我国事业单位分类改革问题研究

我国事业单位改革存在的问题及对策研究摘要：改革开放34年来，我国事业单位经历了多次改革，但是改革效果不尽理想。

改革动力不足是造成事业单位发展停滞不前的根本原因。

剖析改革过程中存在的问题，有利于笔者更深刻的了解认识我国事业单位的发展现状，提出改革方案。

;利益均衡;稳定d630.3 文献标识码：a 文章编号：1006-026x （2012）07-0000-01随着市场经济的快速发展，我国事业单位发展相对滞后，一些事业单位职能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活。

公益服务供给在数量上存在重大不足，供给方式过于单一，资源配置不合理的现象广泛存在。

对于事业单位的运作缺乏有效的监督和管理，国家配套政策还不够完善。

如何有效保障社会公益服务的有效供给，事业单位改革势在必行。

我国事业单位存在的问题机构机制不尽合理展并没有推向市场，事业单位机构的设立存在较大的随意性，设置程序并没有像政府机关那么严格。

具体而言，我国事业单位体制长期存在以下问题：虚设机构，虚增编制；结构布局不合理，造成资源浪费。

多年来，事业单位自成体系，分工过细，力量分散，机构重复，人员臃肿。

职权划定不明晰单位隶属于政府部门，但是它又与政府机关存在本质区别。

在实际操作过程中，经常容易出现政事边界不明，职能定位不清的尴尬局面。

政府机关对事业单位的过多干涉或缺位管理都不利于事业单位的发展。

过多的依赖政府，不思进取，严重束缚了事业单位的主动发展意识。

随着社会的不断发展，事业单位的效能远远不能满足市场经济发展的需要。

财务制度不健全支出来源主要是由预算内资金和预算外资金两部分组成。

预算内资金主要是指国家各级财政部门的统一集中和管理的部分，它是事业单位资金的主要来源，同时也是事业单位能够正确运行的物质保证。

预算外资金主要是依靠行政手段强制实施获取的收费类别。

目前，事业单位在资金管理方面存在重大漏洞，尤其是对于专项资金的实用存在严重的随意性，大大降低了专项资金的使用效益，间接为国家造成了重大的财政负担，同时也降低了政府对于财政使用的调控能力。

分类推进事业单位改革的问题与思考调研报告事业单位作为向全社会提供基本公共服务的载体和平台，在促进经济社会发展等方面起到了重要作用，但事业单位发展中的问题不但影响行政效能和公共服务效率，也严重地制约了行政管理体制改革。

目前事业单位分类改革已全面展开，但分类推进事业单位改革还面临不少问题。

一、主要问题当前,在传统计划经济体制下形成的事业单位不同程度地存在着一些与市场经济不能并轨的问题，制约了经济和社会的协调发展，以及人民群众对提供公共服务、公共产品的需要，同时也制约了政府职能的转变。

具体表现为：(一)管理体制不顺，监管制约不力。

一方面由于事业单位部门所有、条块分割的管理结构，导致在机构设置、编制配备出现不尽合理的地方。

有些事业单位因不适应经济和社会发展需要，职责任务、工作量都出现了不同程度的变化，职能萎缩，编制闲置，一定程度上存在机构庞杂、人员臃肿、人浮于事等现象。

另一方面职能加强、任务增加部门的用编需求得不到调剂，特别是有利于推动经济发展保障和改善民生、维持社会和谐稳定等重点领域编制得不到动态调整，使得编制不能全面发挥其应有作用，阻碍了社会事业的发展。

这些问题根源在于编制管理法津法规体系不尽完善。

虽然近年来出台了一系列机构编制管理方面的条例和法规，但具体到事业单位机构设置、人员编制配备方面还是缺乏严格的控制措施。

有些事业单位人员编制核定无操作标准和依据，只是根据当前的工作情况所谓的“量体裁衣”，致使主管部门要求设立事业单位编制核定时上下联系、左右攀比;有些事业单位设立以达标为要挟，以审批资金为“诱饵”，造成机构设置重复、职能交叉。

不但增加财政负担，而且容易出现推委、扯皮现象。

(二)缺乏法人资格，阻碍自身发展。

部分事业单位不具备独立的事业单位法人的资格，其任务由行政主管部门下达，办公地点不明确，人员混用，财务不分，行政机关人员兼任事业单位法人。

这样的事业单位不能实现自主经营、自负盈亏，只能靠财政“吃饭”、政府“喂奶”、主管部门“输血”生存。

事业单位分类改革：内在冲突及替代性方案作者：郭小聪聂勇浩来源：《商用汽车新闻》 2015年第24期郭小聪聂勇浩事业单位分类改革是事业单位综合性改革的基础，是事业单位其他体制创新的前提。

事业单位在人事制度、收入分配、财政管理、养老保险等领域的改革，都必须以分类改革作为前提。

然而，事业单位分类改革现有方案所运用的公益性标准只能够解决某项公共服务是否应当由政府付费的问题。

至于事业单位在组织形态上应该转型为行政类、公益类抑或经营服务类，本质上属于公共服务生产机制的问题，是无法运用公益性标准来进行回应的。

现有方案的这种错位导致了分类改革的内在冲突，可能引发制度设计上功能失调的风险。

公共服务的视角事业单位的分类改革，必须放在公共服务体制转型的宏观框架下才能够理解其本质特征。

事业单位深入到社会的各个行业和领域，承担着向社会提供各种类型的公共产品和服务以及协助政府管理社会的责任。

“国家办事业、国家养事业、国家管事业”，形象地概括了事业单位在组织与管理体制上的计划经济体制特征。

市场化改革以后，事业单位作为一种特殊的公共部门或者说准政府机构，仍然是社会中公共管理和公共服务体系的重要组成部分。

随着市场经济的发展，我国的社会结构从原先比较简单的状态开始向复杂化的方向发展，治理社会的难度和技术要求越来越高．而不同利益群体日益分化和冲突的诉求也加深了社会的不稳定程度。

这些都对政府有效治理社会提出了越来越高的要求。

由于行政机关自身规模的扩张受到组织法和机构编制管理的严格限制，事业单位作为政府的辅助机构，所承担的提供公共产品和服务以及协助政府进行社会治理的功能反而得以强化。

尽管市场经济条件下我国的公共服务依然在很大程度上依赖于事业单位，但是，带有浓厚计划经济体制色彩的既有事业单位体制和市场经济的要求并不协调。

在政府已经逐步淡出对国有企业直接管理的情况下，事业单位体制依旧保留了很多计划经济体制下的特征。

这至少在管理上带来了以下几个方面的问题：(1)事业单位不可避免地成为主管部门的“小金库”或者人员精简时的“缓冲地带”，成为行政机关获取部门利益的工具。

关于承担行政职能的事业单位改革的调研报告中央《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）的发布标志着事业单位分类改革工作的全面启动。

按照国家要求，辽宁省已于2013年年底完成了事业单位的分类工作。

结合分类工作实际，笔者通过对有关法律问题的思考，对承担行政职能事业单位的改革问题予以探讨。

承担行政职能事业单位的类型从本源意义上说，事业单位的存在主要是为了提供公共服务，并不应该承担有关行政职能，但是基于现实工作需要，事业单位以各种形式承担着行政职能。

按照事业单位承担行政职能的不同依据，可分为以下三个类型。

1.职权性事业单位，即根据宪法和有关组织法的规定，应当作为行政机构，其上级部门也是行政机构，但因受本级行政机构数额和行政编制数量的限制，被列为事业单位，我们俗称为“事业局”，如有些地方的知识产权局、测绘局。

2.授权性事业单位，根据《指导意见》指的是有法律法规和中央有关政策授权行使行政职能的事业单位。

我们对授权性事业单位的认定，主要是进行三个层次的判断，一是承担的职能是行政职能；二是承担的行政职能有法律法规和中央有关政策授权；三是授权明确指向了事业单位。

法律，是全国人大及其常委会依法制定的规范性文件。

法规，在事业单位分类改革中，《指导意见》将其确定为行政法规，地方性法规排除在外。

根据《行政法规制定程序条例》，行政法规的名称通常为“条例、规定、办法”，也就是说除此以外的任何形式的规范性文件都没有授权地位，包括地方性法规、地方规章、部门规章，以及其他规范性文件。

3.委托性事业单位，此类事业单位分为有法律法规委托的事业单位和行政机关自行委托的事业单位。

有法律法规委托是指有文件明确授权行政机关可以将某项行政职能委托给事业单位承担。

自行委托是行政机关以内部文件的形式将某项行政职能委托给事业单位承担。

事业单位行政职能的归位问题1.职权性事业单位行政职能的归位问题。

职权性事业单位行使的行政职能，是宪法和组织法赋予政府的固有职能。

“综改区”事业单位改革法律问题研究【摘要】事业单位分类改革是中央加强民生领域建设的重要推动举措，也是山西综改区社会管理体制创新的重要内容。

在山西综改区的建设中，应坚持不懈的贯彻中央关于事业单位分类改革的精神，落脚山西本土实际情况，运用综改区先行先试的政策优势，不断从管理体制、宏观调控等领域进行创新，推进综改区公益服务格局的构建。

【关键词】综改区建设；事业单位；分类改革；先行先试一、山西综改区建设与中央事业单位改革山西作为全国第九个综合配套改革试验区，也是我国第一个全省域、全方位、系统性的国家级综合配套改革试验区。

设立的目的在于通过试验区先行先试，率先突破长期制约山西经济社会发展的瓶颈，加快山西转型发展、跨越发展步伐，实现区域经济协调发展。

其中，在综改区的建设中，民生建设始终是改革的重点。

山西省委书记袁纯清说：“民生为本是转型发展和跨越发展的出发点和落脚点。

”山西推进综改区建设的五个着力点与民生保障直接相关有两点：积极推动行政管理体制创新和统筹教育、医疗卫生等社会事业发展。

要求进一步加快转变政府职能，精简行政审批事项，提高政府各部门社会管理、公共服务的能力。

健全部门协调配合机制，增强服务能力，形成促进转型发展的强大合力。

我省在2008年就被中央确定为事业单位改革的试点省份，按计划应于2010年底结束试点工作并向全国推广经验，但由于遇到诸多棘手难题，截至目前试点仍未结束。

事业单位改革难以推进，这其中既有事业单位内部的动力不足的原因，也有长期以来事业单位法律属性模糊，政事不分、事企不分的原因。

当前，我省正处于综改区跨越发展的关键时期，加快发展社会事业、满足人民群众公益服务需求的任务更加艰巨。

面对新形势新要求，我省社会事业发展相对滞后，一些事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活；公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高；支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱。

工作总结：我国事业单位改革的现状、问题与发展趋势我国事业单位进入新一轮全面改革的进程。

与20世纪80年代以来事业单位改革相比，这次改革的最显著特征是对事业单位社会功能的重新定位，以往的市场化、企业化、产业化、社会化的政策导向为公益化所取代。

经过整个“十二五”，事业单位改革的进展状况引人关注，而后续改革如何进行更是关系到改革目标能否真正实现。

一、事业单位改革的主要进展《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号，以下简称《指导意见》）提出，事业单位分类改革头5年的阶段性目标和任务包括：在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成；从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展；管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破等。

从总体看，5年来，事业单位改革作为全面深化改革的重要组成部分，受到党和国家的高度重视，事业单位清理和分类初步完成，重点环节和领域的制度改革取得重要突破，行业改革持续推进，改革取得了一定的进展。

事业单位改革成为全面深化改革的重要内容《指导意见》及其配套文件印发实施以来，党中央、国务院高度重视事业单位的改革。

党的十八大提出要“推进事业单位分类改革”；十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则强调，要“加快事业单位分类改革”。

在中央印发的科技、教育、文化、医药卫生体制和人才发展体制机制改革的系列文件中，事业单位管理体制和机制也成为改革重要组成部分，去行政化、取消事业单位行政级别、落实单位管理自主权等成为改革的关键词。

行业管理体制改革与事业单位分类改革相互带动，使事业单位改革成为一段时期以来社会持续关注的热点。

增强公益性成为事业单位改革的基本战略导向2011年以来分类推进事业单位改革的核心价值不仅在于对事业单位进行新的分类排队，而在于从顶层设计的层面，明确了事业单位公益性的功能定位和战略导向。

深化事业单位改革“十个问题”研究深化事业单位改革是中央分类推进事业单位改革战略部署的新阶段任务。

2020年以来，江苏省作为中央确定的9个试点省份之一，开展了深化事业单位改革试点工作，到目前试点工作取得明显的改革成果，试点地区事业单位布局结构优化、机构编制精简、公益职能加强。

在试点的基础上全面推开是深化改革的必然要求，本课题通过对改革重点环节进行研究，为下一步全面推开改革提前思考、做好准备。

一、组织领导深化事业单位改革是一个复杂的系统工程，需要加强统筹谋划、顶层设计、上下联动，提高改革的系统性、整体性、协同性。

一是将改革纳入地方重大改革任务清单，涉及改革的原则性、全局性、系统性问题由地方会议研究。

二是建立高位统筹的改革领导协调机制，负责研究协调解决改革重难点问题。

三是各部门同步建立领导协调机制，充分发挥组织对改革工作的领导作用，抓好本部门事业单位改革的组织实施。

二、调研摸底事业单位体量庞大、涉及面广、复杂度高，准确摸清事业单位机构设置、人员编制、职能配置、运行过程中存在的困难和问题等情况，是顺利推进事业单位改革的关键。

一是注重覆盖的广度，原则上以部门系统为单位开展集中调研，对规模较大、办公地点分散的事业单位，打破主管部门界限，以区域为单位开展调研，对重点行业领域事业单位进行现场调研。

二是以摸清职能运行情况为重点，深入掌握事业单位职能不够饱满、重复设置职能相近、实际承担职能发生变化、履职不畅及机构设置、人员力量配备等具体情况。

三是坚持问题导向，聚焦影响和制约高质量发展的体制机制问题，聚焦当前一些部门和基层关心关注的公益类事业单位改革有关热点难点问题，掌握一手资料，强化成果运用，为改革奠定坚实基础。

三、制定方案鉴于事业单位的复杂性、多样化，改革政策性强等特征，必须牢牢把握中央改革精神，充分考虑不同部门和不同地区的具体情况，才能确保改革方向不偏离、任务有落实。

一是坚持政治建设引领事业发展，把组织工作贯彻事业单位改革始终，完善落实在事业单位全面领导的制度，加强对社会力量兴办公益事业的领导，确保组织工作全覆盖。

事业单位分类改革应关注的几个问题20__年中共中央国务院5号文件明确指出，分类推进事业单位改革是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，是推进政府职能转变、建设服务型政府的重要举措，是提高事业单位公益服务水平、加快各项社会事业发展的客观需要。

分类推进事业单位改革首先是要科学划分事业单位类别，将现有事业单位按照社会功能划分为承担行政职能的、从事生产经营活动的，和从事公益服务的三类事业单位。

改革按照总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、稳步推进来进行，到20__年形成具有中国特色的公益服务体系。

可以说事业单位未来改革的蓝图和格局已经确定。

但是在推进过程中，三类事业单位的改革重点既有相同之处，也有不同之处。

共同之处在于甄别归类，不同之处在于改革的重点各有侧重。

一、行政类和生产经营类事业单位改革重点在于平稳过渡从现有事业单位整体格局看，行政类和生产经营类事业单位大体占到总量的20%～30%左右。

对其分类改革的目的在于纯化事业单位编制序列，将事业单位正本清源，即让真正承担公共服务的事业单位沉淀下来，而将其他功能的单位从事业编制序列中清理出去。

因此，对于这两类事业单位来讲，改革的关键环节一是甄别归类，二是平稳过渡。

（一）甄别归类。

甄别归类的重点在于严格按类划归。

目前按照有关政策规定，对行政类事业单位按照是否主要履行行政决策、行政执行、行政监督等职能，来确定认定标准和范围，并进行相应归类。

对那些完全承担行政职能的事业单位，认定归类比较明确。

但对于一些服务与行政职能交叉、或以服务职能为主，行政职能为辅、或完全承担服务职能的事业单位，其认定归类存在着较大的人为操作空间。

由于行政机关在国家管理体制中占据的种种优势，人们对于划入行政类事业单位呈现趋之若鹜之势。

多重职能该剥离的不剥离，该归入公益类的要挤入行政类，挤不进去的，便想尽办法要实行“一国两治”，即在一个事业单位中管理人员按公务员管理，专业技术人员实行聘用制，等等。

财经界Money China事业单位分类改革的困境与策略解析贵州省遵义市仁聚教育刘洪安摘要:1996年中央编委发布的《关于事业单位机构改革的若干意见》中就提出了事业单位分类改革的意见，2004年中央编委牵头的“事业单位改革小组”再次细化了分类改革措施。

2012年出台了《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》指出，按照社会功能将现有事业单位划分为三个类别。

事业单位分类改革已是事业单位改革的大势所趋，本文将从事业单位分类改革的困境和策略出发，论述事业单位改革应注意的问题和措施。

关键词:事业单位分类改革公益性一、事业单位的分类改革产生的问题目前事业单位改革以实施分类改革为主流思想，将事业单位分为行政类、公益类、经营类。

2006年中央编委发布的《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》中明确将事业单位划分为完全行使行政职能的事业单位，如证监会、银监会等行政监管机构；不宜或不能由市场进行资源配置，所需经费由财政进行保障，不得开展经营活动的事业单位，如公立医院、高等院校等；从事经营类事业单位三大类。

2009年，重庆、山西、广东、上海、浙江进行了事业单位试点改革，而且多侧重于公益类事业单位改革。

事业单位分类改革的目的主要在于减轻事业单位改革的阻力、进行政事分离的同时保障社会公益性、提升社会服务能力。

2012年出台的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》按照社会功能将现有事业单位划分为三个类别。

对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。

但在改革过程中，主要出现了如下问题：(一)事业单位分类改革能否减轻事业单位改革的阻力目前事业单位改革重要集中在公益类事业单位改革，即公立医院、高等院校类。

2016年7月22日，人社部召开第二季度新闻发布会，介绍了事业单位改革下一步工作安排，并明确表示将研究制定高校、公立医院不纳入编制管理后的人事管理衔接办法，配合有关部门做好经营类事业单位改革、部分城市三级甲等公立医院开展编制管理改革等工作。