集体土地流转与优化利用格局的双赢探讨

系，应 当建立在使用权 与所有权 已经分割的基础上 。未割裂使用权 与 所 有权 的土 地 不 能 按 照 使用 权 流 转 的 规 则进 行 ，应 当遵 守 其 本 身转 让 的 条件 和 要求 。 我 国现行集体土地使用权流转存在产权主体不 明确，农村大量土 地仍无完成登记 、确权、颁证等程序 ；在流转过程 中，政府缺乏监管 力度，导致在流转过程 中没有详尽、合法的程序进行。 第一 ，确认产权 归属是土地使用权流转 的基础和必须 。由于集体 建设用地使 用权流转 的主体应为土地 的使用者而非所 有者 ，但我 国 《 土地管理法 》第十条并无明确规定集体土地使用权 的主体和范围。 因此，我国集体土地使用权的主体是抽象的、模糊的。造成在集体土 地使用权流转 问题上 ，主体难以确定 ，导致在法律 上权利主体对象难 以认定，一方面给使用权流转造成 障碍 ，另一方面则埋下非法转让 、
度 ，构 筑双 赢局 面 。
关键 词 ：优化 土 地利 用格 局； 集体 土地 使用 权 流转 ；双 赢
１我 国现有集体土地使用权流转的障碍和 不足
一
３ ． １ 明确 土地 产权 的 归属和 划分
般 认为 ，集 体 土 地 使 用 权 流转 指 的是 土 地 使 用 者 之 间 的流 转 关
社 会 观 察
集体土地流转与优化利用格局 的双赢探讨
张 平
衡水 ０ ５ ３ ０ ０ ０ ） （ 衡 水市 土地 开发 整理 中 心 ，河 北
摘 要 ：集体 土 地使 用权 的流 转可 以给 农 民 带来可 观 的收入 ，为 当地 土地 开发 和建 设 带来 一定 的 经济动 力 ，创造 经 济 效益 ；但也 可 能造 成对 基 本 的耕地 面积难 以 维 护， 土 地格 局 利用 不 合理 造 成 的资 源浪 费， 以及 过度 的开发 强度 对 自然 环境 造 成影 响 。 因此 ，应 平 衡 两者 之 间 的关 系 ，加 强监 管 力
为 完 善 农村 产 权 制 度 ，加 快 推进 农 村 土 地 确 权 、 登 记 、颁 证 做 了进 一
第 二，缺 乏政 府监管力 度，任 由市场调解配置 ，将造成严 重后 果 。集体土地使用权流转的 目的在 于优化利用土地资源，但 目前现状 却违 背 了初衷 。首 先，在市场经 济的冲击 下，农民种 田的积 极性不 高，再加上土地的流转带来不少的经济收入 ，许多农民选 择了出让耕 地受益 ，经常出现 占用 、出租、转让等用于非农建设的土地问题 ，也
就 导 致 了基 本 的 耕地 面 积 难 以维 护 ； 其次 ，流 转 后 的 土 地 开 发对 于 当 地 农 村 的经 济 产 生动 力 ， 由于 政 府 缺 乏一 定 的行 政 干 预 ， 经 常造 成 土
步 的推动 。在建立农村 产权流转 、交易市场 设置 也做 了进 一步 的说 明，表明政府对于农村产权流转 加强了行政上的干预，对于土地格局 的规划利用和土地权利的登记起到 了推进作用。
随 意 占用 和 出 租等 祸 根 。
涉及集体土地使用权流转，必须清楚划分产权归属，否则将 造成 权利义务主体不明确 ，导致非法转让、随意占用等 问题的发生，同时 给 部 分 农 民权 益造 成损 害 。产 权 划 分 时 ， 不仅 要 对 土 地 的 产 权 归 属 划 分清晰 ，也要对同一块土地 的所有权与使用权划分清晰 。大力推进农 村集体土地所有权证书登记 ，在确立土地所有权 的基础上再进行使用 权的划分、确认，实现 “ 有地可耕、依法使用 ”。 农村集体 土地确权登记发证是对农村集体土地所有权和集体土地 使用权等土地权利的确权 登记发证 ，包括集体土地所有权 、集体建设 用地使用权 、宅基地使用权等 。农村集体土地所有权确权登记发证覆 盖的集体土地 ，包括属于农 民集体所有的建设用地、农用地和未利用 地。政府主管部 门要认真做好 “ 三权 ”的确权登记发证工作 ，有效的 保障农 民集体 的权益。 我 国２ ０ １ ４ 年 《 国务院关于进一步推进户籍制度 改革 的意见 》中，
３ ． ２ 优化 利用 格局 与个 人 自由意 志
地的过度开发或者结构的重复利用。这都是土地资源的浪费， 目前现 有的集体土地使用权 流转大部分都属于低利用率 的资源使用。所 以， 这看似 “ 一举两得”的土地流转情况，实际上却是 “ 得不偿失”的后
果。
在集体土地使用权流转有法可依 的前提下 ，流转双方可凭 自由意 志转让。签订的书面 买卖合 同必须本着双方平等协商、意思 自治的原 则 ，须有明确的权利 义务要求 。在尊重买卖双方权利主体的同时，土 地管理部 门在搞好产权登记 的过程中，应 当发挥土地利用规划的服务 与建议。 以个人 自由意志为基础的集体土地权利流转 ，可 以选择根据 自身 情况制定不 同的流转程序 ，包括农户委托集体流转 、抛荒耕地的流转 等 在商谈 、签订合同时或 正式流转时需要政府进行一定的审查、把 关 、监 督 ，保 证程 序 合 法 、合 理 、规 范 ，保 障 农 民切 身 利 益 。 农村集体 土地使用 权包括宅基 地使用权 、集体建 设用地使 用权 等 。依据我 国 《 土地管理法 》第十七条规定，各级人 民政府应 当依据 国民经济和社会发展规划 、国土整治和资源环境保护 的要求 、土地供 给能力以及各项建设对土地的需求 ，组织编制土地利用总体规划 。严 格遵 守 《 土地管理法》，发挥规划作用 。以集体建设用地使用权流转 为例，建议使用权流转前，向土地管理部 门提交相应 的规划方案 ，土 地管理部 门发挥 自身的作用，对于构造重复和多余的规划 ，提 出专业 的 建议 。
３ ． ３ 生态 文 明建设 与农村 经济 综合 决策

２我 国土地利用格局的现状和不足
经过多年的改革探索 ，我国农村土地制度总体上形成 了，以土地 集体所有 、家庭承包经营、承包权 、允许合法流转 的土地管理制度。 但随着农村 人 口大量 的流 动，原有 的分配格局 明显跟 不上现实 的步 伐，出现有人无地、人多地少等现象。 合 理 规 划 利 用 土地 ，推 进 生 态 文 明 的 建 设是 十 八 大 会 议 上 的 重 要 内容。大会上指 出 “ 国土是生 态文 明建设的空间载体 ，必须珍惜每一 寸 国 土 ” ，这 是 对 我 国 土地 利 用规 划 的美 好 展 望 。但 回归 现 实 ，人 地 矛盾不断激化 ，毁林开荒导致 的水土流失、土地 荒漠化等生态 问题屡 见不鲜 ，随意占用、非法转让等 问题更甚。 我 国 实 行 集 体 土 地 使 用 权 流 转 的 主 要 目的 是 通 过 市 场 资源 的 配 置，提高土地 的利用率，从而保障农 民的权益。但 是实 际操作 中，土 地的利用格局 却缺乏干预，导致农村土地在城镇化、城 市化 的道路上 利 用率 低 和 资源 浪 费 。 根据 《 土地管理法》第十九条的规定，土地利用总体规划在编制 上具有非常明确 的原则，其中包括提高土地利用率和统筹 安排各类、 各区域用地 。从上述可知我国 目前在土地利用格局中真正欠缺 的是实 施，缺 乏民众的监督，而非仅仅是立法 。