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第1篇一、引言近年来，我国地方政府债务规模持续增长，其中隐性债务问题尤为突出。
为防范和化解债务风险，国家层面出台了一系列政策措施，其中发行地方债成为化解隐性债务的重要手段。
本文将从地方债发行的目的、路径、挑战和展望等方面进行探讨。
一、地方债发行的目的1. 调整债务结构，降低融资成本地方政府隐性债务通常具有期限短、利率高、融资渠道单一等特点，容易引发债务风险。
通过发行地方债，可以将短期债务转换为长期债务，降低融资成本，优化债务结构。
2. 规范地方政府债务管理，防范债务风险发行地方债有利于规范地方政府债务管理，提高债务透明度，防范债务风险。
同时，地方债的发行和偿还受到严格的监管，有助于遏制地方政府无序举债行为。
3. 保障地方经济社会发展，支持基础设施建设地方债的发行可以为地方政府提供稳定的资金来源，支持基础设施建设、民生保障等领域，促进地方经济社会发展。
二、地方债发行的路径1. 增加地方债发行规模近年来，国家层面多次提高地方债发行规模，以满足地方政府融资需求。
例如，2020年地方债发行规模为3.65万亿元，2021年提高至4.75万亿元，2022年进一步增加至5.15万亿元。
2. 优化地方债发行结构为降低融资成本，优化债务结构，我国逐步扩大了地方债发行期限，包括1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年等期限品种。
同时，适当提高长期债券占比，降低短期债券占比。
3. 创新地方债发行方式为提高地方债发行效率，我国逐步创新地方债发行方式，包括公开招标、定向承销、协议发行等。
同时，积极探索地方政府债券柜台市场，拓宽投资者范围。
4. 加强地方债监管为规范地方政府债务管理，我国建立了地方政府债务限额管理制度，严格控制地方债发行规模。
同时，加强地方政府债务风险监测，确保债务风险在可控范围内。
三、地方债发行的挑战1. 地方政府债务风险防控地方债发行虽然有助于化解隐性债务，但同时也可能带来新的债务风险。
第1篇随着我国经济进入新常态，地方政府债务问题日益凸显，成为影响经济社会稳定的重要因素。
近年来，党中央、国务院高度重视地方债务风险防范与化解工作，出台了一系列政策措施。
作为一名基层财政工作者，我亲身参与了地方债务风险的化解过程，现将心得体会总结如下：一、地方债务风险的形成原因1. 经济增速放缓，财政收入增长乏力。
近年来，我国经济增速放缓，地方财政收入增长乏力，导致地方债务规模不断扩大。
2. 政府职能转变滞后，支出结构不合理。
一些地方政府职能转变滞后，过度依赖土地财政，导致支出结构不合理，债务风险加大。
3. 融资渠道单一，隐性债务风险累积。
一些地方政府融资渠道单一，过度依赖银行贷款，导致隐性债务风险累积。
4. 监管力度不足，风险防控意识不强。
部分地方政府对债务风险防控意识不强，监管力度不足，导致风险隐患累积。
二、化解地方债务风险的措施1. 优化债务结构，降低融资成本。
通过发行地方政府债券、专项债券等方式，优化债务结构，降低融资成本。
2. 盘活存量资产，提高资产运营效率。
通过盘活存量资产，提高资产运营效率，增加财政收入。
3. 加强预算管理，严格控制支出。
加强预算管理，严格控制支出，确保财政资金合理使用。
4. 拓宽融资渠道，降低融资成本。
拓宽融资渠道，降低融资成本，缓解地方债务压力。
5. 加强风险防控，建立健全债务预警机制。
加强风险防控，建立健全债务预警机制，及时发现和化解债务风险。
6. 推动政府职能转变，优化支出结构。
推动政府职能转变，优化支出结构，减少对土地财政的依赖。
三、化解地方债务风险的心得体会1. 提高政治站位，强化责任担当。
地方债务风险防范与化解工作是一项系统工程，需要各级政府、各部门、各单位共同努力。
我们要提高政治站位，强化责任担当，切实履行职责，确保地方债务风险得到有效化解。
2. 强化风险意识，未雨绸缪。
我们要强化风险意识，未雨绸缪，时刻关注地方债务风险，及时发现和化解潜在风险。
3. 加强协调配合，形成工作合力。
对化解地方政府债务问题的思考近年来，中国的地方政府债务问题一直备受关注。
地方政府债务的规模越来越高，迅速增长的债务风险使得经济风险不断增加。
如果不及时解决这一问题，将会给经济发展和金融稳定带来极大的风险和压力。
因此，探索有效的解决方案是非常必要和迫切的。
一、地方政府债务形成原因1. 地方政府投资需求旺盛地方政府一直是中国基础设施建设的主要承包商，可以说，地方政府作为投资者一直是中国经济的重要动力之一。
尤其在经济發展快速的阶段，對於鐵路、公路、橋梁等大型基礎設施建設投資需求更加旺盛。
2. 地方政府乐观预期地方政府采用了“做大做强”、扩大规模、提高效益等思路，对未来的收益表现出过于乐观的预期。
在招商引资、土地出让等方面，一些地方政府的收入可能大幅偏离实际。
3. 地方政府间竞争在一些地方，地方政府之间互相竞争对公共投资的需求也加剧了地方政府债务的增长。
为了稳定投资和促进经济发展竞赛，地方政府往往会投入更多资金。
4. 债务融资途径简单地方政府借款渠道比企业借贷更容易，只需要转移部分地方政府收入或借用土地，或向银行或金融机构贷款，就可以轻松地借入大笔资金，这也使得地方政府更容易背负债务。
二、地方政府债务应对方案1. 完善地方政府债务监管制度应当建立健全地方政府债务的规范和监管制度，加强债务管理工作，限制地方政府负债，减少地方政府过度投资。
加强对政府投融资机构的审计监管，化解债务风险。
2. 推进金融市场改革应该加强债券市场建设，拓宽融资渠道，完善资本市场环境，营造良好的投资环境，加强推进金融市场改革，规范金融市场的发展。
3. 减少地方政府银行贷款中国应该加强监管，鼓励地方政府加强资金管理，避免过多的银行贷款，为政府债务风险化解营造安全的环境。
应该加强对地方政府贷款项目的重点管理和审核，从根本上解决债务问题。
4. 整合区域资源应该利用区域资源结构来化解地方政府债务问题。
建议加强区域经济一体化，用公共资源来发展经济，避免在相同区域内各地之间的过度竞争。
第1篇一、引言近年来，随着我国经济的快速发展，地方政府债务规模不断攀升，引发了对地方债务风险的广泛关注。
地方债务风险不仅关系到地方经济的稳定发展，更可能对国家金融安全构成威胁。
因此，深入分析地方债务风险，探讨化解风险的路径，对于保障我国经济持续健康发展具有重要意义。
二、地方债务风险的现状及成因1. 现状截至2023年，我国地方政府债务规模已超过30万亿元，其中隐性债务占比较高。
地方债务风险主要体现在以下几个方面：（1）债务规模过大，偿债压力加大。
地方政府债务规模不断扩大，部分地区的债务负担已接近或超过其GDP，偿债压力不断加大。
（2）债务结构不合理，短期债务占比过高。
部分地区短期债务占比过高，一旦经济下行或资金链断裂，将面临较大的债务风险。
（3）地方政府融资平台风险。
部分地方政府融资平台存在违规融资、过度负债等问题，风险隐患较大。
2. 成因（1）经济增长放缓，地方财政收入下降。
近年来，我国经济增长放缓，地方财政收入增长乏力，导致地方政府债务规模不断扩大。
（2）基础设施建设投资需求旺盛。
为推动经济发展，地方政府加大基础设施建设投资，但部分项目效益不佳，导致债务规模膨胀。
（3）融资渠道单一，债务期限错配。
地方政府融资渠道单一，过度依赖银行贷款和地方政府债券，导致债务期限错配，流动性风险加大。
（4）地方政府监管不到位。
部分地方政府对债务风险认识不足，监管不到位，导致债务风险累积。
三、化解地方债务风险的思考1. 优化债务结构，降低债务风险（1）调整债务期限结构。
通过发行长期债券、优化债务期限结构，降低短期债务占比，提高债务流动性。
（2）拓宽融资渠道。
鼓励地方政府通过发行企业债券、资产证券化等方式拓宽融资渠道，降低对银行贷款的依赖。
2. 提高债务使用效率，降低债务成本（1）加强债务项目管理。
对债务投资项目进行严格审查，确保项目效益，降低债务成本。
（2）优化债务资金使用。
提高债务资金使用效率，确保资金投向重点领域和关键环节。
对地方政府隐性债务化解的思考和实践自2017年中央政治局会议提出“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”以来，自中央到地方展开了一场地方政府隐性债务核查、治理行动。
对于防范化解重大风险，2018年政府工作报告把它列为三大攻坚战之首，防范化解重大风险，地方政府债务的风险首当其冲。
从这个角度来讲，防范地方政府债务风险，尤其是地方政府隐性债务风险，是守住不发生系统性和区域性风险底线的重点工作。
近几日，更频频传出《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》文件将要下发。
地方政府隐性债务治理，一方面要严堵“后门”，另一方面要开好“前门”。
全国政协在北京召开“健全系统性金融风险防范体系”专题协商会防范地方政府隐性债务风险成为这次会议关注的焦点一、开好前门，积极发行地方政府债券根据新预算法、国发43号文及后续系列文件精神，放开了地方政府债券的发行，地方政府债券为地方政府举债的唯一合法途径。
虽然17年以来，监管政策?a href=:/// target=_blank class=infotextkey>党觯?017年以来中央监管部门也相继推出了“土地储备专项收益债券”、“收费公路专项收益债券”和“棚户区改造专项债券”等创新型的地方政府债券品种。
国务院会议强调要发挥财政政策的积极作用，积极的财政要更加的积极，加快地方政府债券的发行和使用，是对积极财政政策的推动落实，各地地方政府要以此为契机，开前门创新融资，在运用地方政府专项债券时，要严格遵循项目收益与融资自求平衡，遏制项目收入与偿债需求不匹配带来的偿付压力。
但是，现在地方政府债券的流动性不足问题凸显，未来在地方政府债券设计发行时，要考虑不同类型的投资者的风险诉求、收益偏好、期限匹配需求，创新地方政府债券的期限和规模，设计多种期限和规模组合的债券去满足不同投资者的心理需求。
超短短期可以满足现金流动周转需求，长期限债券的设计，可以满足企业年金、保险、养老基金等机构的有效需求。
第1篇一、引言近年来，我国地方政府债务规模持续扩大，隐性债务风险逐渐显现。
在当前经济形势下，如何有效化解政府债务风险，保障经济社会稳定发展，成为摆在政府面前的重要课题。
本文将从政府债务化解的背景、现状、问题及对策等方面进行探讨，以期为我国政府债务化解提供有益的思考。
一、政府债务化解的背景1. 经济发展需求随着我国经济进入新常态，经济增长速度放缓，地方政府在基础设施建设、民生保障等方面承担着越来越重的责任。
为满足这些需求，地方政府债务规模不断扩大。
2. 金融体系改革近年来，我国金融体系改革不断深化，金融市场化程度提高，地方政府融资渠道拓宽。
在此背景下，地方政府债务规模迅速膨胀。
3. 国际债务风险警示国际金融危机以来，一些国家债务风险暴露，为我国政府债务化解提供了警示。
我国政府应吸取教训，加强债务风险防控。
二、政府债务化解的现状1. 政策措施逐步完善近年来，我国政府采取了一系列政策措施，加强债务风险防控。
如：修订《预算法》、实施地方政府债务限额管理、开展债务置换等。
2. 地方政府债务规模得到控制通过政策调控，我国地方政府债务规模得到一定程度的控制。
据财政部数据显示，2018年末，地方政府债务限额为30.97万亿元，较2017年末下降2.58万亿元。
3. 隐性债务风险得到缓解在政策引导下，地方政府隐性债务风险得到一定程度的缓解。
截至2023年末，全国隐性债务余额为14.3万亿元，较2022年末下降2.86万亿元。
三、政府债务化解存在的问题1. 地方政府债务结构不合理我国地方政府债务以短期债务为主，长期债务比例较低。
这可能导致地方政府在偿还债务时面临较大压力。
2. 地方政府债务融资渠道单一目前，我国地方政府债务融资渠道以银行贷款为主，其他融资方式如企业债券、信托等比例较低。
这可能导致地方政府融资成本上升，风险增加。
3. 部分地方政府债务风险意识不足一些地方政府在债务管理过程中，风险意识不足，过度依赖债务融资，导致债务规模不断扩大。
第1篇随着我国经济社会的快速发展，地方政府债务问题日益凸显。
近年来，地方政府债务规模不断扩大，已成为我国金融风险防控的重要领域。
如何有效化解地方性政府债务，保障经济社会稳定发展，已成为摆在政府面前的重要课题。
本文将从债务成因、化解措施、风险防范等方面对地方性政府债务化解进行探讨。
一、地方性政府债务的成因1. 经济发展需要：地方政府在推动基础设施建设、公共服务提升等方面承担着重要责任，资金需求量大。
为满足这些需求，地方政府往往通过举债方式筹集资金。
2. 土地财政依赖：部分地方政府过度依赖土地财政，通过出让土地、征收税费等方式筹集资金，导致债务规模不断扩大。
3. 财政收支矛盾：地方政府财政收入与支出之间存在较大差距，导致财政收支矛盾突出，债务规模不断攀升。
4. 债务管理不善：部分地方政府在债务管理上存在不足，如债务规模控制不严、债务期限不合理、债务成本高等问题。
5. 政策因素：国家政策调整、财政体制改革等因素也对地方性政府债务产生一定影响。
二、地方性政府债务化解措施1. 优化债务结构：合理控制债务规模，优化债务结构，降低债务风险。
具体措施包括：（1）合理调整债务期限，延长债务期限，降低短期债务风险；（2）优化债务品种，降低融资成本；（3）控制地方政府融资平台规模，避免过度依赖融资平台。
2. 提高财政收支平衡能力：加强财政管理，提高财政收支平衡能力，确保财政收入与支出相匹配。
（1）优化财政支出结构，加大对民生、教育、科技等领域的投入；（2）提高税收征管水平，增加财政收入；（3）盘活存量资产，增加财政收入。
3. 推动债务重组和置换：通过债务重组和置换，降低债务成本，减轻地方政府偿债压力。
（1）对部分高风险债务进行重组，降低债务成本；（2）通过发行地方政府债券等方式，拓宽融资渠道，降低融资成本。
4. 加强监管和问责：建立健全债务风险预警和处置机制，加强对地方政府债务的监管力度。
（1）完善债务管理制度，明确债务审批权限和程序；（2）建立债务风险预警机制，及时发现和处置债务风险；（3）强化责任追究，对违规举债、违规使用债务资金等行为进行问责。
第1篇随着我国经济的快速发展，地方政府债务规模不断攀升，地方性债务风险日益凸显。
地方政府债务问题不仅关系到地方经济的健康发展，更对国家金融安全和社会稳定产生重要影响。
因此，如何有效化解地方性债务风险，已成为当前我国政府和社会各界关注的焦点。
本文将从地方性债务风险的成因、现状、化解策略和实践等方面进行探讨，并提出相关建议。
一、地方性债务风险的成因1. 城镇化进程加快：近年来，我国城镇化进程加快，地方政府在基础设施建设、公共服务等领域投入大量资金，导致债务规模迅速扩张。
2. 经济增长放缓：受国内外经济环境变化影响，我国经济增长放缓，财政收入增速下降，地方政府偿还债务的能力受到制约。
3. 地方政府融资平台：地方政府融资平台在城镇化进程中发挥了重要作用，但同时也积累了大量债务。
部分平台存在经营不善、资产质量不高、盈利能力弱等问题，增加了债务风险。
4. 政策环境变化：近年来，我国金融监管政策趋严，对地方政府融资行为进行规范，导致部分地方政府融资渠道受限，债务风险加剧。
二、地方性债务风险现状1. 债务规模庞大：截至2023年，我国地方政府债务余额已超过30万亿元，债务率超过100%。
2. 债务结构不合理：地方政府债务中，以城投债为主，部分城投债存在期限错配、利率较高、风险较大等问题。
3. 债务风险集中：部分地区债务风险较高，债务率超过150%，存在较大的债务违约风险。
三、化解地方性债务风险的策略1. 优化债务结构：降低城投债占比，提高地方政府债券比重，降低债务成本。
2. 提高债务使用效率：加强债务资金监管，确保资金投向实体经济，提高资金使用效率。
3. 拓宽融资渠道：鼓励地方政府通过发行地方政府债券、市场化融资等方式拓宽融资渠道。
4. 加强债务风险监测：建立健全债务风险预警机制，及时识别和化解债务风险。
5. 推进债务重组：对高风险债务进行重组，降低债务成本，缓解债务压力。
6. 加强财政收支管理：提高财政收入，加强财政支出管理，确保财政平衡。
关于防范化解地方政府债务风险的思考1. 引言1.1 地方政府债务风险的背景地方政府债务在我国的经济发展中扮演着重要的角色，但也面临着一定的风险和挑战。
随着我国经济快速发展，地方政府为了支持基础设施建设、民生保障等各项支出，不得不借债进行资金补充。
一些地方政府过度借债、债务规模庞大、债务结构复杂，出现了一些隐患和问题，进而导致地方政府债务风险不断加大。
在过去的几年中，地方政府债务问题日益凸显，一些地方政府债务违规、融资乱象频现。
一些地方政府为了追求政绩和GDP增长，盲目扩大债务规模，积累了巨额负债。
这导致了地方政府债务违法违规的风险加大，给地方政府财政稳定带来了不确定因素。
地方政府债务风险的背景不容忽视，需要引起各级政府和社会各界的高度关注。
只有深刻认识地方政府债务的风险与挑战，才能有针对性地制定措施，有效防范化解地方政府债务风险，确保国家财政的稳健和可持续发展。
1.2 防范化解地方政府债务风险的重要性地方政府债务风险的存在直接影响着地方政府的财政稳定和可持续发展。
如果地方政府债务过高或风险暴露度较高，可能会导致财政收支不平衡，甚至影响地方政府的日常运转，影响经济社会发展的进程。
防范化解地方政府债务风险是确保地方政府财政稳定的重要手段。
地方政府债务风险的存在会影响到地方经济的稳定和可持续发展。
高额的债务负担可能导致地方政府无力发展基础设施、教育、医疗等公共服务，进而影响到居民的生活质量和经济增长的持续性。
防范化解地方政府债务风险对于促进地方经济的健康发展至关重要。
防范化解地方政府债务风险也是保障国家金融体系稳定的重要举措。
地方政府债务过高或风险暴露可能会引发金融风险，进而影响到整个金融体系的稳定。
加强地方政府债务风险的防范和化解是维护金融体系稳定的重要保障措施。
防范化解地方政府债务风险的重要性不容忽视，只有通过有效的监管和措施，才能保障地方政府财政稳定、促进地方经济发展、维护国家金融体系的安全稳定。
地方政府性债务的结构、风险与化解作者：张鹏来源：《投资北京》2013年第10期近年来，我国地方政府性债务问题越来越受到社会关注，甚至在2013年由半官方和民间机构组织的多次经济调查中，地方政府性债务与产能过剩、创新动力不足、房地产泡沫一起并列为影响我国国民经济形势的系统性问题。
那么，我国地方政府性债务的情况究竟怎样，风险水平积累到何种层次，以及化解甚至利好用地方政府性债务的思路和方法有哪些，就成为本文研究的主要内容日前，财政部确定发行地方债的试点范围扩至包括广东、天津、江苏等在内的六省市。
近年来，我国地方政府性债务问题越来越受到社会关注，甚至在2013年由半官方和民间机构组织的多次经济调查中，地方政府性债务与产能过剩、创新动力不足、房地产泡沫一起并列为影响我国国民经济形势的系统性问题。
那么，我国地方政府性债务的情况究竟怎样，风险水平积累到何种层次，以及化解甚至利好用地方政府性债务的思路和方法有哪些，就成为本文研究的主要内容。
考虑到数据的权威性和统一性，本文均以国家审计署2013年第24号公告《36个地方政府本级政府性债务审计结果》的数据为基础展开。
债务结构：债务新渠道上升快，政府直接偿还压力大至2012年末，参与审计的36个单位（含省（直辖市）本级、省会城市（直辖市辖区）本级）共有地方政府性债务余额38476亿元，比2010年增加4410亿元，增长12.94%，地方政府性债务规模仍处于较快的增长期，但慢于同期本级财政收入的增速。
单纯从规模上看，初步得到的结论是地方政府性债务的风险并不突出，那么债务结构就成为认识和分析地方政府性债务最关键的层面。
债务种类结构：政府承担还款责任的债务比重较高我国的地方政府性债务包括三个基本类型，分别是政府承担偿还责任的债务（包括财政部代理发行的地方债和具有政府债属性的市政债）、政府承担担保还款责任的债务（包括大多数融资平台债务、城投债等）和政府承担一定救助责任的债务（包括信托、融资租赁、BT和行政性集资等）。
债务是扩张主体意志空间的手段。
[1]79地方政府是地方公共意志的代表者,也是相对独立的意志主体,与国家和其他地方政府存在着某种竞争关系,地方政府通过扩张债务投资地方公共基础设施和经济文化事业是其本能意志。
如果对地方政府的债务扩张行为不加限制,随着时间的推移,风险就会越来越大。
地方政府通过融资平台扩张债务使地方政府债务处于隐蔽状态,比如融资平台对外借款以及我国特色的“城投债”都是典型的隐性地方政府债务[2],脱离预算法的规制,难以制约和监管。
针对地方政府隐性负债的规制思路是将融资平台归位,部分融资平台转化成真正意义上的公司,不符合公司条件的融资平台债务转变成预算内的地方政府债务。
一、地方政府债务风险识别任何财产都存在着风险,债务风险主要是指债务到期不能偿还或债权人利益不能实现的可能性,债务风险与债务人的履行能力成反比。
一般而言,地方政府的债务履行能力强于普通商事公司。
但地方政府债务风险必须控制在安全边界范围内,否则会导致地方政府违约甚至破产,严重时会引发金融危机,欧债危机就是典型例证。
因此,我们需要正确地识别我国地方政府及其融资平台债务的风险。
(一)我国地方政府债务风险尚处于安全区域据《欧洲联盟条约》(《马斯特里赫特条约》)规定,一国财政赤字要控制在GDP的3%以下,公共债务不得超过GDP的60%,这一比值也被视作政府债务国际警戒线。
2009年,希腊当年财政赤字占GDP的比例为12%,远超国际警戒线。
根据审计署公布的数据,至2013年6月我国中央政府负有偿还、担保和救助责任的债务总额12.4万亿元;我国地方政府以上三类债务总和为17.9万亿元。
政府债务余额合计30.3万亿元,占GDP53.2%(若将其中担保与救助责任债务适当折算,占比更低),尚处于国际债务安全线界域内。
而日本2012年末公共债务占GDP比重209.7%,美国104.9%。
[3]具体评估我国地方政府债务风险程度时,还需要看到我国与欧美国家的不同之处。
在西方国家,激烈的党际竞争迫使官员候选人为了赢得选民支持,承诺为民众提供更多的社会福利,使用地方债券化解地方政府债务结构风险的法律思考*张宇润(安徽大学,合肥230601)摘要:我国地方政府债务规模尚处于风险可控范围,但结构存在着不合理性,大量债务处于隐性不透明状态,存在巨大的风险隐患。
地方债券可使地方政府债务处于公开透明的状态,而且地方债券具有严格的程序设计,有利于化解地方政府债务结构风险,有利于制约地方债务的无限扩张。
我国地方债券还存在不少问题,需要建立和完善相关法律制度机制。
关键词:地方债务;债务结构风险;地方债券;法律规制中图分类号:D912.287文献标志码:A文章编号:1001-862X(2016)01-0098-007本刊网址·在线杂志:*基金项目:安徽省哲学社会科学规划项目“地方融资平台风险防控的法律机制”(AHSK11-12D45)作者简介:张宇润(1965—),安徽霍山人,安徽大学法学院暨经济法制研究中心教授、博士生导师,主要研究方向:宏观调控法。
98DOI：10.16064/34-1003/g0.2016.01.016 网络出版时间：2016-01-14 09:30:11公共资源拉拢选民,这会使政府债务增加。
[4]而这些债务并不能产生现实的生产力,基本上属于纯粹性福利支出。
我国地方政府性债务,特别是地方融资平台形成的债务,主要用于各地基础设施的投资建设。
我国目前仍属于新兴发展中国家,城市化还没有完成,基础设施建设属于生产性项目,具有长远的经济效益和社会效益。
另一方面,基础设施建设具有一次性投入规模大、投资回收期长、当代人投资后代人享用等特点,通过举债进行建设,当代人和后代人共同承担债务还本付息责任,更好地体现代际公平。
而且,政府举债形成了大量资产,不少资产具有长期的直接收益,有些项目虽然没有直接收益,但具有间接的经济效益和直接的社会效益。
我国政府财力随国民经济的快速增长而快速增长,政府还拥有比较多的资源和可变现资产。
地方政府财政收入、融资平台公司直接收入、滚动发债等所带来的现金流,从静态上就可以应付偿债需求。
如果从动态上考察,我国经济增长速度领先于世界发达国家,无论是总体国力还是地方财力,增长的态势没有改变。
[5]我国地方政府还款来源除预算内税收收入外,还有国有资产35万亿元以上、土地资产50万亿元以上。
[3] (二)我国地方政府债务存在结构性风险我国地方政府债务虽然总体上处于安全边界,但其迅速增长的态势存在着安全隐患,尤其是地方债务的结构严重不合理,地方债务主要表现为融资平台债务,是处于政府预算体制之外的表外债务,而且融资平台债务本身也存在着结构风险,主要表现为银行贷款占绝大部分比重。
截至2013年6月,我国地方债务总计17.9万亿元,其中,地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元,负有担保责任的债务2.67万亿元,可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。
金海年研究报告指出,我国2013年城投债存量2.3万亿元,其中2013年当年新增9500亿元。
[6]我国地方债务可划分为显性债务和隐性债务。
显性债务有明确的账目,易于统计;隐性债务规模不易估计,缺乏法制约束。
融资平台所举借的债务对于地方政府而言属于隐性债务,在以GDP增速为考核指标的激励体制下,各地政府的隐性债务不断增长。
2012年底政府债余额中,有45.67%来自融资平台公司,比2010年增长22.5%,融资平台公司已成为主要借债主体。
[7]审计署2013年6月发布的36个地方政府本级政府性债务审计结果显示,融资平台存在公司退出管理不到位,部分融资平台公司资产质量较差,偿债能力不强等问题。
2012年底,在36个地方政府本级的223家融资平台公司中,有94家年末资产中存在不能或不宜变现的资产8975.92亿元,占其总资产的37.60%。
其中,有4个省本级和1个省会城市本级的18家融资平台公司以转为“退出类平台”为由,少统计政府性债务2479.29亿元。
[8]政府隐性债务一方面使债务脱离了预算法的监督,另一方面使政府和平台公司在《担保法》等法律法规面前处于尴尬的地位。
《担保法》第8条规定,国家机关不得为保证人。
但是,截止到2013年6月底,我国地方融资平台政府负有担保责任的债务余额仍然达到了8832.51亿元。
担保的形式包括:为融资平台公司融资行为出具担保函;承诺在融资平台公司偿债出现困难时,给予流动性支持,提供临时性偿债资金;以规划中的土地未来出让收入为还款承诺;此外,还有以学校、医院、公园等公益性资产作为抵质押品,上述行为均属违反《物权法》、《担保法》、《银行业监督管理法》的行为。
由于以上地方政府提供的担保形式违法,其担保合同或担保函不具有法律效力,一旦发生到期不能偿债的债务风险,银行等债权人就会遭受损失。
担保合同无效并不意味着地方政府责任的解除(1),地方政府为维护自身信誉可能承担代偿责任,由于债务清偿很大程度上取决于财政收入和土地价格上升,而后者的不确定性程度较高,这可能使地方政府的财政问题转化为信贷风险,[9]最终可能迫使中央政府出面收拾残局。
无论何种解决方案,都使《担保法》等法律的尊严遭到侵犯,也使地方政府的信誉遭受损害。
就融资平台债务而言,银行贷款在融资平台负债结构中比重过高。
2008年底,为应对世界金融危机,我国政府推出4万亿元经济刺激政策。
地方融资平台和基建项目成为商业银行贷款投放的主要领域,仅2009年前2个月,国内14家主要银行授信额度总规模就达到4.52万亿元,其中对地方融资平台就授信3.49万亿元。
[9]2010年以来,监管部门开始对地方融资平台进行清理,地方债券化解地方政府债务结构风险的法律思考992016.1并对相关的信贷实施诸多限制性措施,降低银行贷款比重,但并没能实现监管层逐年降低贷款余额的政策目标。
根据银监会公布的数据,截至2013年6月末,地方政府平台贷款余额达到9.7万亿元,年内新增4000亿元,较上一年同期增长6.2%。
[10]在目前银行主导的金融体系下,长期建设资金与期限相对较短的银行信贷之间存在较严重的期限错配。
在未形成足够现金流收入的情况下,部分长期债务或许存在再融资或展期的需要,这会给金融体系特别是银行业带来一定的流动性压力。
二尧地方债券实践及其存在的法律问题地方债券,在西方国家又称市政债券,是地方政府为筹集地方公共建设资金按照法定条件和程序发行的到期还本付息的有价证券。
2014年9月,国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号),其中规定纯公益性事业项目由地方政府发行一般债券融资,有一定收益的公益性事业项目由地方政府发行专项债券融资。
推行地方债券,将一部分融资平台的公益性债务转化为地方债,通过发行地方债券将存量债务展期,以应对地方政府即将进入的偿债高峰期。
另一方面,新增地方债务也通过发行地方债券实现。
这样既可以有效化解地方债务的结构风险,也可以掌控地方债务的规模和风险程度。
不过,我国地方债券制度实践刚开始起步,还有许多不完善的地方。
(一)我国地方债券制度实践2009—2010年,财政部代理发行地方政府债券4000亿元,财政部代发债券性质上虽然是地方债券,但不是完全意义的地方债券,地方政府在发行规模、条件、利率、时机上缺乏自主性,中央政府成为隐性的最终偿债人。
[11]2011年10月,财政部出台《2011年地方政府自行发债试点办法》。
此次试点自行发债,地方政府只具有选择承销团、具体组织发行的实施权。
其发行规模由中央政府管控,在国务院批准的限额内由地方政府自行组织发行,还本付息由财政部统一管理而非地方政府管理,与中央政府代发并无实质差异。
[12]根据财政部2013年7月4日发布的《2013年地方政府自行发债试点办法》,在首批试点的四省市(上海、广东、浙江和深圳)之外,江苏省和山东省在2013年也被纳入试点范围。
2014年5月21日,财政部发布《2014年地方政府债券自发自还试点办法》,明确2014年浙江、江苏、山东、广东、江西、宁夏、北京、上海、深圳、青岛试点地方政府债券自发自还。
与之前的“自行发债”由财政部代办还本付息不同,“自发自还”是在发行限额内地方政府自行组织债券发行,还本付息由地方政府执行,且需要进行信用评级,体现为显性的地方政府信用。
2015年3月,全国人大批准地方政府新增发行债券6000亿元,其中一般债券5000亿元,专项债券1000亿元。
自2015年5月江苏、新疆启动地方债发行以来,截至9月底,全国共有30个省级政府和4个计划单列市发债,总额24404亿元。
其中,新增债券4369亿元,置换债券20035亿元(2);一般债券19756亿元,专项债券4648亿元。
