，而是更广义的集自然、文化、社会为一体。

提出国家“保证为全体国民创造安全、健康、富有生命力并符合美学和文化上的优美的环境”，“要保护国家历史、文化和自然等方面的重要遗产，并尽可能保持一种能为每个人提供丰富与多样选择的环境”。

政府“要在进行可能对人类环境产生影响的规划和决定时，应当采用足以确保综合利用自然科学、社会科学以及环境设计工艺的系统性和多学科的方法”[8]。