新城新区产城融合的新途径与杭州滨江实践

新城新区产城融合的新途径与杭州滨江实践

近年来，国家高度重视新城新区的产城融合发展。

2013 年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动产业和城镇融合发展。

2014 年《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》强调严格新城新区设立条件，防止城市边界无序蔓延。因中心城区功能过度叠加、人口密度过高或规避自然灾害等原因，确需规划建设新城新区，必须以人口密度、产出强度和资源环境承载力为基准，与行政区划相协调，科学合理编制规划，严格控制建设用地规模，控制建设标准过度超前。统筹生产区、办公区、生活区、商业区等功能区规划建设，推进功能混合和产城融合，在集聚产业的同时集聚人口，防止新城新区空心化。加强现有开发区城市功能改造，推动单一生产功能向城市综合功能转型，为促进人口集聚、发展服务经济拓展空间。

2015 年《关于开展产城融合示范区建设有关工作的通知》要求全面落实产城融合发展理念，按照生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的原则，科学规划空间发展布局，统筹规划包括产业集聚区、人口集聚区、综合服务区、生态保护区等在内的功能分区。

一、新城新区产城融合的新途径

【新城新区产城融合示意图】

1.判定发展阶段

无论是新城新区建设还是产城融合发展，都是一个长期的历史过程。从产业与城市的脱节到实现全面意义上的融合发展一般需要历经四个阶段，即：产城分离；各自为政；边缘融合；产城融合（欧阳东等，2014）。开发区与城市互动可以分为五个阶段：城区产业空间的产生和集聚；郊区产业空间的兴起；城区产业空间的更新迁移；郊区产业空间的发展壮大；城区与郊区互动发展（邹伟勇等，2014）。

因此，推动产城融合应当因地制宜、因时制宜地有序推进。首先应当认清新城新区的经济社会发展现状与特征，把握所处的发展阶段及其阶段性问题，从而明确其产城融合的趋向及重点任务。

对于处在起步阶段的新城新区，应当以产城融合为发展目

标，强调产业与城市同步发展、分时序推进，避免产生“鬼城”、“睡城”问题。

对于产业发展比较成熟但公共服务相对缺乏的开发区，应当强调完善面向从业人员及其家庭的生活服务和公共服务功能，加强工业邻里型社区建设，完善公建配套设施，形成产城融合的产业新城。但应当强调是，必须杜绝借产城融合之名，行大规模新城新区建设之实的错误行为。

对于新的行政中心、城郊大型居住区等新城新区，城市功能可能比较成熟，但产业发展严重滞后，应当强调以发展现代服务业和战略性新兴产业为导向，增强生产功能，并注重生态建设，拓展就业空间，提升人气，避免出现“有城无产”的窘境。

2.明确发展定位

要跳出就新城新区看新城新区的局限，将其置于整个城市乃至区域发展中分析考量，确定新城新区的发展定位，从而明确其产城融合的特点、方向及主要内容。

新城新区发展定位首先要考虑与其所依托城市和区域的发展定位相衔接，并充分体现区域规划、区域城镇体系规划、城市总体规划等上位规划对新城新区发展的原则要求，确定新城新区的性质与功能、地位与作用。其次要根据新城新区自身发展定位，从统筹生产、生活和生态“三生”空间功能出发，细化确定其产业发展的主导方向，特别是要合理选择与培养发展主导产业、特色产业的部门及行业，并在空间上加以落实，以促进产城互动发展。

事实上，无论是什么类型的新城新区，都需要有一定的产业作为支撑，关键是选择什么样的产业，归根结底不能偏离发展定位。只有这样，才能确保新城新区产城融合走在科学发展的轨道上

3.实施科学规划

科学规划引领科学发展。在新城新区建设中，应当高度重视并切实发挥规划在推动产城融合中的龙头带动作用。既要科学编制好规划，又要依法实施好规划。

一方面，新城新区规划必须符合区域规划、区域城镇体系规划、城市总体规划等上位规划的规定要求，并深化细化其中。另一方面，各种上位规划也应当尽量考虑新城新区发展的实际情况及合理诉求。表现在产城融合上，首先要在城市总体规划的基础上，把新城新区的产业发展规划与其功能结构、土地利用、人口分布、公共设施、基础设施、生态环境等规划切实统筹兼顾起来，并在空间上做到优化配置。

其次要根据新型城镇化和“多规融合”的要求，将城市新区各专项规划纳入到城市规划区范围，尤其要重点加强产业发展、土地利用、生态环境保护等规划中强制性内容的有机衔接，本着因地制宜的原则，合理设定产业进入门槛，科学划定城市生长边界、基本生态控制线以及蓝线、绿线、紫线、黄线等，以促进新城新区功能完善和合理发展。此外，还必须切实加强规划实施与监督，提高规划公众参与程度，杜绝一切违背规划行为发生。

4.健全功能设施

新城新区产城融合的落脚点是生产、生活、生态三大功能的合理平衡，并在此基础上实现其他功能的复合式、一体化发展。为此，对于大多数开发区型新城新区，首先要加快产业转型升级步伐，大力发展研发、交通运输、批发、物流、金融、信息、租赁、商务等生产性服务业；与此同时，积极发展房地产、零售、住餐、休闲娱乐、家政等生活（消费）性服务业以及教育、医疗卫生、文化体育、健康养老等公益性服务业，加快推进由相对单一功能向多样化功能的根本转变。

此外，还要切实关心和有效解决外来务工人群迫切需要的基本公共服务设施供给问题。对于一般公共服务设施，可以适度超前规划建设；对于重要基础设施，根据其性质可以“一步到位”或者为其改扩建留足发展空间。

5.聚合产业链群

多年以来，我国大多数开发园区普遍采取积极推动“传统产业高端化、新兴产业规模化、主导产业集群化”的产业发展思路，这是值得肯定的。顺应产城融合的新趋势和新要求，还应当遵循产业链和价值链发展规律，积极引导产业结构向两端延伸——前端的研发设计和后端的品牌培育，加快经济服务化步伐，特别要着力推动先进制造业与现代服务业互动并进，不断提高服务经济发展水平。

对于新的行政中心、城郊大型社区或居民点来说，也需要因地制宜地发展战略性新兴产业和民生服务业，并形成一定的产业支撑，增强就业吸纳能力。通过强化产业园区的社区化功能以及城市社区的产业化功能，大幅提升不同类型新城新区的产城融合发展水平。

同时，要把产业链条化与企业集群化有机结合起来，构建合纵连横的产业链群，并强化其在空间上的集聚和集约，以推动产业园区的社区化和行政中心、居住区的产业化，进而形成产城融合、功能完善的新城区。此外，还需要充分考虑新城新区中原先农民的生活特点和生产专长，适当发展都市农业，以完善产业体系，并扩大就业创业渠道。

6.优化空间布局

新城新区往往选址于城市边缘地带，处在城市与农村的结合部，有的甚至以“孤岛”或“飞地”形式出现。多年来，通过强化主导功能和大规模土地开发，实现了比老城区及周边地区更为