改善农村公共产品供给体制的思考

３６０《商场现代化》２００７年２月（上旬刊）总第４９３期农村公共产品是指满足农村地区农业、农村或农民生产、生活共同需要的产品或服务。

它既包括农村交通、电网、农田水利设施、医疗卫生以及教育设施等硬性公共物品，又包括信息、技术服务、技能培训、公共秩序维护、制度安排等软性公共物品。

农村公共产品供给机制是农村社会经济发展的重要基础和保障，　所以面对社会主义新农村的建设要求，　如何打破传统的、不适应现行农村经营体制和经济发展要求的公共产品供给体制，　建立符合社会主义新农村建设要求的公共产品供给体制，　成为了一个迫切要解决的问题。

一、有效的农村公共产品供给是建设社会主义新农村的必然要求１．有效的农村公共产品是经济改革和农村经济发展的内在要求经济改革的深化和农村经济的发展是建设社会主义新农村的题中之意。

改革２０多年来农村政治经济体制发生了根本性转变，由原有的“政社合一”高度组织化的经营体制，转变为以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制。

在原来体制下，农村公共产品供求主体是统一的，其供求能达到基本平衡。

在新的体制下，农村公共产品的供求主体发生了分离，　农户是需求者与消费者，乡村政府组织是供给者。

乡村政府组织从自身利益最大化出发，会尽量减少公共产品的供给，造成公共产品供给不足；同时，合作乡村组织的公共产品会供给过度，合作农户的公共产品供给不足；供给总量不足和结构矛盾共存。

这种供求不均衡由于供求双方力量的不对称而加剧。

乡村政府组织具有组织优势、政策优势、信息优势和决策优势，农户既缺乏组织性、又没有决策权、参与权和监督权，处于劣势。

同时，农村的现代化和农业的市场化叠加推进，对公共产品的需求却更强烈，导致农村公共产品供求矛盾加剧。

２．有效的农村公共产品供给，符合城乡统筹发展的战略目标（１）市场机制导致农村要素流失。

我国目前工业劳动生产率远高于农业劳动生产率。

在市场机制下，农村生产要素（如资金和优质劳动力）会大量流出，进入城市和工业，使得农村发展失去要素的支撑，使城乡收入差距扩大。

（２）市场机制无法消除既有体制障碍。

我国长期实行工业和城市优先发展的倾斜政策，从而形成了一整套城乡、工农差别对待，　有利于城市和工业发展的诸如土地、就业、教育和社会保障等相应制度和政策，阻碍城乡协调发展。

这些制度性的障碍是市场机制无法消除的。

要统筹城乡发展，首先政府要通过制度创新，消除阻碍农村发展的体制性因素，消除城乡差别的政策和制度，使农村发展有一个平等的起跑线；其次要通过政府的政策扶持来提高农业生产率，提高农业的比较利益，建立农民收入支持制度和生产要素回流机制。

３．增加农村公共产品供给能够促进农村居民收入水平和生活质量的提高社会主义新农村建设最根本的着眼点就是如何提高广大农民的收入水平和生活质量。

当前我国农村教育、医疗、卫生等社会保障方面公共产品的供给短缺影响到农村劳动者素质的提高；　农业基础科学研究薄弱、农田水利等基础设施供给严重不足，　则直接制约了农村经济的发展，直接影响到农民的收入增长。

只有增加农村公共产品的供给，才能提高农村劳动者的综合素质，　才能为发展生产提供必要的物质保障，　进而为农民的增收提供有力的保障。

公共产品的供给和消费水平是居民生活综合质量水平和现代化程度的主要标志。

目前，城乡居民在吃、穿、用等方面的个人消费水平差距正趋于缩小，而在公共产品消费，尤其是享有的社会保障、公共福利方面的差距在扩大，公共产品的严重短缺，已严重制约了我国农村居民生活综合质量的提高以及生存、发展、健康、文化娱乐等多层次和多样化需求的满足，甚至在不少地区“行路难、就医难、上学难”等问题依然存在，许多地方因缺少基础设施，仍不能消费现代家用电器，使用现代通讯手段，享受现代文明带来的新生活。

在我国农村温饱问题基本解决，许多地区基本达到初步“小康”的情况下，农村居民消费需求结构正由低层次向高层次转变，　因而增加公共产品的供给就成为新阶段社会主义新农村建设所面临的一项主要任务。

二、我国目前农村公共产品供给体制存在的问题１．供给总量不足我国是一个农业大国，　多年来国家对农业基本建设的投资数额一直偏低，１９７８～１９９８年，农业基本建设投资总额仅为９９４亿元，占同期国民经济各行业基建投资的１．５％，虽然随后几年有所提高，但比较其他行业，仍然很低，很难适应农业生产发展的需要。

农业属于弱质产业，比较利益低，需要国家的大力支持，但我国自１９８０年后财政用于农业支出的数额占财政支出的比重一直徘徊在１０％左右。

９０年代以来国家财政支农的比重一直呈下降趋势，　１９９１年～１９９７年分别为１０．３％、１０．０％、９．５％、９．２％、８．４％、８．８％、和８．３％，１９９８年提高到１０．４％，此外，在我国农村，还有许多居民没有获得符合卫生标准的饮用水，农村有近５０％尚未饮用自来水；缺乏必要的医疗卫生设施和服务；九年义务教育制定的目标亦未能实现；交通网、能源网、信息网等基础设施严重滞后。

这些设施，　在城市是免费或以低收费供应市民，而在广大农村，大部分基础设施甚至是村民集资建设的，比如道路、饮用水、社区内的广播系统以及路灯等都是完全由农民自己出资兴办的，　造成农村公共产品供给普遍不足。

２．农村公共产品供给结构失衡当前，我国农村公共产品供给处于失衡状态，尤其是取消农业税政策后，农村公共产品的供给失衡问题更加突出，具体表现在农村基础设施和公共服务机制的不健全，如医疗卫生条件差、教育落后、农民缺乏社会保障、水电设施落后等。

农村公共产品供给的滞后及匮乏给农业和农村发展带来了负面影响，制约了农村消费需要的提高，也影响了农村经济的可持续发展。

因此，通过完善农村公共产品的供给体制建设，解决农村税费改革后更加突出的公共产品供给矛盾，对于推动城乡社会和谐发展，促进社会主义新农村建设具有重要的现实意义。

改善农村公共产品供给体制的思考欧志文 邵阳学院［摘 要］　农村公共产品供给不足，是我国社会主义新农村建设过程中非常严重的障碍之一。

原有的农村公共产品供给体制落后，已不能适应农村发展的新要求。

如何有效地改善农村公共产品供给体制，增加农村公共产品的供应量是社会主义新农村建设的关键。

本文结合相关理论，提出了改善农村公共产品体制的思路。

［关键词］　农村公共产品 供给 社会主义新农村３６１《商场现代化》２００７年２月（上旬刊）总第４９３期３．农民承担的农村公共产品成本过重在农村公共产品的供给上，农民既要承担制度内公共产品供给成本，也要承担制度外公共产品供给成本，特别是由于缺乏约束，他们承担的制度外公共产品成本增长过快。

在制度内，农民不仅承担了农村公共产品增长的成本，而且承担着城市公共产品增长的成本，　大量农村剩余劳动力从农村农业部门流入城市工业部门，创造的价值转变为工业利润和城市居民补贴的政策工具，从而减少了农村公共产品供给的自有资金来源。

此外，农民还对村级社区承担经济责任，无论是税费改革前的“三提五统”，还是税费改革后的　“一事一议”，都是农民对公共产品的成本负担。

即便如此，许多乡镇财政仍无法满足公共支出的需要，为了提供最基本的公共产品的供应，只好通过预算外和制度外收入弥补经费的不足，从而增加了农民的负担。

三、当前农村公共产品供给体制产生问题的内在原因１．我国传统“二元化”发展模式和思路没有得到彻底改变传统“以农补工”“重城轻农”，优先发展城市的倾斜型发展战略和政策形成的城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局和制度，　以及与之相适应的城乡有别的差异性公共产品供给体制目前并没有实质性的变化。

城市所需的公共产品多数由政府供给，所需资金主要由财政预算安排，农村所需的公共产品政府提供较少，主要由农村基层负责提供，所需资金主要通过筹措方式解决，成本支出主要由农村居民来承担。

同时，向城市倾斜的财政体系和体制使得在财政预算支出中，用于城市建设发展和公共产品供给的资金偏重，　而用于农村的偏轻，甚至过少，并常常出现“挤农补城、保城”的现象。

并且，由于财政转移支付制度欠缺、不规范，从而使落后地区农村公共产品供给资金更得不到有效保障。

２．单一的供给体制是主要原因长期以来，中国农村公共产品的供给是以政府为主体的单一性供给机制，尤其是作为农村基层管理组织的乡镇政府。

但乡镇政府的财政权和事权不对称，财权小而事权大。

如农村的基础教育、计划生育、水电设施、道路交通等公共喊品供给，主要由乡镇政府以及村来承担，由于乡镇政府财力有限，不能够足额提供这些公共产品，结果导致了农村公共产品的匮乏，以及公共服务的缺位。

３．缺乏极力农民参与公共产品投入的机制由于受限于单一性的供给体制，长期以来，农村公共产品的供给过于依赖政府的投入，没能够建立起与市场经济相适应的，能够激励农民、私人、企业投入公共产品建设的机制。

而且，在市场经济条件下，受逐利心态的影响，人们往往争着干对自己有利的事情，但对于农村中的一些公共事务、公共设施却不愿意干或不愿意提供投入。

公共产品本身的非排他性造成了很多农民既想分享利益又不愿承担成本，普遍存在“搭便车”心理。

４．农村税费改革对农村公共产品的供给造成了影响由于我国农村长期实行的是公共产品供给的单一性体制。

政府便成为农村公共产品供给的唯一主体。

因此，在农村实行税费改革、取消农业税后，县乡财政收支状况更加失衡，尤其是削弱了县乡政府提供农村公共产品的能力。

而且，在农村税费改革后，针对农村公益事业采取的“一事一议”制并未能解决农村公共产品的供给问题。

四、改善农村公共产品供给体制的对策当前，面对我国农村公共产品供给的困境，应采取积极有效的对策加强农村公共产品供给体制建设，提高农村公共产品供给的效率，缓解农村公共产品供给失衡的状况。

具体来讲，应着手做好以下几个方面的工作：１．加快农村基层政府管理职能的转换，提高公共产品供给能力。

作为直接面向农村、为农村提供公共产品和公共服务的农村基层组织，应尽快进行角色和职能定位，强化公共产品供给意识，强化公共服务职能，实现由传统的管理型政府向服务型政府的转变，不断提高农村基层政府供给公共产品的能力。

２．建立一体化与多元化的公共产品供给体制。

所谓一体化是指实行城乡一致的供给体制；所谓多元化是指农村公共产品的供给主体、供给方式、筹资渠道的多元化。

一体化主要是解决二元供给机制的问题，为城乡公共产品的供给提供公平的政策环境和制度平台，使农村和城市得到相同的待遇，实现城乡统筹。

政府作为供给主体，在其中应真正承担起农村公共产品供给主体的责任，使农村与城市共享现代文明。

在实行城乡一致的供给机制的基础上，当前应改革传统的单一性供给体制，积极促进农村公共产品供给的多元化。

一是实现农村公共产品供给主体的多元化，应采取相应措施力求形成供给主体多元化的机制。

二是形成多元化的农村公共产品资金筹集机制。