解读《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》

山东省历史遗留废弃矿山生态修复现状及对策建议收稿日期:20230521;修订日期:20230626;编辑:陶卫卫基金项目:山东省历史遗留矿山核查(鲁自然资字 2022 25号)作者简介:于得芹(1980 ),女,山东泰安人,正高级工程师,主要从事地质勘查工作;E m a i l :d d y y d q@126.c o m *通讯作者:褚福建(1964 ),男,山东巨野人,高级工程师,主要从事矿山国土空间生态修复工作;E m a i l :123418698@q q.c o m 于得芹1,褚福建2*,王兆林2(1.山东省地质调查院,山东济南 250014;2.山东省国土空间生态修复中心,山东济南 250013)摘要:山东是矿产资源大省,矿业在国民经济和社会发展中发挥着重要的基础作用㊂历史上矿产资源开发规模和强度较大,因受政策性关闭㊁修复不系统等因素的影响,遗留了一大批历史遗留废弃矿山,存在矿山地质安全隐患㊁土地资源损毁㊁植被破坏等一系列生态地质环境问题,一定程度上影响和制约了美丽山东建设㊂矿山生态修复难度较大,必须结合当地生态环境的综合情况开展系统修复㊂本文引用2022年山东省历史遗留矿山核查成果,系统分析了山东省在历史遗留废弃矿山生态修复方面的探索实践,客观分析了历史遗留矿山生态修复面临的形势及存在的主要问题,提出了科学开展矿山生态修复的对策措施,以期为山东省矿山生态修复工作提供参考和借鉴㊂关键词:废弃矿山;生态修复;修复成效;山东省中图分类号:P 66 文献标识码:A d o i :10.12128/j.i s s n .16726979.2023.08.012引文格式:于得芹,褚福建,王兆林.山东省历史遗留废弃矿山生态修复现状及对策建议[J ].山东国土资源,2023,39(8):7378.Y U D e q i n ,C HU F u j i a n ,WA N GZ h a o l i n .P r e s e n tS i t u a t i o na n dS u g ge s t i o n sa n dC o u n t e r m e a s u r e sof E c o l og i c a lR e s t o r a t i o n i nA b a n d o n e d M i n e sL e f tO v e r f r o m H i s t o r y i nSh a n d o n g P r o vi n c e [J ].S h a n d o n g L a n da n d R e s o u r c e s ,2023,39(8):7378.0 引言山东省是矿产资源大省,矿种齐全㊁资源储量丰富,开采历史悠久,开发强度较大[1-3]㊂矿产资源的开发在保障经济社会发展的同时,也引发了较多的矿山生态地质环境问题,一定程度上影响了人民生产生活,据统计截至2020年底,山东省共有历史遗留废弃矿山图斑18544个,破损面积54896h m 2,主要分布在鲁中南山地丘陵区㊂1 主要修复成效近年来山东省委㊁省政府高度重视矿山地质环境保护与治理工作,印发了‘关于加快推进生态文明建设的实施方案“,将矿山地质环境生态修复治理纳入全省生态文明建设重点任务㊂地方各级政府把矿山地质环境保护与治理工作列入议事日程,压实主体责任,加大资金投入,完善制度机制,创新治理模式,推进历史遗留矿山地质环境治理工作㊂1.1 标准㊁规范体系日益完善2016年原国土资源部㊁工信部㊁财政部㊁环保部㊁国家能源局等五部局联合下发了‘关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见“(国土资发2016 63号),要求各省开展矿山地质环境调查工作,编制矿山地质保护与治理规划㊂2019年自然资源部出台了‘关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见“(自然资规 2019 6号),鼓励矿山土地综合修复利用,实行差别化土地供应,盘活矿山存量建设用地,合理利用废弃矿山土石料,加快推进矿山生态修复,也开启了社会资本修复矿山的大门㊂2021年国务院办公厅印发了‘关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见“(国办发 2021 40号),鼓励和支持社会资本参与生态保护修复项目投资㊁设计㊁修复㊁管护等全过程,明确社会资本通过自主投资㊁与政府合作㊁公益参与等模式参与生态保护㊃37㊃第39卷第8期 山东国土资源 2023年8月修复,并明晰了参与程序,鼓励社会资本重点参与矿山生态保护修复,并探索发展生态产业[4-5]㊂近年来,山东省自然资源厅会同有关部门先后出台了‘山东省矿山地质环境恢复和综合治理工作方案“‘山东省矿山生态修复实施管理办法“‘山东省露天矿山植被生态修复技术导则(试行)“‘关于进一步规范历史遗留废弃露天开采矿山采取自然恢复方式进行治理的通知“等政策文件,进一步规范和推动了全省历史遗留废弃矿山生态保护修复工作㊂1.2 矿山生态修复成效显著‘山东省矿山地质环境保护与治理规划(20182025年)“颁布以来,全省各地积极开展历史遗留矿山生态修复工作,截至2021年8月底,全省共完成597处三区两线 可视范围内历史遗留矿山治理,治理面积0.45万h m 2;全省共完成155处 矿山复绿行动 治理工程,治理面积1.57万h m 2;全省共完成治理2013年以来关停露天开采矿山984座,治理面积0.72万h m 2,全面完成了‘规划“要求的工作量,历史遗留矿山生态环境都得到了全面修复与有效改善㊂根据2022年完成的山东省历史遗留矿山核查结果,全省共有历史遗留矿山图斑18544个,面积60451.50h m 2,主要分布在烟台市㊁临沂市㊁济南市㊁枣庄市㊁济宁市㊁潍坊市等,其中已恢复治理图斑8979个,恢复治理面积32966.70h m 2(图1),约占历史遗留矿山图斑总面积的55%;未治理图斑9565个,面积27484.80h m 2(表1)㊂图1 全省已治理历史遗留矿山图斑数量分布柱状图表1 全省已恢复治理历史遗留矿山图斑序号市个数面积/h m21济南16544898.992青岛11614039.743淄博9252862.754枣庄5691510.965东营53351.146烟台65811522.097潍坊12535663.228济宁10616567.869泰安7122019.8510威海3486007.0311日照246724.6112临沂9892620.8413德州7713780.1914聊城8822975.6515滨州3223417.5816菏泽11104889.25合计全省1271463851.751.3 典型案例剖析根据废弃矿山所处地理位置㊁区位条件㊁环境功能区划等因素,按照 宜农则农㊁宜建则建㊁宜水则水㊁宜留则留 的原则,因地制宜,科学制定治理方案㊂编制矿山生态修复方案时,地质勘查与规划设计㊁园林景观设计等单位共同参与,将废弃矿山资源转化为旅游资源㊁文化资源㊁农业资源,探索创建 矿山生态修复+ 新模式[6-8]㊂各地在矿山生态修复方面经过多年的探索,治理模式各具特色,其中较为典型如:潍坊青州市宋旺村南部山区由于过度开采,造成大量的矿山生态地质环境问题(图2),当地结合区位特点,引进了航空科技博览基地项目,计划总投资15亿元,治理损毁采矿用地280余公顷,打造了集通用航空㊁国防教育㊁康养民宿㊁中草药种植㊁文旅度假五大板块为一㊃47㊃体的文化旅游产业综合体㊂目前工程已投资近2.7亿元,治理面积46余公顷,建设完成国防教育博览园一期展示区㊁4座直升机停机坪,真正实现了废弃矿坑与建设项目的有机结合(图3),生态修复价值得到充分显现㊂图2修复前矿山现状图3 修复后矿山现状2 存在的主要问题2.1 矿山生态地质环境问题复杂山东省矿产资源种类多㊁开采方式多样,由此形成了种类复杂的矿山地质环境问题[9-13],主要有以下几种类型:一是露天开采形成了众多破损山体和露天采坑,造成地形地貌景观㊁植被破坏,带来严重视觉污染,局部存在崩塌㊁不稳定斜坡等地质安全隐患;二是地下开采产生采空塌陷㊁地裂缝等,其中以采煤塌陷最为突出;三是废弃工业广场㊁固体废弃物堆放占压大量土地资源,造成土地资源的浪费[14]㊂2.2 历史遗留废弃矿山图斑存量大经核查确认,截至2020年底,全省共有未治理历史遗留矿山图斑9565个(图4),面积27484.80h m 2(表2)㊂主要分布在烟台㊁临沂㊁济南㊁青岛㊁枣庄5市,图班数均超过800个,共计6445个,占全省未治理图斑总数的67.38%㊂2.3 矿山生态修复资金缺口大目前,国家㊁省级层面均出台了利用市场化手段推进废弃矿山生态修复的相关意见,一定程度上激发了社会资本投入矿山生态修复的积极性,也一定程度上缓解了资金紧张的问题㊂但对于一些区位优势不突出,且规模小㊁分布散的历史遗留矿山生态修复,仍然主要依靠财政资金开展修复工作[15-16]㊂据不完全统计,2022 2025年全省历史遗留矿山预计修复治理面积17938.63h m 2,预计需投入治理费用124.80亿元,资金缺口较大㊂表2 全省未治理历史遗留矿山图斑序号市图斑个数面积/h m21济南9191996.742青岛8982495.753淄博4022338.534枣庄8972495.055烟台22464912.176潍坊6273210.857济宁5812385.178泰安4141410.669威海451954.2110日照5021422.6811临沂14853222.6812德州33168.6913聊城2349.1714滨州19126.6515菏泽68353.89合计全省956527542.892.4 矿山生态修复技术体系不健全目前山东省缺乏相对统一的露天矿山生态修复标准技术体系㊂山东省多数石灰岩露天开采后产生陡立面,有些接近90ʎ的陡立面甚至高达100多米,要消除陡立面就需要进行削坡,后退削坡会破坏公益林,与自然恢复为主原则不符;治理方式还比较单一㊂现状大部分废弃矿山普遍采取最简单㊁成本最低的削坡填埋㊁整平土地㊁覆土种植等方法进行生态修复,治理方式比较简单,存在 头痛医头,脚疼医㊃57㊃图4 全省未治理历史遗留矿山图斑数量分布柱状图脚 等现象,修复效果并不理想[17],致使生态系统难以在环境自净和自然演替的作用下得以恢复平衡㊂2.5 政策红利释放不足(1)市场化推进矿山生态修复方面,2019年自然资源部出台了‘关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见“(自然资规 2019 6号)涉及的土地㊁资源利用等优惠政策,尚无具体可操作的指导细则㊂探索利用市场化方式推进废弃矿山治理过程中,难以界定残余资源的利用量是否合理,缺少定量指导和约束㊂(2)部分政策存在壁垒㊁执行难的问题㊂市场化推进历史遗留矿山修复治理部分政策在落实过程中存在衔接不畅㊁壁垒时现㊁不好把握的问题㊂(3)政策落实不全面㊁相对单一的问题㊂自然资源部‘关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见“(自然资规 2019 6号)推行市场化运作㊁科学化治理的模式,明确了 鼓励矿山土地综合修复利用 实行差别化土地供应 盘活存量建设用地 合理利用废弃矿山土石料 等一系列激励政策,以吸引各方投入,加快推进矿山生态修复㊂但政策实际落实过程中并未全面执行到位,多数依托国土空间规划最终成果的激励政策受当前省㊁市两级国土空间规划编制进度影响无法落地实施,矿山生态修复市场化运作系列政策红利效应并未完全释放㊂2.6 缺少统筹谋划,导致项目绩效目标不合理各市在争取中央㊁省财政资金时未能统筹谋划,科学合理的设置项目绩效目标,导致上级财政资金下达后,在实际操作中,下达的资金量与制定的绩效任务相差甚远,为完成绩效任务,地方需要配套大量的资金,因目前地方经济困难,较难配套到位,导致项目难以施工㊂另外,项目申报前论证欠充分,未能做到 净项目区 立项,导致部分项目下达后难以进场,从而导致项目绩效目标不能及时实现㊂3 对策建议3.1 统一规划,有序实施以已经开展的全省矿山核查数据为基础结合年度变更调查成果,编制山东省历史遗留矿山生态修复总体方案,将全省未治理废弃矿山修复纳入统一规划,进一步完善‘关于进一步规范历史遗留废弃露天开采矿山采取自然恢复方式进行治理的通知“,健全自然修复矿山的认定标准,建立动态销号制度㊂3.2 细化社会资本参与矿山生态修复的政策研究制定 政府主导㊁政策扶持㊁社会参与㊁市场化运作 的矿山生态修复模式相关标准㊁政策,科学合理利用政策来化解项目实施过程中遇到的困难和问题;在鼓励矿山土地综合修复利用㊁实行差别化土地供应㊁盘活矿山存量建设用地等土地优惠政策中,出台相应政策解释及工作流程等指导文件,在涉及增减挂钩指标㊁占补平衡等新增耕地㊁林地指标等多部门工作中,有简易便于操作的协调机制做保障;细化新增耕地入库和涉及残余资源处置等情形,明确市场化方式修复行为准则,进一步规范市场化体㊃67㊃系[18-20],切实提高社会资本投入的积极性㊂3.3充分发挥好示范项目的带动引领作用在高标准开展好沂蒙山区域山水林田湖草沙一体化保护与修复工程的同时,以‘财政部办公厅自然资源部办公厅关于支持开展历史遗留废弃矿山生态修复示范工程的通知“为契机,组织实施好山东省济宁市南四湖自然保护区及周边历史遗留废弃矿山生态修复示范工程示范项目,实施过程中加大对生态修复工程技术的研发和创新力度,加强自然学科与工程类学科的交流互补,理论与实践相结合,积极引入先进的修复技术[21],通过试点项目吸取有益的经验和技术,并推动修复技术的不断升级,推动科研成果转化应用㊂3.4创新 矿山生态修复+模式 ,突出地方特色根据废弃矿山所处地理位置㊁区位条件㊁环境功能区划等因素,按照 宜农则农㊁宜建则建㊁宜水则水㊁宜留则留 的原则,因地制宜,科学制定治理方案㊂编制矿山生态修复方案时,地质勘查与规划设计㊁园林景观设计单位共同参与,将废弃矿山既有资源转化为旅游资源㊁文化资源㊁景观资源,探索创建 矿山生态修复+ 新模式㊂各地在矿山生态修复方面经过多年的探索,治理模式各具特色,创建 矿山生态修复+ 模式,实现历史遗留矿山的价值[22-23]㊂3.5建立健全负面清单制度建立健全负面清单制度,对拟申请财政资金支持的项目要开展事前综合评估工作,对不符合自然保护区㊁生态保护红线㊁耕地保护红线等国家㊁省级管控要求的项目;有明确修复责任主体的项目;已有中央财政资金支持的项目;公园㊁广场㊁雕塑等旅游设施,以及 盆景 工程等景观工程建设;涉及审计㊁督察发现问题未有效整改的项目一律不予以立项,实施 净项目区 立项,确保财政资金投入的项目得以顺利实施㊂3.6强化后期管护矿山生态修复项目竣工验收后,由施工单位负责3年的养护管理,之后按照有关要求,移交林业或地方政府统一养护管理,确保长期效果和治理区生态环境持续改善;也可制定以属地政府管护为主体㊁以县区自查与市级定期抽查相结合为辅助的监管机制; 回头看过去 ,按照 双随机一公开 的方式,逐个项目进行回头看检查,严格后续监管㊂3.7加强宣传和培训一是深入宣传习近平生态文明思想,加强生态保护与修复舆论引导,总结发布生态修复典型案例,表彰一批投身生态修复治理工作,取得明显成效的先进单位和个人㊂二是开展矿山生态修复培训㊂矿山修复工作涉及多个部门多种业务,建议组织 线上 或 线下 业务指导㊁政策宣讲活动,选派一线经验丰富㊁理论知识扎实㊁政策把握清晰的综合素质人员,对基层从事矿山生态修复的工作人员开展系统培训,加强沟通协调,建立交流平台㊂参考文献:[1]蒙永辉,王振涛,罗梅.山东省露天矿山生态修复理论与实践[M].济南:山东科学技术出版社,2022:1935.[2]陈其慎,于汶加,张艳飞,等.矿业发展周期理论与中国矿业发展趋势[J].资源科学,2015,37(5):891899.[3]施俊法,周平,唐金荣,等.当前全球矿业形势分析与展望[J].地质通报,2012,31(1):181189.[4]马明,王文斌,张振,等.历史遗留矿山生态修复策略:以山东省淄博市为例[J].山东国土资源,2023,39(2):7478. 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陕西省国土资源厅关于加快矿山地质环境保护与恢复治理工作的通知正文：----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------关于加快矿山地质环境保护与恢复治理工作的通知陕国土资环发〔2016〕52号各设区市国土资源局，杨凌示范区国土资源局，韩城市国土资源局：省委省政府高度重视生态文明建设，做出了一系列决策部署。

为进一步加强矿山地质环境保护，落实矿山企业治理主体责任，指导矿山企业按照矿山地质环境保护与恢复治理方案（以下简称《治理方案》）自觉开展治理与监测工作，切实做好矿山地质环境治理恢复保证金（以下简称“保证金”）缴存与提取工作，根据“国土资源部44号令”、“国土资发〔2016〕63号”、“陕西省政府170号令”、“陕国土资发〔2013〕37号”及“陕国土资发〔2014〕61号”等文件要求，现将有关事项通知如下：一、加快《治理方案》编制及修编。

一是坚持全覆盖。

督促未编制《治理方案》的矿山企业尽快完成编制工作，确保到2017年6月底全省矿山《治理方案》编制达到全覆盖。

督促已到适用期或临期的矿山企业及时启动《治理方案》的修编工作（附件1），确保《治理方案》不断档。

对未按要求编制的矿山企业将进行通报并按照“国土资源部44号令”第三十条进行处罚。

二是严把质量关。

市、县（区）国土资源主管部门要认真做好本辖区内所有矿山《治理方案》质量把关工作，确保《治理方案》的科学性、操作性和针对性，从专家现场检查到评审备案全程督导参与并提出本部门意见，送审稿中未提交编制单位和矿山企业的内审意见与修改说明的，不予通过。

三是强化科学性。

督促矿山企业根据《治理方案》编制治理工程设计，对于存在威胁对象的地面塌陷、滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害，应进行工程勘查。

自然资源部关于矿山生态修复的相关文件矿山生态修复是自然资源部高度重视的一项工作。

为了解决矿山开发对环境造成的破坏，保护自然资源，提高生态环境质量，自然资源部出台了一系列相关文件，推动矿山生态修复工作的开展。

自然资源部关于矿山生态修复的相关文件包括《关于加强矿山生态修复工作的指导意见》、《矿山生态修复工程管理办法》、《矿山生态修复项目验收办法》等。

这些文件对矿山生态修复工作的目标、原则、方法和管理要求等进行了明确。

相关文件明确了矿山生态修复的目标。

其中，自然资源部提出了矿山生态修复的总体目标是“实现矿山生态环境与周边环境的协调共生，达到生态环境的持续改善和资源的有效利用”。

这一目标体现了对矿山生态修复工作的高度要求，旨在通过修复工作实现矿山与自然环境的和谐共存。

相关文件明确了矿山生态修复的原则。

文件中强调了“保护优先、科学规划、分类施策、综合治理”的原则。

保护优先要求在矿山开发过程中，优先考虑生态环境保护的重要性，确保矿山开发不对环境造成不可逆转的破坏。

科学规划要求在矿山开发前进行充分的环境评估和规划，确保矿山生态修复工作能够有序进行。

分类施策要求根据不同的矿山类型和环境状况，采取不同的修复措施，实现精准施策。

综合治理要求将矿山生态修复工作纳入到整体生态环境治理中，形成统筹协调的工作机制。

相关文件还明确了矿山生态修复的方法和管理要求。

文件中提到了矿山生态修复的主要方法包括植被恢复、水土保持、水环境治理等。

植被恢复是矿山生态修复的核心内容，通过合理的植被恢复措施，可以促进土壤的改良和水土保持。

水土保持是矿山生态修复的关键环节，要求采取有效的措施，防止水土流失和水污染。

水环境治理要求对矿山周边的水体进行治理，保护水资源的安全和水环境的健康。

在矿山生态修复项目的验收方面，相关文件也作出了明确规定。

文件要求在矿山生态修复项目验收中，要严格按照验收标准和程序进行，确保修复效果符合要求。

同时，还要加强监督检查，对未达到验收标准的项目进行整改，确保矿山生态修复工作的质量和效果。