中国旅游规划体系新框架的探讨_黎兴强
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70 ～ 80 年代， 由 于 旅 游 规 划 的 不 合 理， 立法的不足 和旅游组织的无效 性 导 致 很 多 旅 游 规 划 的 失 败 。 到 20 世 纪 80 年 代 以 后， 许多国家开始采用全面和 综合的规划， 希望通 过 控 制 旅 游 的 发 展 去 减 轻 不 可 预测的 社 会 经 济 和 环 境 影 响， 避免潜在问题的发 生
， 尤其是 在 旅 游 规 划 的 内 容 和 执 行 效 力 方 面，
缺乏相关法律的支持 和 保 障 。 对 此， 国 务 院 在 2009 年 12 月 1 日颁布的《国务院关于加快发展旅游业的 “编 制 和 调 整 城 市 总 体 规 划 、 中提 出， 土地利 意见 》 用规划 、 海洋功能 区 划 、 基 础 设 施 规 划、 村镇规划要 加 充分考虑旅游业 发 展 需 要 。 抓 紧 旅 游 综 合 立 法， 快制定旅游市场监管 、 资源保护 、 从业规范等专项法 不断完善相关法律法规 规，
［4］
。 ”这无疑给中国旅游
一、 对我国现行旅游规划体系的反思 中国旅游规划是伴随着改革开放的不断深入而 展开的 。 在过去的 30 余年里， 中国旅游规划经历了 “概念式思想启 蒙 ” →“百 家 争 鸣 ” →“政 府 主 导 型 4 个 阶 段［1］ 。 在“十 五 ” 战略 ” 市场化” →“规范 化 、 期间， 国家旅游局已 经 高 度 重 视 旅 游 产 业 发 展 规 划 完 成 了《中 国 旅 游 业 发 展“十 五 ” 规划和 的编制， 2015 年 、 2020 年远景目标纲要 》 的编制， 并相继出台 、 《旅 游 规 划 设 计 单 位 了《旅游发展 规 划 管 理 办 法》 、 《旅游规划通则 》 ， 资质认定暂行办法》 这些 规 定 和 标准标志着中国旅 游 规 划 开 始 走 上 规 范 化 、 标准化 的轨道
旅
游
学
刊
TOURISM TRIBUNE
第 26 卷
2011 年第 11 期
月刊
乡规划体系则把编制体系作为子体系之一纳入运作 体系 。 因 此， 对中国旅游规划体系进行系统、 全 面、 深入的研究， 构建一个科学 、 完善的旅游规划体系已 迫在眉睫 。 二、 现代旅游规划体系的构架 （ 一） 两个基本概念的阐释 旅游规划是指对未来某个地区旅游业的发展方 产品开发 、 宣传促销及环境保护等一系列重要事 向、 它对 该 地 区 旅 游 业 的 发 展 具 有 宏 观 项的总体安排， 指导和动 态 调 控 作 用
［3］
完善的旅 游 规 划 体 系 对 我 国 资 源 节 约 、 环境保护 一个科学 、 意义重大 。 文章将中国旅游规划体系建构为法规体 系 、 行政 并在现行旅游规划体 系 的 基 础 体系和运作体系 3 个子体系， 上， 提出完善中国旅游规划体系的构想 。 ［关键词］旅游规划体系； 法规体系； 行政体系； 运作体系； 中国 ［中图分类号］F59 ［文献标识码］A ［文章编号］ 1002 － 5006 （ 2011 ） 11 － 0012 － 08
。其实质就是根据市场环
境的变化情况和永 续 发 展 的 时 代 要 求， 对与区域旅 游业发展有关的 空 间 资 源 如 土 地 、 人 力、 资 金、 景观 等进行优化配置， 具体包括对旅游投资的正确引导 、 对旅游经济要素的 合 理 配 置 和 对 影 响 公 共 利 益 、 公 共安全的主要空间资源进行有效的控制以及相关部 门的分工协作等 。 规划体系是指从不同角度表述规划内容而组成 相互 补 充 、 相 互 影 响 的 同 一 类 型、 但不 的相互对接 、 同层面规划的有机结合体 。 现代旅游规划体系是指 与旅游规划工作有关的若干单位或事务共同构成的 一个既互相支持 又 互 相 制 约 的 整 体
［10］
， 并认为旅游规划应该从规划先行转向旅游政
［11］
策的制定和战略规划以及社区旅游规划 体系 。
， 从这一
时期开始， 国外已逐 步 形 成 了 较 为 完 善 的 旅 游 规 划 旅游 规 划 是 一 门 综 合 性 极 强 的 交 叉 学 科， 任何 包括城市 （ 乡 ） 规 划 和 建 筑 规 划 都 其他学科的规划， 不能替代它
［6］
。 其 中， 有关
单位包括国家和地 方 的 旅 游 规 划 主 管 部 门， 如各级 旅游景 区 的 经 营 企 业 以 及 从 事 旅 游 规 政府旅游局 、 划编制工作的规划 设 计 研 究 院 等； 有 关 事 务 包 括 与 法规 、 技术规范和标准以 旅游规划工作相关的法律 、 及各种形式的规划 成 果 （ 图 纸 、 文 本、 规划说明书和 附件） 等 。 （ 二） 现代旅游规划体系的构架 20 世 纪 60 年 代 之 前， 旅游规划并不是一个独 立的领域， 仅仅只是包含在城市规划 中
［12］
。 但从实际上看， 旅游规划与城乡规
划之间是局部与整体 、 从属与统领的关系 。 因此， 根 据旅游规划体系所 涉 及 的 对 象 范 围， 及其在旅游规
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向和规划行政横向两个子体系 。 旅游规划运作体系是指围绕旅游规划编制工作 也可以 和实施管理的过程 所 建 立 起 来 的 结 构 体 系， 理解为运行体系或工作体系 。 规划运作体系又可分 为规划 编 制 （ 发 展 规 划 ） 和 规 划 实 施 管 理 （ 开 发 控 制） 两个子体 系 。旅 游 规 划 编 制 体 系 指 在 旅 游 事 业 发展和旅游活动空间建设过程中， 为实现科学决策， 在不同的工作阶段， 需要逐次研究从宏观到微观 、 从 从发展 思 路 到 具 体 建 设 方 案 实 施 中 的 整体到局部 、 各项问题， 并编 制 不 同 层 次 的 规 划 。 上 述 各 个 层 次 的规划形式共同组成旅游规划编制体系 。 旅游规划实施管理（ 开发控制） 体系。任何旅 游项目的开发控制都可分为通则式和 判 例 式 两 种 方 式 。判 例 式 是 指 任 何 开 发 项 目 都 必 须 申 请 规 划 许可。规划 审 批 的 主 要 依 据 是 控 制 性 详 细 规 划， 同时还考虑其他相关因素。在缺 乏 控 制 性 详 细 规 划的情况下， 以 规 划 部 门 的 管 理 规 定 作 为 依 据 。判 但 例式的开 发 控 制 具 有 灵 活 性 和 适 应 性 的 优 点， 欠缺透明和确定性。通则式是指 法 定 规 划 作 为 开 规划管理人员在审理开发申 发控制的 唯 一 依 据， 请个案时几乎不享有自由量裁 权。只 要 开 发 活 动 符合这些规定， 就肯定能够获得规划许可， 其优缺 点与判例式相反。通则式和判例 式 的 开 发 控 制 各 有利弊， 各国和地区都在两者之间寻求更为完善 的开发控制体系。两者结合的开 发 控 制 体 系 往 往 包括两个层面： 一是对整个旅游地区， 制定一般的 规划要求， 采取 区 划 方 式， 进行 通 则 式 控 制； 二 是 制 定 特 别 要 求， 采取审批方 针对各 类 重 点 地 区， 式， 进行判例式控制。 三、 旅游规划体系内容及其完善构想 （ 一） 法规体系的构成 1． 法规纵向体系的构成 法规 、 我国已逐步形成由旅游规划方面的法律 、 规章 、 规范性文件和 标 准 规 范 组 成 的 法 规 纵 向 体 系 （ 见表 1 ） 。 法律是指全国人民代表大会及其常务委员会根 据宪法， 并 依 职 权 制 定 的 法 律 文 件 。 如《中 华 人 民 共和国城乡规划 法 》 是 城乡 规 划的 主干 法。 目 前 在 国家层面上还没有旅游规划法规体系的主干法 。 于 定明认为， 现在已 经 出 台 的 、 可 以 在 全 国 实 施 的、 直 接与旅游 规 划 相 关 的 法 规 仅 有 国 家 旅 游 局 颁 布 的 《旅游发展规划管理办法 》 和《旅游规划设计单 位 资 质认定办法 》 两部 部 门 规 章 性 质 的 法 规 。 就 已 经 颁 布实施的两部法规看， 至少存在以下 3 个问题： 一是
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中国旅游规划体系新框架的探讨
黎兴强
（ 海南大学政治与公共管理学院， 海南 海口 570228 ）
［摘
要］旅游规划体系是一 项 复 杂 、 庞 大 的 系 统 工 程， 构建
操作体系 、 严密的实 施 监 管 体 系 和 专 业 化 的 规 划 人 才
［8］
图1 Fig． 1
中国旅游规划体系
The tourism planning system of China
。 20 世 纪
［9］
旅游规划法规体系是指国家和地方制定的有关 旅游规划的法律 、 行 政 法 规 和 技 术 规 范。规 划 法 规 体系是现代旅游规 划 体 系 的 核 心， 为规划行政和规 划运作提供法定依 据， 其构成有规划法规纵向和规 划法规横向两个 子 体 系 。 从 相 关 法 律 、 法规的属性 与范围来看， 规划法 规 纵 向 体 系 是 由 各 级 人 大 和 政 法规 、 行政规章和规范 府按其立法职权制定的法律 、 性文件（ 如 旅 游 规 划 图 纸 、 文 本、 各 类 约 束 性 文 件、 技术标准 和 技 术 规 范 ） 4 个 层 次 的 法 规 文 件 构 成 。 从法律法规内容与 旅 游 规 划 本 身 相 关 性 角 度 看， 规 划法规 横 向 体 系 是 由 主 干 法 及 其 从 属 法 规 （ 配 套 法） 和相关法组成 。 旅游规划行政体系是指旅游规划行政管理权限 的分配行政组织的构架以及行政过程的整体 。 旅游 规划行政体系根据国家的管理体制分为规划行政纵
［2］
规划体系研究提出了更高的要求 。2010 年 12 月 31 日， 国 务 院 办 公 厅 颁 布 了《 国 务 院 关 于 推 进 海 南 国 ， 明确把海南岛作 际旅游岛建 设 发 展 的 若 干 意 见 》 。这一重大决 为“我国 旅 游 业 改 革 创 新 的 试 验 区 ” 构建一个科学 、 定标志着我国旅游业已进入快车道， 完善的旅游规划体系意义重大 。 从 1959 年的夏威夷规划算起， 现代旅游规划已 旅游规划理论形成了较完备的体 有 51 年的 历 史， 系
70 ～ 80 年代， 由 于 旅 游 规 划 的 不 合 理， 立法的不足 和旅游组织的无效 性 导 致 很 多 旅 游 规 划 的 失 败 。 到 20 世 纪 80 年 代 以 后， 许多国家开始采用全面和 综合的规划， 希望通 过 控 制 旅 游 的 发 展 去 减 轻 不 可 预测的 社 会 经 济 和 环 境 影 响， 避免潜在问题的发 生
， 尤其是 在 旅 游 规 划 的 内 容 和 执 行 效 力 方 面，
缺乏相关法律的支持 和 保 障 。 对 此， 国 务 院 在 2009 年 12 月 1 日颁布的《国务院关于加快发展旅游业的 “编 制 和 调 整 城 市 总 体 规 划 、 中提 出， 土地利 意见 》 用规划 、 海洋功能 区 划 、 基 础 设 施 规 划、 村镇规划要 加 充分考虑旅游业 发 展 需 要 。 抓 紧 旅 游 综 合 立 法， 快制定旅游市场监管 、 资源保护 、 从业规范等专项法 不断完善相关法律法规 规，
［4］
。 ”这无疑给中国旅游
一、 对我国现行旅游规划体系的反思 中国旅游规划是伴随着改革开放的不断深入而 展开的 。 在过去的 30 余年里， 中国旅游规划经历了 “概念式思想启 蒙 ” →“百 家 争 鸣 ” →“政 府 主 导 型 4 个 阶 段［1］ 。 在“十 五 ” 战略 ” 市场化” →“规范 化 、 期间， 国家旅游局已 经 高 度 重 视 旅 游 产 业 发 展 规 划 完 成 了《中 国 旅 游 业 发 展“十 五 ” 规划和 的编制， 2015 年 、 2020 年远景目标纲要 》 的编制， 并相继出台 、 《旅 游 规 划 设 计 单 位 了《旅游发展 规 划 管 理 办 法》 、 《旅游规划通则 》 ， 资质认定暂行办法》 这些 规 定 和 标准标志着中国旅 游 规 划 开 始 走 上 规 范 化 、 标准化 的轨道
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乡规划体系则把编制体系作为子体系之一纳入运作 体系 。 因 此， 对中国旅游规划体系进行系统、 全 面、 深入的研究， 构建一个科学 、 完善的旅游规划体系已 迫在眉睫 。 二、 现代旅游规划体系的构架 （ 一） 两个基本概念的阐释 旅游规划是指对未来某个地区旅游业的发展方 产品开发 、 宣传促销及环境保护等一系列重要事 向、 它对 该 地 区 旅 游 业 的 发 展 具 有 宏 观 项的总体安排， 指导和动 态 调 控 作 用
［3］
完善的旅 游 规 划 体 系 对 我 国 资 源 节 约 、 环境保护 一个科学 、 意义重大 。 文章将中国旅游规划体系建构为法规体 系 、 行政 并在现行旅游规划体 系 的 基 础 体系和运作体系 3 个子体系， 上， 提出完善中国旅游规划体系的构想 。 ［关键词］旅游规划体系； 法规体系； 行政体系； 运作体系； 中国 ［中图分类号］F59 ［文献标识码］A ［文章编号］ 1002 － 5006 （ 2011 ） 11 － 0012 － 08
。其实质就是根据市场环
境的变化情况和永 续 发 展 的 时 代 要 求， 对与区域旅 游业发展有关的 空 间 资 源 如 土 地 、 人 力、 资 金、 景观 等进行优化配置， 具体包括对旅游投资的正确引导 、 对旅游经济要素的 合 理 配 置 和 对 影 响 公 共 利 益 、 公 共安全的主要空间资源进行有效的控制以及相关部 门的分工协作等 。 规划体系是指从不同角度表述规划内容而组成 相互 补 充 、 相 互 影 响 的 同 一 类 型、 但不 的相互对接 、 同层面规划的有机结合体 。 现代旅游规划体系是指 与旅游规划工作有关的若干单位或事务共同构成的 一个既互相支持 又 互 相 制 约 的 整 体
［10］
， 并认为旅游规划应该从规划先行转向旅游政
［11］
策的制定和战略规划以及社区旅游规划 体系 。
， 从这一
时期开始， 国外已逐 步 形 成 了 较 为 完 善 的 旅 游 规 划 旅游 规 划 是 一 门 综 合 性 极 强 的 交 叉 学 科， 任何 包括城市 （ 乡 ） 规 划 和 建 筑 规 划 都 其他学科的规划， 不能替代它
［6］
。 其 中， 有关
单位包括国家和地 方 的 旅 游 规 划 主 管 部 门， 如各级 旅游景 区 的 经 营 企 业 以 及 从 事 旅 游 规 政府旅游局 、 划编制工作的规划 设 计 研 究 院 等； 有 关 事 务 包 括 与 法规 、 技术规范和标准以 旅游规划工作相关的法律 、 及各种形式的规划 成 果 （ 图 纸 、 文 本、 规划说明书和 附件） 等 。 （ 二） 现代旅游规划体系的构架 20 世 纪 60 年 代 之 前， 旅游规划并不是一个独 立的领域， 仅仅只是包含在城市规划 中
［12］
。 但从实际上看， 旅游规划与城乡规
划之间是局部与整体 、 从属与统领的关系 。 因此， 根 据旅游规划体系所 涉 及 的 对 象 范 围， 及其在旅游规
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向和规划行政横向两个子体系 。 旅游规划运作体系是指围绕旅游规划编制工作 也可以 和实施管理的过程 所 建 立 起 来 的 结 构 体 系， 理解为运行体系或工作体系 。 规划运作体系又可分 为规划 编 制 （ 发 展 规 划 ） 和 规 划 实 施 管 理 （ 开 发 控 制） 两个子体 系 。旅 游 规 划 编 制 体 系 指 在 旅 游 事 业 发展和旅游活动空间建设过程中， 为实现科学决策， 在不同的工作阶段， 需要逐次研究从宏观到微观 、 从 从发展 思 路 到 具 体 建 设 方 案 实 施 中 的 整体到局部 、 各项问题， 并编 制 不 同 层 次 的 规 划 。 上 述 各 个 层 次 的规划形式共同组成旅游规划编制体系 。 旅游规划实施管理（ 开发控制） 体系。任何旅 游项目的开发控制都可分为通则式和 判 例 式 两 种 方 式 。判 例 式 是 指 任 何 开 发 项 目 都 必 须 申 请 规 划 许可。规划 审 批 的 主 要 依 据 是 控 制 性 详 细 规 划， 同时还考虑其他相关因素。在缺 乏 控 制 性 详 细 规 划的情况下， 以 规 划 部 门 的 管 理 规 定 作 为 依 据 。判 但 例式的开 发 控 制 具 有 灵 活 性 和 适 应 性 的 优 点， 欠缺透明和确定性。通则式是指 法 定 规 划 作 为 开 规划管理人员在审理开发申 发控制的 唯 一 依 据， 请个案时几乎不享有自由量裁 权。只 要 开 发 活 动 符合这些规定， 就肯定能够获得规划许可， 其优缺 点与判例式相反。通则式和判例 式 的 开 发 控 制 各 有利弊， 各国和地区都在两者之间寻求更为完善 的开发控制体系。两者结合的开 发 控 制 体 系 往 往 包括两个层面： 一是对整个旅游地区， 制定一般的 规划要求， 采取 区 划 方 式， 进行 通 则 式 控 制； 二 是 制 定 特 别 要 求， 采取审批方 针对各 类 重 点 地 区， 式， 进行判例式控制。 三、 旅游规划体系内容及其完善构想 （ 一） 法规体系的构成 1． 法规纵向体系的构成 法规 、 我国已逐步形成由旅游规划方面的法律 、 规章 、 规范性文件和 标 准 规 范 组 成 的 法 规 纵 向 体 系 （ 见表 1 ） 。 法律是指全国人民代表大会及其常务委员会根 据宪法， 并 依 职 权 制 定 的 法 律 文 件 。 如《中 华 人 民 共和国城乡规划 法 》 是 城乡 规 划的 主干 法。 目 前 在 国家层面上还没有旅游规划法规体系的主干法 。 于 定明认为， 现在已 经 出 台 的 、 可 以 在 全 国 实 施 的、 直 接与旅游 规 划 相 关 的 法 规 仅 有 国 家 旅 游 局 颁 布 的 《旅游发展规划管理办法 》 和《旅游规划设计单 位 资 质认定办法 》 两部 部 门 规 章 性 质 的 法 规 。 就 已 经 颁 布实施的两部法规看， 至少存在以下 3 个问题： 一是
第 26 卷
2011 年第 11 期
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中国旅游规划体系新框架的探讨
黎兴强
（ 海南大学政治与公共管理学院， 海南 海口 570228 ）
［摘
要］旅游规划体系是一 项 复 杂 、 庞 大 的 系 统 工 程， 构建
操作体系 、 严密的实 施 监 管 体 系 和 专 业 化 的 规 划 人 才
［8］
图1 Fig． 1
中国旅游规划体系
The tourism planning system of China
。 20 世 纪
［9］
旅游规划法规体系是指国家和地方制定的有关 旅游规划的法律 、 行 政 法 规 和 技 术 规 范。规 划 法 规 体系是现代旅游规 划 体 系 的 核 心， 为规划行政和规 划运作提供法定依 据， 其构成有规划法规纵向和规 划法规横向两个 子 体 系 。 从 相 关 法 律 、 法规的属性 与范围来看， 规划法 规 纵 向 体 系 是 由 各 级 人 大 和 政 法规 、 行政规章和规范 府按其立法职权制定的法律 、 性文件（ 如 旅 游 规 划 图 纸 、 文 本、 各 类 约 束 性 文 件、 技术标准 和 技 术 规 范 ） 4 个 层 次 的 法 规 文 件 构 成 。 从法律法规内容与 旅 游 规 划 本 身 相 关 性 角 度 看， 规 划法规 横 向 体 系 是 由 主 干 法 及 其 从 属 法 规 （ 配 套 法） 和相关法组成 。 旅游规划行政体系是指旅游规划行政管理权限 的分配行政组织的构架以及行政过程的整体 。 旅游 规划行政体系根据国家的管理体制分为规划行政纵
［2］
规划体系研究提出了更高的要求 。2010 年 12 月 31 日， 国 务 院 办 公 厅 颁 布 了《 国 务 院 关 于 推 进 海 南 国 ， 明确把海南岛作 际旅游岛建 设 发 展 的 若 干 意 见 》 。这一重大决 为“我国 旅 游 业 改 革 创 新 的 试 验 区 ” 构建一个科学 、 定标志着我国旅游业已进入快车道， 完善的旅游规划体系意义重大 。 从 1959 年的夏威夷规划算起， 现代旅游规划已 旅游规划理论形成了较完备的体 有 51 年的 历 史， 系
