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题2023-11-05contents •行政性垄断概述•财政视角下的行政性垄断•行政性垄断的治理•行政性垄断治理的财政影响•行政性垄断治理的国际经验与启示•我国行政性垄断治理的对策建议目录01行政性垄断概述行政性垄断是指政府机构通过行政手段对市场竞争进行干预，以达到限制竞争、保护特定行业或企业的目的。
这种垄断行为通常由政府机构发布行政命令、法规或实施细则等来实现，具有强制性和排他性。
行政性垄断的定义一些国家为了保护本国产业，特别是新兴产业，会通过行政手段限制外国商品进入本国市场，以减少竞争压力。
行政性垄断的成因保护国内产业在一些涉及国家安全和战略性的领域，如能源、交通等，政府机构会采取行政性垄断的方式来保障国家安全和稳定。
维护国家安全政府机构认为市场机制无法解决某些问题时，会通过行政性垄断来干预市场，以实现资源的优化配置。
防止市场失灵行政性垄断的影响行政性垄断阻碍了市场机制的作用，导致资源配置效率低下，无法实现资源的优化配置。
资源配置效率低下由于行政性垄断限制了竞争，市场上商品或服务的价格和质量可能高于竞争市场，导致消费者利益受损。
消费者利益受损行政性垄断保护特定行业或企业，使得这些企业缺乏创新的动力，阻碍了技术进步和社会发展。
企业创新动力不足行政性垄断导致市场竞争不足，市场价格不能真实反映社会成本和社会收益，从而造成社会福利损失。
社会福利损失02财政视角下的行政性垄断财政收入角度的行政性垄断降低市场扭曲行政性垄断可以避免市场扭曲，提高资源配置效率，从而增加财政收入。
促进国家经济发展行政性垄断可以促进某些行业的快速发展，从而推动国家经济的发展，进而增加财政收入。
垄断企业的税费收入行政性垄断企业通过控制市场和价格，获取了大量的利润，从而可以向国家缴纳更多的税费，增加财政收入。
腐败成本支出行政性垄断容易导致腐败，需要国家投入大量的成本去治理腐败，这些成本也会构成财政支出。
财政补贴支出行政性垄断企业往往需要国家给予一定的财政补贴，以弥补其因为垄断价格而损失的利润。
评刘燕文诉北京大学案对这个案子，我一直是抱着一个特别兴奋的态度来看的，当然兴奋很大程度上来自于本案跟自己所服务的这所大学有密切的关系――这个大学的毕业生状告自己我们的大学，是很有意思的事情。
更令人兴奋的一点是，被告与原告分别由我的同事和――在一个不严格的意义上讲――我的学生代理，他们在法庭上唇枪舌剑，一争高下，这的确很令人开心。
当然刚才两位原告的代理人和我们被告人的代理律师，两家都澄清了一些观点。
我觉得特别有意思的一个澄清，是关于职务和承担职务的特定人的分离。
我想律师这样一个职业是非常特殊的，像湛老师刚才所说的一番话，提出了很多很有意思的问题。
当然他的同情心我也是很能理解的，昨天他还跟我说，一方面自己是作为一个老师，对学生有着无比的爱心和无比的同情心，让自己的在法庭上与自己所在学校的毕业生对垒，常常感觉到自己有一种角度错位，但是另外一方面律师必须为自己客户尽最大的努力，为自己的客户利益而作斗争。
这两种角色相互分离，我记得孟子曾经说过职务和与人之间区分的道理，这里则更是两种职务角色的冲突。
不知道职务与人之间的分离是不是现代行政法的一个非常重要原理？湛老师刚才说希望一审的时候代理被告，二审时代理原告。
我想，他实际上可以这样，同一审级的时候，就可以既代理原告又代理被告，在这边辩论一会儿，在那边辩论一会儿，自己与自己打架。
当然，这只是个玩笑。
对于这起诉讼，我曾经有一点顾忌，那就是，担心外部权力借此机会，以司法的名义干涉大学的独立，对学术自由与独立是否会产生某种不良的影响。
从另一方面说，是担心司法权会过度行使。
我们都记得法国的托克维尔讲过，在美国任何政治性的事务都可能变化为法律的问题，通过司法的途径来解决。
如今强调依法治国，可能人们会以为法院管的事务越宽越好。
但我还是有点顾忌大学的自主、大学的独立跟法院的权力直接进入大学之间是否会发生冲突。
按照何兵先生的话来说，司法的阳光照耀到科学的殿堂，司法的阳光绝对不仅仅是阳光，有时可能是粗暴的、不那么令人愉快的急风暴雨，有可能对科学的殿堂有某种负面的影响，这个问题也是值得我们考虑的。
中共郑州市委党校学报2010年第2期(总第104期)J ou r nal0f t he Par t y Sch ool of C PC Z he ngzhou M uni ci pal C om m i t t ee N o．2。
2010(Sum，104)政治与公共管理论行政垄断杨建淮(中共淮安市委党校科研处，江苏淮安223003)摘要：行政垄断是当代中国社会体制转型时期的产物，它的存在严重扭曲了市场竞争，使市场配置资源的功能受阻，阻碍了经济的发展以及我国社会主义市场经济体制的建立，同时也损害了社会公众利益。
对行政垄断实施有效地遏制与解决，是我国市场经济体制建立与完善过程中的一个不容回避的现实难题。
因此，对行政垄断一些基本问题，例如行政垄断的概念、行政垄断的表现形式及行政垄断的危害等的分析研究，对探究如何有效地规制行政垄断具有重要的理论和现实意义。
关键词：垄断；行政垄断；种类；危害中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1671—6701(2010)02—0048-03我国现在正处于转型时期，社会主义市场经济体制还不完善，加之法律不健全，因此，行政垄断现象大量存在，已经成为我国社会主义市场经济建设中的一个严重障碍。
行政垄断问题已引起社会各界的普遍关注。
一、行政垄断的含义行政垄断概念最早是由经济学研究者在20世纪80年代末提出的。
他们认为垄断除了通常所说的市场垄断，在传统的高度集权的社会主义经济体制中还存在一种特殊的肇断——行政垄断，“行政垄断是同行政性质的微观经济组织形式相联系的垄断局面”，“这种垄断基本上是通过行政手段和具有严格等级制的行政组织来维持的，为了便于同一般的市场垄断相区别，我们称为行政垄断”…。
行政性垄断是与经济性垄断相对应的一个概念，它足指地方政府行政机关和国家经济管理部门凭借其经济管理权力，对经济性活动进行排它性控制，排斥和限制竞争的行为，它是非国家意志的行为旧-。
行政垄断具有以下特征：第一，行为的主体是政府及其所属部门。
指导老师：曾建林报告人：杨阳中国石油业每一年垄断利润4378亿“行政性垄断”，是指行政部门设立的垄断，即由某个行政部门通过行政文件(如条例、规章或意见等)的形式授予经营主体——企业或兼有营利性活动的行政机构的垄断性权利，主要表现为进入壁垒的设置和对价钱的管制取得特殊的便利和优势，形成不同程度的垄断势力与地位的状况。
只要存在制度性进入壁垒，即便其他条件与完全竞争相同，行政性垄断在必然的需求条件下一样会形成高价钱、低产量和福利损失。
广义上，行政部门利用其起草立法草案的优越地位，通过较弱的立法机关设立的有利于某(些)企业的垄断权，也可称为行政性垄断。
一、行政性垄断的性质与原因中国主要的行政性垄断行业，几乎都是从完全的计划体制中演化而来的。
它是经济体制改革不完全的产物。
中国的经济体制改革在相当程度上，是迫于财政收支的压力而产生与展开的，当中小国有企业的亏损造成庞大的财政压力时，政府部门则有动力将这些国企通过产权改革交由市场决定存亡。
但是，通过连年的财政体制改革，中央政府的主要财政收入来源已经变成征税收入。
将行政性垄断权作为一种优惠政策给予国有企业，则是减轻国有企业所带来的财政负担的方式。
因此，中央政府虽然还有改革国有企业的动力，却没有打破垄断的动力了。
随着中国经济改革的成功，庞大的国内市场逐渐显现出来，反过来凸显对这些市场垄断的价值。
由于不上交利润，也无需限制工资和奖励的发放，行政性垄断利益增加一分，拥有垄断权的企业就会分得快要一分；它们作为一个利益集团，就会有充分的动力去争取更大的行政性垄断权。
行政性垄断权的取得，一般是通过“院内活动”，采劝部门立法”的形式实现的。
“院内活动”是指国有企业高层管理者通过游说行政部门官员而取得行政性垄断权的行为。
一个原因是，行业部门官员与所属行业的企业高管可以转换身份，彼此进入对方领域任职。
这在多个行政性垄断行业中都有显现。
所谓“部门立法”，就是行政部门主导乃至操控的立法；广义上，“部门立法”还意味着行政部门的行为实际上有着立法或修法的作用。
国家必须把存在于行政性垄断企业中的公共权力收回来
——专访北京大学政府管理学院教授路风《商务周刊》：去年以来，中国最大的央企之一国家电网公司开始并购重组两家关键的电网设备制造企业许继集团和平高集团，遭到了很多人士的反对，认为明显违背电力体制改革精神，但国资委又支持国网这种行为。
您认为国网这种并购是否是出于垄断呢？
路风：国网是个电网运营商，不应该并购非相关业务的设备企业，这可能在全世界范围都是独一无二的，只有在中国才能出现，既是运营商，又想成为设备系统集成商，不论从专业化角度，还是安全监管角度，都是不合适的。
国网想成为中国的西门子，但是西门子从未经营过电网啊，试想，今天波音会去经营航空公司吗？
这种冲动背后就是垄断，没有任何经济上的、技术上的理由来解释，国资委支持国网的行为也很容易解释，因为这样国资委权力就更大了，管理的资产就更多了。
这不就实现了做大做强的业绩目标了吗？
《商务周刊》：最近两年，包括国家电网公司在内的央企正在进行新一轮的并购和重组，去年，“国进民退”再次引起了争论，您认为，经过30多年的改革开放和国企改革后，大型央企自身还具备哪些非市场特点？
路风：我最近也一直在思考这些问题，前一段业内一直在讨论“国进民退”，我觉得“国进民退”是个伪命题，而且具有误导性。
比如对于国有企业，没有任何证据证明国有企业不能参与市场竞争，比如奇瑞、振华港机等企业，按照资产性质来说，都是国有企业，或者国有控股，这些企业在竞争市场都很活跃，所以并不是说国有企业就不能参与竞争，就不能并购重组民营企业。
用国进民退这个概念很难解释目前中国的现实问题，之所以说它具有误导性，是因为国进民退的说法掩盖了背后一个更深刻的问题，那就是行政性垄断。
因为国有企业行政性垄断的受害者不仅仅是民营企业，国有企业本身也是受害者。
比如行政性集团都会压制自己属下企业的某些发展，尤其是压制下属企业发展为系统集成商。
道理很简单，一旦下属企业具备了系统集成能力，那还要你上面的总公司干什么？这也是为什么中核集团一直压制中国核动力设计院成为中国核蒸汽供应系统集成供应商。
所以本质问题不是什么“国”还是“民”的
问题，本质问题是行政性垄断。
国有企业改革这些年来，出现的问题越来越多，越来越大。
比如，现在我们很难界定到哪个层面才算是真正的企业，国资委掌管着132家央企，控制着几万亿元的国有资产，如果你深入这些巨型企业内部，你就会发现，这些央企并不是市场中真正意义上的竞争性企业，我也从不认为这些央企算是企业。
在市场上竞争的企业才叫做竞争性企业，竞争性企业具有专业性特点，专业化是由市场竞争决定的。
为什么要专业化，因为市场竞争力的来源是企业能力，而企业能力是需要长时间积累知识和经验逐渐形成的，需要企业长期集中在自己擅长的业务领域，不会随便涉足其他非相关领域。
央企显然不是这样的，国资委管理的这些央企是一大堆非相关业务混杂体，而其中很多是被行政手段捏合在一起的。
因为业务庞杂，造成总公司管理层远离一线的知识，随着集团的日益膨胀，决策层在具体业务知识和能力上更加欠缺，在这种情况下，会发生总公司更会时常去搞一些非相关业务的情况，这就是为什么那么多的央企要搞房地产公司，为什么要在金融市场搞投机，甚至经营酒店，这是制度性问题。
聚集了一大堆非相关业务的垄断央企，真正要在市场上竞争是没有效率的，只有依靠垄断才能生存，所以他们的行为一定是垄断，并不断固化和扩大垄断。
行政性央企的垄断动力特别强，大部分企业行为都会基于垄断做出，这是结构性问题，不是具体的企业决策者的问题。
而实现进一步垄断，央企又具有先天的优势，因为，央企兼具公共权力和市场力量，央企的很多职能是从原来的工业行政部门直接继承下来的，比如国网公司，就继承了当初很多电力部的行政职能，标准的制定、入网资格的认证、人员的任免权力等等，这些显然都不是企业行为的范畴，具有明显的公共权力特征。
《商务周刊》：那么，最近几年出现的央企高管的腐败问题，是不是关键原因就在于央企自身所具有的巨大公共权力？
路风：是这样的，最近几年出现了中石油的陈同海腐败案，也出现了中核集团康日新腐败案，原因就在于央企的行政性垄断必然引起腐败。
一个真正在市场上拼杀的企业是没有公共权力的，而国资委、发改委、工信部等行政部门的公务员又不能直接卷入市场经济交易，而两者都兼具的只有行政性垄断公司，这些公司既有公共权力，又有市场能力。
一旦两种权力结合在一起，就会发生利用公共权力到达私人利益或者企业利益，市场化原则就会被破坏。
《商务周刊》：行政性垄断国企在通过公共权力实现私利的同时，是否也存在着另外一个倾向，就是为实现私利而影响和左右公共政策？
路风：这是显而易见的，公司总是以追求利润为目标，为了实现赢利，公司肯定时常会利用自己掌握的资源去游说政府，影响政策的制定，使其向着有利于自己的方向发展。
这本身没有什么问题，但行政性垄断集团由于具备公共权力，所以本身就承担着很多政策起草和制定、产业规划以及标准制定的功能，而且这些央企掌管着各种巨大的资源，他们有能力和实力去控制话语权，公开发表意见，左右政策的方向。
更进一步，垄断的背后并不单纯为了垄断，而是最终形成一种态势，绑架政府，抗衡改革它的各种努力。
这方面我虽然没有专门研究过，但从国网目前的反向操作看，有这样的倾向。
《商务周刊》：国企的行政性垄断也会进一步造成监管被架空甚至监管俘获，这是更为可怕的吧。
路风：国企只要具有行政性垄断，就肯定使监管失去意义，因为企业自己就有公共职能。
以电力行业为例，电力监管要想发挥作用，国网必须变成竞争性企业，国网要想成为竞争性企业，就必须把它的所有公共职能剥夺，使公共职能重归于公共部门，如果这些公共职能继续存在于央企内部，监管机构肯定会被架空，甚至被俘获，并最终造成产业体制改革失败。
《商务周刊》：那么我们做更深入的探讨，中国为何经过多年的国企改革后，在局部环节又会出现越来越严重的行政性垄断呢？
路风：为什么会有越来越行政性垄断的央企呢？我认为根源就在于国资委体制。
从企业经营本身来说，国资委是不应该有发言权的，但现在国资委通过各种考核制度，对央企的干涉太多。
现在整个国有企业系统，国资委在最上边，中间是央企，下面是众多的子公司和地方国有企业，整体上是一个高度行政垄断的系统，这比改革前还恶劣。
1980年代我们进行政企分开的改革，现在看，改革目标不仅没有完成，反而加剧了央企的垄断，政企高度融合在一起了。
而国资委显然利用所谓的填补所有者缺位，把自己看成了老板。
《商务周刊》：在市场中，任何企业是否都需要有行为的边界。
您在去年由《商务周刊》主办的制造业高峰论坛上也提到过，行政性垄断央企侵蚀了国家的能力，造成国家没有能力对公司进行有效的行为管理。
路风：在市场中，公司应该有行为的边界，西方公司发展史上，公共权力与公司权力一直存在矛盾和斗争，政府也一直试图限制公司行为边界。
以前，中国人很难理解为什么美国司法部总盯着自己国内的那些大公司，也不明白美国有贝尔、微软这么大的公司，为什么要限制它、起诉它、分拆它。
其实美国人很早就明白，公司大了会危及政治，会损害公共社会，所以美国出台反托拉斯法等一系列针对公司行为的法律，限制公司的行为边界。
中国确实很少有人考虑过为何要限制企业尤其是大型国有企业，如何界定公司的行为边界。
在市场体制下，企业当然希望自己越大越好，对于政府和公共空间来说，需要有制衡的力量平衡大公司的非法行为，把公司对社会的消极影响限制在最低范围内。
确实，我上次说过，经过放权让利的改革和工业行政部门的撤来换去，国家能力丧失了。
不论是从西方的崛起，还是后来发展中国家的现代化，国家现代化的基本趋势都是中央集权的国家直接面对公民，削弱中间权力。
我们讲现代化时，你会发现国家权威无所不在，而国家公共权力的进步导致的是法治的进步以及现代市场经济的形成，市场化的所有方面都需要国家履行必要的职能。
美国政府就具有强大的能力，这其中包括具备专业知识的人才，专门的行政部门，对行业发展问题的判断能力。
美国能源部职员就有3万多人，美国农业部也有几万人，都是各自行业的专业人才。
过去30多年，中国严重忽略了国家建设。
30年后的今天，国家能力不但没有加强，反而严重下降。
很大一部分国家能力、公共职能、专业知识和信息都集中在行政性垄断集团等中间势力手里。
国家没有知识，没有能力，没有专业信息，就做不出自己独立的判断，就没办法贯彻自己的意志，最终只能导致大公司左右国家政策，公司标准成为了国家标准，中央政府丧失了产业规划能力，公司可以绑架和要挟政府。
《商务周刊》：那如何才能改变这种尴尬的局面呢，不让公司凌驾于政府之上，不让产业政策“被规划”？
路风：那就是要限制行政性垄断央企这样强势的中间势力，把这些企业拥有的公共职能彻底剥离，使公共职能回归公共空间，并清楚界定好各类公司的行为边界，同时，国家要加强自己的能力建设。
现在，行政性垄断央企自己都认为自己是国家行政的一部分，或者起码是国家行政权力
的合法延伸。
国家必须把存在于这些企业中的权力收回来，目的是为了使企业真正成为市场竞争主体，使企业更有活力。
随着改革的深入，央企的总公司都应该被撤销，只保留系统集成商层面和零部件供应层面的企业就可以了。
但撤销央企集团总公司后，就出现一个问题，就是作为独立法人的企业数量大增，这就需要国家能力的建设必须跟上。
所以重建国家能力，是下一步改革的重点。
国家要有自己的机构和专业人员，有专业的判断能力，以保证游戏规则的运行。
中国国有企业改革的问题必须是国家与企业同时改革的问题，单纯改革任何一方都难以成功。
尤其是国家能力建设，关系到现代化国家体制建设的大问题。
