英国绩效审计手册

国外立法后评估对我国的启示作者：郭磊来源：《商品与质量·理论研究》2011年第06期摘要:立法后评估是指运用动态的方式对法律法规在社会实践中的运行状况进行研究，通过实践研究发现立法实施过程中出现的问题，进而完善立法。

立法后评估，近年来一直是我国各级立法机构正在开展并积极探索的一项制度。

研究国外成熟的立法后评估制度，对我国建立立法后评估制度提供有益的启示。

关键词:立法后评估；评估主体；评估方法；启示一、立法后评估的内涵立法后评估，指的是立法的评估主体按照一定的权限和程序，运用多种方法，对于颁布实施一定时间后的法律、法规、地方性法规、地方规章的内容合法性、语言及技术规范性以及实施的绩效性等各个方面从各个角度进行分析评价的活动。

立法后评估主要是由各级立法部门、执法部门、相关方面的专家学者及社会公众等在法律法规颁布一定时间后，对法律法规的现有功能作用和实施后的效果为评价基础，运用定量分析、社会调查以及成本效益分析等各种方式对整个法律法规的质量、价值及效果等因素综合做出的评价，并在此基础上，针对法律本身的问题及时进行修缮。

立法后评估关注的是立法中制度的合理性、立法内容的合法性、规定条款的可操作性以及法律实施后的效果等问题。

主要目标是对颁布实施的法律是否达到立法质量标准、实施后产生的社会总体效果是否达到立法预期目的而进行的全面、系统、客观的评价。

这种评价主要关注的是法律法规本身的内容和形式，是对法律法规的基本价值做出的理性判断。

总之，通过对立法进行评估，能够比较全面、准确地把握法律法规的实际运行状况，为法律法规进行必要的修改、补充或废止提供客观依据。

也可以说，立法后评估是立法工作的继续和延伸,是检验立法质量、提高立法质量的一项制度。

[1]二、国外立法评估的概况（一）英国的立法评估英国立法后评估制度的探索始于上世纪八十年代中叶，它是随着英国政府改革运动即从过去的政府管制到放松规制到现代英国的有效规制而形成与发展的。

开题报告英国绩效审计特征、路径与借鉴分析一、立论依据1.研究意义、预期目标研究意义：首先通过对英国绩效审计的研究，有利于全面解读和深化认识英国绩效审计模式。

再者通过分析英国绩效审计的若干典型案例，了解英国实行绩效审计的过程，并对其进行探讨，有利于总结英国绩效审计的主要经验和成功做法。

最后，通过深入研究英国绩效审计的特征、路径和所使用的审计模式，对英国绩效审计进行全面而深刻地总结，有利于推动我国绩效审计的开展，实现从传统的财务审计向现代审计转型。

预期目标：本文通过对英国绩效审计案例的研究，把握英国绩效审计两方面的重要内容：基本特征和路径，便于掌握英国是如何开展绩效审计的，并对其程序和方法、报告模式等有深刻的认识。

随后通过对英国绩效审计的制度以及若干案例的分析，考察英国绩效审计的过程，深化对英国绩效审计的理解和认识，同时探讨英国绩效审计如何取得现有的成效。

最后对英国绩效审计进行借鉴性分析，结合我国国情，对如何运用英国绩效审计的成功做法并运用到我国的绩效审计，提出意见与建议。

2.国内外研究现状国内研究现状绩效审计在我国是从20世纪80年代开始起步的，据不完全统计，1982年至2002年期间，在国内比较权威的审计期刊上发表的有关绩效审计的文章共有164篇，出版专著或译著十余部。

国内较早的有关绩效审计的学术论文是徐日青和肖正乾撰写的“经济效益审计初探”，收录于《上海市会计学会1982年年会论文选》；最早出版的译著是有张国祥等翻译的美国学者奥·赫伯特等撰写的《管理绩效审计学》。

这部译著与后来R·E·布朗等撰写的《政府绩效审计》以及约翰·格林撰写的《绩效审计》，对我国绩效审计理论研究起到了积极的引导和推动作用，我国有关绩效审计的论文和专著打都是在此之后发表或出版的。

20世纪80年代初，我国的审计理论界侧重于引进和介绍国外绩效审计的理论与实务。

90年代起我国绩效审计理论研究，是从经济效益审计的角度开展的，一些学者对绩效审计进行了积极的探索并取得了可喜的成果。

英国的政府绩效管理体制和几点启示英国的政府绩效管理体制和几点启示内容提要：本文全面、深入地探讨了英国中央政府对地方政府进行绩效管理的历史演变过程、当前的政府绩效管理体制、绩效评估的指标体系、绩效评估对改善地方政府服务质量与管理水平的作用以及评估结果对中央政府与地方政府关系的影响。

文章最后阐述了对我国政府绩效管理和评估的几点有益的启示。

人们通常认为，法国是西方国家中央集权行政制度的典型。

但实际上，英国中央集权的程度比法国有过之而无不及。

这一点集中体现在英国中央政府对地方政府独特的绩效管理体制上。

英国中央政府对地方政府的绩效管理经历了长期的历史发展，目前已经形成了一套完整而严密的体系。

这个体系目前主要由两部分组成：“最优价值绩效指标”（BVPIs）[1]体系和“全面绩效评估”（CPA）[2]体系。

一、英国政府绩效管理体制的历史发展十九世纪中叶以前，英国中央政府和地方政府的关系是以政治、司法监督和审计三种传统的责任机制为基础的。

但这种监控的责任机制基本上是地方性的。

十九世纪中叶的改革运动改变了这种地方性的监控责任机制，代之以一种在中央政府和相关的独立委员会监督下、由地方官员履行职责的行政体制。

而中央政府和相关委员会最初使用的监控方法就是监察和审计的方法。

这种中央集权的监控模式影响了此后100多年英国中央政府与地方政府之间的关系。

1. 英国中央政府对地方政府绩效管理功能的演变在整个二十世纪，尽管地方政府由当地选民选举产生，因而首先对当地选民负责并承担提供公共服务的责任，英国中央政府及其代理机构（Agency）以及相关的独立委员会依然保留着对地方政府的高度监控权，如受理上诉、审批、监察、审计、指导、任命等等。

其中监察和审计是英国中央政府对地方政府进行绩效管理的主要方式。

十九世纪以来，英国中央政府对地方政府的监察功能是以效率为核心内容的。

中央政府的监察人员拥有很大的权力。

其主要表现是，如果监察结果表明某地方政府在某一项或几项职能上的服务效率和质量不符合标准，他们可以建议中央政府减少、甚至撤销对地方政府这些职能的财政拨款或补贴。

英军战时绩效审计的主要做法及借鉴启示◊魏健陈光陈强吕榕清战时绩效审计，是军事审计的前沿领域和重要课题，对于提高军费物资使用效益、保障军事行动目标实现具有重要意义。

英军2003年实施的伊拉克作战行动，是其21世纪以来最大规模的海外军事行动。

英国国家审计署实施了专项绩效审计。

分析这一审计项目，能够为战时绩效审计研究提供有益的借鉴和启示。

伊拉克作战行动绩效审计的主要做法英国国家审计署(National Audit Office,以下简称NAO),将战时绩效审计划分为战前准备、力量部署、主要作战行动和平战转换4个阶段，在主要作战行动结束1个月后实施现场审计。

对漫长的战后恢复重建过程则另行安排审计。

(-)战略审计，NAO首先从战略层面评估目标实现情况、战前准备成效、三军实战表现，在关注战争结果的同时，重点对战前准备阶段存在的问题进行分析、提出建议。

审计认为，除没有发现大规模杀伤性武器外，英军几乎实现了战前设定的所有目标。

战前准备务实高效，在土耳其拒绝开放通道的情况下，果断改变原有作战计划，所有战前准备工作都随之迅速调整。

大规模登陆、迅速夺占巴士拉等行动彰显了部队战斗力。

2019年增刊043审计同时发现，在现代国际环境下，军队既要避免因公开行动影响外交斡旋，又要做好斡旋失败迅速开战的准备，留给战前准备的时间往往比预期的更短。

（二）部署审计。

NAO重点关注作战计划确定后，人员、装备、物资等军力动员部署情况。

审计发现，得益于良好的战备状态，军力部署速度超出预期。

英军历经70天，在战争打响前48小时完成了部署，比规定的时限提前了20天，较1990年海湾战争效率提升一倍。

应急采购194类5.1亿英镑物资来保障作战行动，同时采购1.4亿英镑物资弥补储备缺口。

审计同时发现，英军物资储备水平过低，主战装备备件不足；由于时间要求过短，相关企业难以完成战斗装具、备件和弹药的应急生产；部分战储物资不堪用；指挥机关无法准确计算物资消耗需求。

本⼿册由前⾔、什么是绩效审计、如何实施绩效审计、绩效审计的质量控制环节和附录5个部分组成。

前⾔介绍了⼿册的发布背景，总结了在1997年发布绩效审计⼿册以来，英国绩效审计⼯作的经验和⽅法，尤其是介绍了1997年以来的新发展和新规定。

⽐如，删除了关于审计组应提供详尽的内部⽂件的要求；同时增加了若⼲可选择的新技术⽅法。

第1部分介绍了英国开展绩效审计的⽅式和有关背景。

⼿册指出，保持灵活性和创造性，是这些年绩效审计⼯作始终坚持的⼀条基本原则。

因此，⼿册的主旨并不是介绍有关绩效审计的统⼀⽅法和标准，⽽是强调审计⼈员要树⽴创新意识，灵活开展⼯作，努⼒满⾜议会、被审计单位及相关利益主体的要求。

⼿册介绍了绩效审计循环的关键阶段、绩效审计成果的种类和绩效审计⼯作的发展演进，并结合宪法和法律依据，介绍了绩效审计的审计范围，以及审计署与公共账⽬委员会及其他机构的关系。

第2部分介绍了如何成功地实施绩效审计。

⼿册提出，要成功地完成⼀个绩效审计项⽬，在审计准备阶段，审计组需要选择恰当的审计项⽬，实⾏严格的项⽬和风险管理制度，对审计中需回答的问题予以清晰归类，选择适当的审计⽅法体系；在审计实施阶段，要取得充分、相关和可靠的审计证据，提供简洁明了的审计信息，组织好与被审计单位交换意见，并有效地发布审计信息；关于跟踪检查，主要是检查是否实现了审计成果增值并扩⼤了审计影响，是否实施了建设性的事后检查和质量保证⼯作。

第3部分阐述了在绩效审计过程中，如何分步骤实施审计质量控制，以确保取得⾼质量的审计成果。

针对不同的审计阶段，提出了审计准备、审计证据、审计报告草案、审计信息发布和总结等五个环环相扣的 “质量环节”。

每个“质量环节”都包括⼀系列简明的问题，只有在对本阶段的问题做出“肯定”的回答之后，才能进⼊下⼀阶段。

⼿册列举了审计⼈员可能收集到的、⽤来回答每⼀个问题的各类证据，对“质量环节”作了进⼀步的解释说明。

“质量环节”的设⽴，⽬的在于建⽴有利于实现审计⽬标的质量保证体系，⽽不是⽣搬硬套传统的“程式化”的绩效审计程序。

中英政府绩效审计比较及启示政府绩效审计是由独立的政府审计机构和审计人员，依照相关法律、法规的规定，对政府及其各隶属部门及其他使用公共资金的单位（项目）的经济活动的经济性、效率性、效果性进行审核检查，并做出独立、客观、系统地评价的一种独立性经济监督活动。

我国政府绩效审计从20世纪八十年代开始，历经了20多年的发展历程，在理论上和实践上都取得了很大成就。

但从总体上来看，我国政府审计仍以财务审计为主，政府绩效审计普遍存在开展范围小、层次低、手段落后、体制不健全等缺陷。

相比而言，一些老牌西方国家，特别是英国，开展政府绩效审计的历史比较长，积累了宝贵的经验。

我国在建立适合我国国情的绩效审计模式的同时，也应该积极地向西方国家借鉴成功经验。

一、中英政府绩效审计比较分析（一）政府审计体制比较分析。

英国的政府审计体制属于立法型，议会是英国的最高国家权力机构，英国国家审计署独立于政府之外，代表议会对政府公共开支进行审核，监督政府运作。

下议院下设公共账目委员会，负责对国家审计署公德的检查和指导。

主计审计长是审计总署的负责人，其人选由议会公共账目委员会主席同意后，经议会批准后任命。

主计审计长一经任命，只有经议会两院共同提议才能被罢免，其薪金从国家统一基金中支付。

主计审计长有权自行任免职员、决定职员编制、招聘条件和工资水平。

国家审计署的年度预算，也是由公共账目委员会设定的独立会计师进行审计的。

此外，英国是地方分权的联邦制国家，地方审计机关一般不受中央审计机关的领导和指导，各自为政；除国家审计署外，各地区分设审计署，英国的审计机关具有高度的独立性。

我国现行政府审计体制属于行政型。

我国的最高审计机关——国家审计署隶属于国务院，对国务院负责并报告工作，是国家行政机构的组成部分。

国家审计署审计长是国家审计署的行政首长，任期5年，可连任。

地方各级审计机关实行双重领导体制，在本级行政首长和上级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。

英国绩效审计（历史性与现实性，理论性与实践性，形式与内容）引言一、基本情况概念：从法律角度对绩效审计作了表述，“主计审计长可以……对任何组织（政府部门或其他相关组织）为履行其职能而使用所掌握资源的经济性、效率性和效果性进行检查”目标：绩效审计报告成为议会责任监督体系的重要组成部分涵盖内容：涉及国防、财政、教育、环境、卫生、养老、文化、体育、外事、农业、交通，以及公共服务与私营合作等几乎所有政府部门、行政和公共机构审计任务量：50%左右的审计业务属于绩效审计，每年完成60个绩效审计项目审计作用：节约了社会资源，每1英镑审计成本带来8英镑社会节约；提高了政府效能，明确了责任；提高了管理水平，推进了法制建设。

二、绩效审计法律制度与体制变迁1314年，英国在财政部内任命了第一位审计长。

1857年，公共资金特别委员会建议政府各部门就议会拨款的使用情况建立账目，以便每年提交下院审查。

1861年，下议院根据财政大臣威廉姆.格拉德斯通的提议，建立了公共账目委员会。

1866年，根据《财政审计部门法》（《国库和审计部门法》），设立了主计审计长，负责检查每一笔拨款的账目，并将结果向议会报告。

主计审计长以政府官员身份工作。

下议院负责审批公共资金的支出，主计审计长负责拨款和审计政府账目，最终由议会的专门委员会作出结论，向下议院报告。

要检查所有交易和事项，要检查所有的凭证。

1921年，英国议会通过了《国库和审计部门法修正案》取消了关于主计审计长应检查所有凭证的条款，即审计人员可以采用抽查的方法。

1983年前，绩效审计无法律依据，英国国家审计署开展绩效审计的原因是：议员们受到新公共管理理论影响，有兴趣了解被审计单位的绩效情况。

1983年后，绩效审计有法律依据，《国家审计法》，主计审计长为下议院议员（首相征得公共账目委员会主席同意，经议会批准后，由女王任命，无固定的期限和年龄限制，只有议会两院提出建议，报女王批准后，才能被罢免），审计政府部门和其他公共机构公共资源使用的经济性、效率性和效果性的权利（衡工量值value-for-money）。