信访制度在弱势群体利益表达中的问题及对策研究

东方企业文化·策略 2010年4月84信访制度在弱势群体利益表达中的问题及对策研究马 瑞（东北财经大学研究生院，大连，116023）摘 要：信访制度作为一种利益表达机制，是政府为了帮助弱势群体，协调、化解矛盾和冲突的一种制度安排。

信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，在计划经济时代曾起到了维护社会安定的重要作用。

然而，伴随社会环境的变化，越来越表现出其不适应性。

尤其是上世纪90年代中期以来，不断增多的大规模群体信访和矛盾激烈的个体信访成为了影响社会稳定的重要因素。

本文通过分析信访制度在弱势群体利益表达中的问题，研究如何完善信访制度，使其充发挥沟通、监督、调节以及权利救济等功能，发挥其在弱势群体利益表达中不可替代的重要作用。

关键词：信访制度 弱势群体利益表达 问题 对策中图分类号：A616 文献标识码：A 文章编号：1672—7355（2010）04—0084—02 一、概念界定 （一）信访制度信访制度是人民代表大会之外人民群众表达意愿、实施民主监督的一种最直接、最常用、制度性的群众性利益表达渠道，是党和政府及其负责人密切联系群众、了解社情民意的一种制度化形式，也是弱势群体最为依赖的下情上达的主要途径。

李严昌将信访制度看作一项重要的政治制度，采用政治学者浦兴祖的定义：“人民信访制度，是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级党政机关及其所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，由有关机关依法处理的一种制度。

”陈燕根据当代公民政治参与制度的发展趋势，将信访制度界定为：公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级具有领导、监督和管理职能的国家部门、党的机构及其领导人反映情况，提出申诉、控告和检举或者投诉请求，依法由其它具有法定职能的机关处理的过程中所形成的法律制度。

田文利从当代救济制度的发展趋势及结合我国国情，将信访制度界定为：公民和组织在其合法权利受到侵害时，选择以书信、走访等形式反映事实、表达意愿、寻求补救，接受来信来访的机关通过直接或间接的各种方式予以协调、督促和帮助，促成其获得及时有效的权利救剂之法律制度，它是其他法律制度的重要补充。

（二）弱势群体利益表达弱势群体利益表达指弱势群体为了维护其自身的权益，向外界表明自己的权益要求并通过一定的途径和手段来达到利益要求的利益博弈过程。

从弱势群体利益表达机制的制度层面来看，我国已经初步建立了包括人民代表利益表达制度、政治协商制度、司法制度和信访制度等比较完善的、多元化的制度框架和利益表达渠道，利益表达者可以根据自身不同的利益需求和实际情况，通过不同的途径来表达自己的利益诉求、维护自己的合法权益。

然而，由于弱势群体自身及历史、制度等各方面原因，我国弱势群体的利益表达问题并没有得到足够的重视，存在表达渠道不畅等问题，以至于一部分弱势群体不得不选择制度外的利益表达方式，使利益表达呈现出无序状态。

由此可见，没有经济、政治、心理及文化上的翻身，没有利益表达体制的革新和发展，就没有弱势群体身份的刷新及其利益的维护。

二、弱势群体依赖信访的原因在中国国弃旧图新的社会变迁中，在我国众多利益表达渠道中，弱势群体在表达其意愿、传达其要求时，更多的是倾向于通过信访制度来实现，这是由信访制度的特点及弱势群体自身特点决定的。

具体的讲包括以下内容：（一）信访制度特点第一，信访救济成本较低。

一封信一张邮票就可以把当事人的诉求送去想送去的地方，这对于弱势群体来说，是成本最低的选择。

第二，信访救济没有受案范围的限制。

小到家长里短，大到投诉政府均可倾诉。

这就使弱势群体在碰到任何自觉不公正的事情都可能诉诸信访。

其三，程序简单灵活。

在理论上信访救济可以直接上达最高层反映问题，司法救济则有审级和程序等诸多限制，或者说相对司法救济，信访救济更加平民化，更容易被弱势群体所运用和发挥作用。

其四，信访救济满足了草根阶层的“青天意识”和“臣民意识”，从而在制度方面满足了人们情感需要。

尤其对于弱势群体而言，更是表达情感最可行的渠道之一。

（二）弱势群体特点第一，经济弱势，生活质量差。

经济上的贫困是弱势群体弱势的根本原因。

他们大多没有稳定的经济收入来源，生活质量低，只能维持基本的生活，有的连基本的生活也勉强维持或者不能维持。

第二，政治软弱，影响力小。

弱势群体虽然占我国总人口的比重较大，但他们在政治上的影响力有限。

即使他们积极参与政治活动，也受知识等因素的限制，尤其是广大的农民，缺少有效的表达利益的组织依托。

第三，综合竞争力较弱。

表现为一是心理脆弱，缺乏自信；二是教育弱势，个人素质偏低。

这两方面因素导致他们在社会上的竞争力比其他阶层要弱。

第四，占有的资源有限。

包括经济、政治、文化等资源。

这是弱势群体成为弱势的原因，也是他们成为弱势群体后的结果。

第五，恶性循环，有扩大的趋势。

对于弱势群体而言，受到来自内部及外部的双重压力和制约，导致很难有翻身的余地，最终形成一种周而复始的恶性循环。

三、信访制度在弱势群体利益表达中存在问题分析 信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救东方企业文化·策略 2010年4月85济制度，在其运行过程中发挥着不可替代的作用，但是随着经济转型及社会变革，信访制度的弊端也日益突显。

同时，有调查表明，弱势群体很少利用已有的体制内这一正当合法的表达渠道，而更多出现非正常的方式，如“上访闹事”，特别是近几年集体上访、越级上访等现象大大增多。

信访制度己不能很好的适应目前的市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失的溃堤。

由此可知，解决问题的关键不是空洞的书面说教、苍白的制度设计，而是真正的体制变革。

在市场经济条件下特别是在经济转轨时期，利益趋于多元化，矛盾增多，公民的权利意识也日益增强，现行信访制度的种种缺陷也就逐渐显现，主要表现在以下几个方面：第一，信访功能错位。

责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威。

现行信访制度职能之一是政治参与，即所谓的“民意上达”。

之二是权利救济，即通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。

但在实践中，却由于我国传统文化的影响，导致了信访不能很好的发挥其功能，带有浓重的人治色彩，更消解了国家司法机关的权威性。

第二，信访体制不顺。

机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾的矛头指向中央，一定程度上造成了中央政治权威的流失。

例如，信访公民到京后，不停在各信访机构之间来回跑动，可问题并不能真正得到解决，最终导致他们对中央政治权威产生怀疑，进而使问题和矛盾集中度加大，不易于解决。

第三，信访机构涣散。

表现在信访工作机构的任务不明确、信访工作机构的权力有限、信访制度过于规范化、不同信访工作机构的责任划分不清和缺乏统一领导等方面。

从而导致处理问题时，各抒己见、各执己权，却不能真正为民排忧解难。

第四，信访程序缺失。

立案不规范，终结机制不完善，纠纷及迫害相伴而生，不断诱发较严重的上访及冲突事件。

无规矩不成方圆，没有严明制定的程序及规范，就没有问题的顺利解决和矛盾的有效化解。

四、完善信访制度在弱势群体利益表达中的对策与建议（一）信访制度建设——畅通信访渠道，完善信访机制1．职能重置信访机构的职能需要与时俱进、重新进行配置和修正，这样才能适应时代的变化，及时有效地解决不断涌现的各种问题。

主要包括：强化信访机构的案件交办权、通报权、查处权、追究权等，并通过法规使这些职权明确化、制度化、规范化和科学化；强化信访信息的收集、分析及筛选的职能；做好信访预测排查工作，善于发现信访案件的苗头，防患于未然，降低社会控制的成本。

2．制度创新一是领导干部绩效考核指标改革。

即改革领导干部绩效考核体系中的“上访率”为“解决率”。

这有利于转变地方政府消极应对弱势群体的上访事件的现象，使上访问题得到真正解决。

上访问题多是涉及到弱势群体的利益问题，一旦这些问题可以通过制度创新得到解决，不但有利于弱势群体的利益表达和实现，还有利于社会的稳定和发展。

3．机构建设一是机构设置改革。

将信访部门从政府序列中调整到人民代表大会中，作为人大的一个专门委员会。

当一部分公民的权益得不得有效维护时，发挥人大代表作用，做出合法有效的利益表达，这符合人大代表的职能，也是完全可行的。

二是将信访部门这一机构进行彻底改革，将弱势群体的利益表达与我国根本政治制度紧密结合起来，充分发挥人民代表大会制度的优越性和人民代表的重要作用，有利于弱势群体利益诉求的体制内合理解决。

4．健全基层信访网络基层是信访案件的源头，也是解决信访问题的最终落脚点。

弱势群体来自基层，更能代表基本的民意。

做好信访案件的源头控制，才能从根本上保证利益表达的有效性。

为此，社区组织可设置兼职信访员，形成上下联动、左右贯通、覆盖全面的基层信访网络。

（二）法治建设——加强法律地位，巩固法治权威 作为一种社会调控的主要方式，法治是引导和规范人们行为的重要依托；是合理公正解决社会矛盾的有效方法；是化解纠纷、维护稳定、促进和谐的一剂良药。

法治的实现依赖于立法机关依法立法，行政机关依法行政及司法机须依法审判。

具体来讲：1．有法可依——弱势群体利益表达的基础有法可依要求立法机关运用科学的方法制定现实可行的法律。

法治的精神不仅在于依“法”而治，而且同时要求为治之“法”为良法。

制定法律本身并不是目的，更重要的在于执行法律、实施法律。

人大和政府在立法过程中，应该主动疏通渠道，倾听民意民声，汲取民言民智，尤其关注弱势群体的呼声。

这样才能更好地约束权利行使的随意性及破坏性，才能促使弱势群体更自觉更主动地拥法、守法，也才能更好地预防和化解社会矛盾，促进社会和谐公正。

2．依法行政——弱势群体利益表达的保障依法行政要求行政机关依法行使权力。

指国家和各级行政机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行有效管理的活动。

其目的在于合理配置行政权力，有效规范行政权力的运作，从而保障公民尤其是弱势群体的基本权利，进而维护和实现弱势群体在利益表达中的权利。

3．司法公正——弱势群体利益表达的依据司法公正要求司法机关禀法裁决和审判。

是法律公正的全权代表和集中体现，是维护社会正义的最后屏障。

只有司法公正，才有裁决公正，才能解决和平息社会纷争。

对于弱势群体而言，司法的公正是其实现利益诉求最根本的保护。

政府应该以快捷的审判消除民忧，以公正的裁判保障民利，以有利的执行实现民愿，切实解决诉讼难的问题，为人民群众提供公正及时的司法保护，有效解决和疏导我国独具特色的信访问题，使其充分发挥在弱势群体利益表达中的作用。

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