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公务员权利救济路径探析秦秀明（中共洮南市委党校，吉林洮南１３７１００）摘要：我国公务员在管理国家事务中起着十分重要的作用。
公务员在履行职责义务时，其权利可能会受到不同程度的侵害，但以现有的法律很难使其得到公正、合理的救济，这不但会挫伤他们的工作积极性，而且会影响其管理作用的发挥。
本文以公务员权利救济途径为切入点，对公务员在行使、维护合法权益时出现的问题进行了分析，在此基础上，建议将公务员权利救济纳入行政诉讼，使其权益得到充分救济。
关键词：公务员；权利救济；合法权益Ｄ９２２．１１：Ａ：１００７－８２０７（２０１５）０６－００７２－０６收稿日期：２０１５－０４－２０作者简介：秦秀明（１９６５—），女，吉林洮南人，中共洮南市委党校副教授，研究方向为民法、行政法。
一、公务员权利受侵害的现状我国《公务员法》第２条明确规定：公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负责工资福利的工作人员，其范围包括行政机关的工作人员，也包括党的机关、各司法机关、各立法机关等除内勤人员以外的和在公共企事业单位及社会团体中由国家委托执行公务的所有工作人员。
公务员的权利包含两个方面：一方面是公务员享有《宪法》规定的作为国家普通公民应具有的权利，另一方面是公务员享有《公务员法》第１３条规定的非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分，提出申诉和控告等权利。
虽然我国《公务员法》对公务员的权利作出了规定，但现实中，公务员权利受到侵害的现象随处可见。
（一）违反规定招录公务员我国《公务员法》明确规定：录用担任主任以下及其他相当职务层次的非领导职务科员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。
但在实际操作中常常出现偏差，不能充分体现公平、公正的原则，不能很好地保护公民担任国家公务员的权利。
如随着干部队伍的老龄化，地方政府常年通过笔试、面试两个环节公开招录公务员，以补充公务员队伍。
一般情况下笔试环节能体现公平、公正，一些有真才实学的人可以脱颖而出，但面试环节则问题种种，究其原因是公务员招录部门及工作人员不能按规定要求操作，搞权钱交易，打感情分，使许多德才兼备的人因经济困难或没有社会背景而与公务员身份失之交臂，侵害了他们的公平竞争权。
我国公务员权利的制约和保障姓名：孙京学号：2011301120024学院：资源与环境科学学院【摘要】：权利的限制和权力的保障应该是两个相互作用，相互促进的。
公务员权利的保障与限制在社会发展进步过程中的作用同样的重要。
对公务员权力的保障，可以使公共事务的管理有效地实施，增进公共利益和福利；对公务员权利的限制，可以防止行政权力使用或滥用，损害人民的利益。
寻求限制权力和保障权力的有机结合，才能实现民主价值和效率价值的有机统一。
【关键词】：公务员权力制约与保障预防机制救济机制国家公务员是指依法履行公职,纳入国家行政编制,由国家财政负担工资福利的工作人员。
在我国,公务员包括中国共产党各级机关的工作人员、各级人大机关的工作人员、各级行政机关的工作人员、中国人民政治协商会议各级委员会机关的工作人员、各级审判机关的工作人员、各级检察机关的工作人员及各民主党派、工商联各级机关的工作人员。
了解公务员权利应先明确公务员关系，这种关系是公民在经过一定程序自愿地被政府任命担任行政职务时即刻建立起来的，认识到当代公务员关系是一种法律关系，是了解公务员权利的前提。
公务员权利是指法律赋予公务员在执行国家公务或具有公务员身份期间为实现其法定权益而能够做出或不做出一定行为,或者要求他人相应地做出或不做出一定行为的许可。
我国公务员享有如下权利：1、获得履行职责应当具有的工作条件；2、非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；3、获得工资报酬，享受福利、保险待遇；4、参加培训；5、对机关工作和领导人员提出批评和建议；6、提出申诉和控告；7、申请辞职；8、法律规定的其他权利。
一、公务员权力的制约权力必须约束，必须受监督，才能使权力得到正确的使用，才能维护人民的切身利益。
不受监督的权力必然产生腐败，绝对的权力产生绝对的腐败。
公务员必须在法律和法规规定的范围内活动，不得超越法律或者法规的规定擅自行事，职权法定,越权无效,是我国依法行政的重要原则和基本方略。
行政救济制度，是国家民主和法治的一个重要标志。
人事行政救济制度，即公务员依法要求特定国家机关撤销或变更违法或不当具体人事行政行为，并获得赔偿的法律制度。
这是行政救济制度的重要组成部分。
在我国行政救济制度得以建立并逐渐完善的今天，我们有必要认真探讨我国的人事行政救济制度，以促进我国的人事行政管理逐渐从人治走向法治，保障国家公务员的合法权益。
xxso100x一、人事行政救济制度的确立公务员是国家行政机关的组成分子，他在执行公务时，代表所在行政机关与公民、法人或其他社会组织形成外部行政法律关系。
在外部行政法律关系中，公务员并不是法律关系的主体，也没有独立的法律利益，当然也无需救济制度的保护。
但是，公务员在与所在行政机关或政府间的内部行政法律关系上，却是独立的主体，具有独立的法律利益。
这种法律关系与其他行政法律关系一样具有不平等性，即公务员作为被管理者处于被支配的地位，行政机关以单方面意思表示所作的任何人事行政行为对公务员都具有拘束力、确定力和执行力，而这种人事行政行为并非都是合法、适当的。
在这种情况下，如果没有人事行政救济制度，公务员的合法权益就不可能得到有效的保障。
我国很早就认识到了人事行政救济制度的重要性。
1957年10月26日，国务院发布了《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》（以下简称《奖惩暂行规定》），确立了公务员不服行政处分的救济制度。
《奖惩暂行规定》第12条规定：“国家行政机关工作人员对所受纪律处分不服的时候，应该在接到通知后一个月内，向处理机关要求复议，并且有权直接向上级机关申诉，国家行政机关对于受处分人的申诉，应该认真处理。
对于受处分人给上级机关的申诉书，必须迅速转递，不得扣压。
但是在复议或者申诉期间，不停止处分的执行。
”这个规定至今仍然有效。
但是，《奖惩暂行规定》所确立的人事行政救济的范围是有限的，只是行政处分行为，不包括其他人事行政行为。
并且，由于连绵不断的政治运动对法制的践踏和法律虚无主义的盛行，我国在人事行政管理领域的高压政策和人治，使得我国仅有的人事行政处分救济制度也缺乏必要的法制基础和民主氛围，功能得不到应有的发挥而形同虚设。
2006年第5期(总第56期)黑龙江省政法管理干部学院学报Jour nal of Heilongjiang Adm inistrative Cadre I nstitute of Politic sAnd La wNo .5 2006(Sum No.56)公务员权利司法救济制度初探许大伟1,李 帅2(1.华东师范大学行政管理系,上海200062;2.吉林大学电子科学与工程学院,长春130012) [摘 要]《公务员法》颁布实施之后,对公务员的权利救济的规定没有取得制度上的突破,备受关注的公务员权利的司法救济没有被列入法律之中,依然排除在公务员权利救济的法定途径之外,这与法治、人权的理念是相违背的。
我国现有的行政救济渠道存在着很多不利于公务员权利保障的问题,构建公务员权利救济的司法救济途径是解决公务员权利救济问题的根本所在。
[关键词]公务员权利;行政救济;司法救济 [中图分类号]DF2 [文献标志码]A [文章编号]1008-7966(2006)05-0038-03 [收稿日期]2006-04-24 [作者简介]许大伟(8),男(满族),吉林辽源人,级行政管理专业硕士研究生;李帅(8),男,吉林辽源人,助教。
公务员的权利救济是指公务员的权利被侵害时,依法定的方法和程序寻求帮助,来维护自己的权利。
我国《公务员法》第13条列举规定了我国公务员所享有的权利,包括身份保障权、经济利益权、利益保障权等。
但是权利的有效实现有赖于完善的权利救济制度的保障,而在我国目前的理论和实践中,都忽视了公务员权利的救济问题,致使部分公务员在权利受到侵害时,缺乏必要的救济手段,这不仅不利于保障广大公务员的合法权益,也不符合建设法治政府的要求。
一、我国公务员权利救济现状《公务员法》颁布之后,虽然在第15章专门对公务员的权利救济做出了规定,但是这些规定都是比较原则性的,缺乏具体的可操作性,还有待后续的配套法规加以完善。
目前,我国公务员的权利救济途径主要有以下几种:1.复核。
对于公务员权利保障制度的认识摘要：公务员权利保障制度虽然已建立，但仍有许多不足和需要完善的地方，随着新《公务员法》和相关法律文件的出台，为公务员权利保障提供了制度支撑，大大加快了公务员权利保障制度的建设。
本文从公务员权利保障制度的必要性出发，根据其现存的问题，提出进一步完善公务员权利保障制度的建议，从而有助于法治政府的建设，进一步促进法治国家的发展。
关键词：公务员；权利保障制度；救济引言公务员这一群体一直是大多数普通公民所向往的职业，尤其是在传统官本位思想的影响下，父母、长辈们总是认为公务员等同于“当官”、“铁饭碗”，上班族等同于“打工”，很多家长都要求孩子毕业之后考公务员，认为考上公务员就有了保障，拥有了“铁饭碗”。
也许之前，在社会主义市场经济还不够繁荣的时代，公务员的确是一份体面又有保障的职业，而且公务员的地位较高，人们对其神往。
但是，随着社会主义市场经济的发展，国家经济不断壮大，人民生活安居乐业，小康社会的到来使得人们的择业观不断改变，公务员并不是一份最完美的职业。
另外，在国家反腐倡廉工作如火如荼的今天，公务员的“油水”也越来越少，清正廉洁是公务员的基本要求，随着新《公务员法》的出台以及一系列国家政策的出现，“铁饭碗”开始有所变动，但仍然有很多的人想要真心实意地为人民服务，因此，保障公务员的权利是至关重要的。
一、公务员的权利保障制度的内涵界定（一）公务员的权利的含义所谓公务员权利，是指“国家法律对公务员在履行职责，行使国家行政权力，执行国家公务的过程中，可以做出某种行为，要求他人做出某种行为或抑制某种行为的许可和保障。
”从该定义可以看出，公务员权利的核心在于“许可和保障”，即着眼的是权利保障，主要是公务员自身利益的保障。
公务员的权利本身具有法定性且主体特定，《公务员法》的完善使得公务员的权利逐渐明晰。
公务员在履行职权的过程中，应依法进行，通过法律来保障自身的权益。
公务员本身属于双重身份，第一重必然是普通公民，其次是国家工作人员。
浅析公务员权利救济制度现状及完善措施摘要长期以来，行政处分行为一直以“内部行政行为”的身份被排除在司法审查的门外，对处分不服的公务员只能通过行政救济维护自身权利。
单一的行政渠道已经愈来愈不能满足公务员对救济的需要，也不契合法治社会和人权社会的精神。
本文希望借对这一论题的研究，提出改进措施，使我国的公务员权利救济制度更加完善。
关键词公务员权利救济制度缺陷完善措施作者简介：汤文昊，中国政法大学法律硕士学院2012级研究生。
一、我国公务员权利救济制度现状（一）公务员权利的含义及意义“公务员的权利，是指法律基于公务员的身份和职责，对于公务员有资格享受某种利益和有权作出或不作出某种行为及要求他人作出或不作出某种行为的许可和保障”。
①是以让公务员更有效地履行职责为目的的一种法律支持。
公务员作为国家行政管理的基本力量，在管理公共事务，行使国家行政权力方面发挥着重要作用。
公务员的权利是公务员制度得以顺利运行的前提，是公务员依法履行职责的有力支撑。
以法律的形式规定公务员的权利，既有利于明确公务员权利的内容，也使公务员在权利受侵犯时，有获得救济的法律依据，有利于规范行政权的行使，使行政机关不得随意侵犯公务员权益，以保障公务员执行公务的效率和效果。
（二）我国公务员权利救济制度现状行政机关公务员违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令，应当承担纪律责任的，应接受行政处分。
行政处分的目的是为了对公务员的工作起到监督和督促的作用，以保证行政系统的正常运行。
我国行政处分的种类有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。
其中警告、记过、记大过基本上只涉及公务员的名誉问题，而降级、撤职、开除则涉及公务员的级别、职务，甚至是法律身份的重大问题。
行政处分的设计初衷良好，但在实践中可能会出现错误的行政处分会公务员权利受到非法侵害的现象。
因此要确立公务员的权利救济制度，这是确保公务员切实有效的行使权利的保障，也是监督行政机关的行政处分权合法合理行使的重要举措。
公务员的权利救济公务员权利救济，是指公务员认为行政机关的相关处理决定侵犯了其法定的权利而依法向特定机关寻求救济的纠纷解决方式。
包括行政救济和司法救济。
行政救济，是指当公务员权利受到侵害时，在行政系统内部由法定的行政机关对其进行补救。
司法救济，是指当公务员权利受到侵害时，如果行政救济不能进行有效弥补，由司法机关进行最终判断的救济途径。
然而，在我国，司法救济被排除于公务员权利救济制度之外。
我国的公务员救济制度主要为复核、申诉和控告，这几种救济方式的受理主体都是行政机关。
当公务员的权利受到侵害时，他们依然只能在行政体制内寻求救济，没有争讼的三角模式，被申诉人和决定者都是行政机关，公务员的抗辩意见难以被接受。
这种薄弱的救济方式甚至不如普通公民。
很明显，目前的救济制度违反了自然正义原则，即自己不能当自己的法官、人民抗辩必须要听取意见。
而且，我国的法律法规只对行政监察机关的申诉程序作了较明确的规定，对于其他机关的处理程序尚未规定。
这样一来，行政机关内部的裁量弹性就大大增加，加上又没有司法权对行政权的监督，能否真正对公务员进行权利救济就要画一个问号了。
为什么公务员的权利救济排除了司法审查呢？一般认为，基于特别权力关系，行政机关对其工作人员的处理决定属于内部行政行为。
权利主体享有自定特别规则和实施相应的惩戒的权利。
发生纠纷后，如果不涉及相对人作为普通公民的地位，一般就不能以行政诉讼的方式解决。
另外，从我国传统文化来看，也容易忽视公务员的权利救济。
我国自古以来“官本位”色彩很浓：公共权力的运行以“官”的利益和一直为出发点和落脚点；有严格的上下级制度，上级对下级拥有绝对权力，下级服从上级；常常以是否为官、官职大小、官位高低等标准来衡量人们的社会地位和人生价值。
自然而然地，人们都普遍意识到“官”在一个国家中的强势地位。
在这种情况下，要求弱者去关注保障强者的权利就显得不合乎常理了，因此官的权利受到了漠视。
另外，古时候有君君臣臣的礼教，官宦体系内，个体对于这个庞大的队伍是习惯性妥协的。
浅析我国公务员权利救济制度
本文为2010年度华中科技大学文华学院教学研究立项项目”行政法与行政诉讼法”阶段性研究成果。
摘要：《公务员法》的颁布实施标志着公务员管理在规范化、科学化、法治化的道路上提升到一个更高的层次。
但在实际操作来看，我国现行的公务员救济制度，还不能有效保护好公务员救济制度。
笔者在文中首先阐述了我国公务员救济制度的相关规定，接着分析了我国现行救济制度存在的诸多问题，最后根据中国的实际情况出发，从制度建立的诸多方面出发，提出公务员救济制度的完善方法。
关键词：公务员；司法救济；行政诉讼
一、我国公务员权利救济制度相关规定
我国《公务员法》第九十条规定：”公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起十五日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉……”第93条规定：”公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的，可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告。
受理控告的机关应当按照规定及时处理。
”第100条规定：”国家建立人事争议仲裁制度。
……聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以自争议发生之日起六十日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。
当事人对仲裁裁决不服
的，可以自接到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。
仲裁裁决生效后，一方当事人不履行的，另一方当事人可以申请人民法院执行。
”
《行政监察法》第38条、《行政复议法》第8条、《行政诉讼法》第12条第3项也对公务员权利救济也作了相应规定。
归纳以上法律法规所涉及的公务员权利救济方式，可知目前我国的公务员权利救济方式包括复核、申诉、控告、人事仲裁这几个基本类型。
二、我国公务员现行救济体制的弊端
自公务员权利救济制度建立以来，通过颁布一系列相关的法律法规，公务员法律救济制度在我国的法律体系已逐步成长起来。
但由于种种因素使得公务员权利救济只停留在行政机构内部，使其在体制上存在明显的弊端。
（一）救济渠道缺乏司法救济
现代法治行政的一项基本原则就是司法救济，其基本内容：”第一，一切司法权归属于司法法院；第二，行政上的一切纠纷均服从于司法法院审判的统治；第三，国民的合法权益受到行政机关的不法侵害时，享有不可剥夺的获得司法法院救济的权利。
”①在法治国家，如果”行政官员违法对国民发布不利措施，就必须保障如下途径，即国民有权诉诸裁判及其它救济手段，要求行政官员改变违法措施”②。
而我国的《行政诉讼法》第12条排除了四项行为接受司法审查的可能：国家行为、抽象行政行为、内部行政行为和法
律规定由行政机关最终裁决的行政行为。
理论界比较典型的解释是这些行为是”内部行为”。
而内部行为中对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定，在《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第四条的释义中，明确规定不能成为法院司法审查的对象。
我国业已建立的行政救济制度，诸如行政复议制度、行政诉讼制度基本都是针对所谓的”外部行政行为”，而将公务员的救济排斥在其大门之外。
行政机关对工作人员采取的扣取工资、福利待遇、强制措施以及剥夺权利、资格等行为，只有通过内部渠道加以解决，权益被侵害而无法得到司法保障。
（二）救济机构缺乏公正性
《公务员法》第93条规定：”公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的，可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告。
”这里的”侵权行为”是对公务员有隶属关系的机关或领导人员在职权活动中实施的侵害公务员个人权益的违法违纪行为。
该条的规定从制定目的来看，是希望能够给予行政机关纠正错误的机会。
但是，实际情况却是由于受理机关对于原处理机关作出的处理决定往往从行政体系内部关系考虑出发，很难公正客观处理受理的公务员救济案件，受理机关缺乏独立的处理权限和独立行使职权的基础，基于这种情况，受理机关无法做到公平、公正，公务员的权益也就无法得到真正的救济。
（三）救济缺乏严格的程序
现行法律法规对行政机关在处理公务员申诉时的受理、调查、答
辩等事项缺乏严格的程序性规定。
所以实践中，行政系统内部救济仍然多采用行政方式，对事件的调查粗糙，不公开进行，对公务员的处理往往掺杂其他因素。
公务员无法享有司法诉讼中诸如听证、举证、质证、申辩、聘请律师、要求当庭说明理由、排斥事后证据等权利。
另外，对提起申诉控告的缘由，受理机关、时限要求、处理结果的送达和执行等具体事宜也仍未制定出明确的单项法规或相应的实施细则。
主管部门受理申诉或控告后，由于缺乏受理、审理、申诉、答辩、调查、处理的严格的程序，势必存在着随意性，难以保障公务员的申辩权利。
三、完善我国公务员权利救济制度的途径
救济是权利的后续力量，是防止权利受到侵害的最后一道防线。
”权利受到侵害若得不到救济，不管权利的法律多么美妙动人都毫无价值。
”③对我国公务员权利救济制度进行改进，需要通过立法、司法、行政内部机制几方面的改善与整合来共同完成，这是一个循序渐进的过程。
在这个过程中要做到良性的互动，最终实现把公务员权利救济彻底纳入法治轨道，使公务员权利救济制度得以完善。
（一）立法理念的转变
从公务员制度缺陷产生的成因可以看出要从根本上完善公务员权利救济制度，必须改变传统的行政理念我国明确划分内部和外部行政法律关系。
应意识到”即使在行政机构行使活动中，公民仍拥有公民应拥有的权利和义务，不是机构内部控制的对象”④，公务
员与行政机关之间是以聘用方式为依托的”公法契约关系”，公务员有独立的法律地位和主体资格，其权利同样应该获得司法上的保护，公务员救济制度的制定应从单一的内部行政救济发展为更为全面的行政救济与司法救济的兼顾。
（二）加强制度建设
《公务员法》的出台使公务员申诉控告制度的立法层次极大提高，权威性也得以加强。
但同时也应当看到，仅仅依靠一部公务员法是无法解决公务员权利保障的全部问题。
所以，应当通过立法对公务员的权利义务及其权利救济的种类、方式等内容进行统一确认，弥补目前保护公务员权利的有关法规规定过于原则，义务高于权利，缺少细致刚性准则的缺陷。
司法救济应当是公民权益救济中最主要、最为有效的途径。
建议修改《行政诉讼法》和《行政复议法》的有关受案范围，将”对申诉控告的处理决定不服的”直接纳入行政诉讼和行政复议的受案范围。
对于行政机关作出的其他影响公务员权利的行为，出于行政机构内部秩序完整性维护的需要，司法机关暂时不宜介入。
但是应当明确是在”穷尽了行政救济”途径的情况下才可以寻求司法的保护这样既有利于维护行政机关的权威，给予其自我纠错的机会，避免司法资源的浪费，又可以保障公务员权利的充分快速有效救济的实现。
（三）完善行政救济渠道
行政救济作为一种法律制度，从效率方面来讲，操作得当能使得
救济快速解决。
有必要进一步严格非诉讼申诉控告的程序，应当建立更为规范的程序，规定更为严格的时限要求，使得申诉控告这一特别针对公务员权利救济而设立的制度真正发挥作用。
在申诉控告制度中，复核机关为原处理机关或与原处理机关存在明显利益关系的机关，这就明显违背了自然公平公正的法治原则，因此，有必要建立处理相关救济案件的行政机构。
同时明确申诉控告的处理程序。
而且必须强化国家公务员管理机构的法律责任制度。
进一步明确并加大对申诉控告处理的责任，从而增强内部行政救济的及时性和有效性，使申诉控告制度的价值得以充分的发挥。
对于公务员权利保障而言，程序的正当性是公务员权利得到保障的必要条件。
当事人应有答辩、提出证据、延请律师等权利。
这些权利可以平衡行政机关和受处分公务员的地位，避免受理机关的暗箱操作，这才符合公平的理念。
注释：
①张德瑞.论我国公务员权利保障法律制度[j].南阳师范学院学报，2005，（8）.27-28
②陈泉生.行政法的基本问题[m].北京：中国社会科学出版社，2002.
③程燎原，王人博.权利极其救济[m].济南：山东人民出版社，2002.334.
④[德]平特纳.德国普通行政法[m].朱林译.北京：中国政法大学出版社，1949.p120
作者简介：李建，男，汉族，1978年9月生，河南信阳人，华中科技大学文华学院法学系教师，讲师职称，硕士研究生学历。
