深化集体建设用地流转存在的问题及建议
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46调查与研究
深化集体建设用地流转
存在的问题及建议
钟进斌
近年来，成都市积极探索农村集体建设用地使用权流转合理途径，有效促进了城乡土地资源优化配置。
但是，深化集体建设用地流转涉及多方面内容和利益，在实践中
也出现了系列亟待重视和解决的问题。
通过实地调研，提出推动全市农村集体建设用
地有序流转的对策建议。
一、成都市深化集体建设用地流转存在的主要问题
虽然成都市推进集体建设用地流转的探索已经取得了较大成效，但在现行制度制约下，集体建设用地流转制度改革的进一步深化仍面临一些突出问题和障碍。
（一）集体建设用地流转市场发育不足
一是土地价值评估体系缺失。
集体建设用地的地块位置、配套设施等条件不同，土地价格差异较大，推进土地规范流转需要以专业的地价评估体系建设为基础。
二是中介服务组织功能弱化。
大多数地区存在农村产权交易机构职能有限、人员不足的问题，导致交易信息搜
2014年中央一号文件提出“鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权，鼓励发展专业合作、股份合作等多种形式
的农民合作社”。
9月30日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第五次会议强调，要让农民成为土地适
度规模经营的积极参与者和真正受益者；积极发展农民股份合作、赋予集体资产股份权能改革试点的目标方向。
11月
20日，中央发布了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，《意见》指出，土地流转和适度规
模经营是发展现代农业的必由之路；要鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。
由此可见，农村土地承包经营权流转，将是深化农村土地制度改革在今后很长一段时间的重要工作。
本刊编辑部
将在调查与研究栏目陆续刊登反映成都市土地流转、规模化经营现状等的调研性文章，以期给成都市各区（市）县农
村土地制度改革提供经验交流。
摄影 李杨
编者按
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集、合约订立、纠纷仲裁等服务功能发挥不足。
（二）集体建设用地流转周期过长
目前，成都市集体建设用地流转大多采取的是通过土地综合整理等项目间接流转的。
土地综合整理项目需经历申报、土地整理、复垦、验收等一系列环节，而且每一个审批环节必须以其他部门的行政审批为前置条件，经常出现因缺少前置部门的审批许可而延误整体报批时间。
另外，目前要求土地综合整治项目先立项，拆旧区整理验收合格后才能启动建新。
但立项、实施、验收周期较长，造成了极大的融资成本压力。
（三）集体建设用地流转融资困难
一是融资渠道窄。
融资额度较小、抵押物权属模糊，处置困难，因此，目前多数金融机构都不愿为集体建设用地流转项目提供金融服务。
二是融资成本高。
集体建设用地流转项目贷款多为商业性贷款，政策性贷款所占比例极低。
出于风险及服务成本等考虑，商业性银行提供的贷款利率较高。
三是融资能力弱。
以集体建设用地使用权作为抵押物进行融资时，金融机构采用的抵押率远低于城镇土地抵押率。
（四）集体建设用地流转的利益分配机制缺失
一是农民利益难以保障。
在实践中，本应由农民获得的土地流转收益经常被各种越位充当的
“代理者”所侵占。
二是缺乏地方
政府参与收益分配的明确依据。
地方政府在集体建设用地价值实
现和提升过程中发挥着重要作用。
二、深化成都市集体建设
用地流转制度改革的建议
建立完善的集体建设用地流
转制度是盘活农村土地资产、增
加农民财产性收入的内在要求，
也是推动城乡资源要素合理配置
的有效途径。
在农村土地产权制
度改革取得阶段性成果的基础
上，针对成都市在改革实践出现
的主要问题，提出如下完善集体
建设用地流转制度的政策建议：
（一）加快建设完善的集体
建设用地流转市场
一是开展农村集体建设用地
全流转改革试点。
选择代表性地
区划定“政策特区”，进行集体建
设用地全流转试点，并对试点地
区充分授权。
二是强化基层产权
中心职能。
在各乡镇农村产权中心
设立宅基地和房屋交易专项服务
窗口，规范流转程序及合同形式，
为流转双方提供法律咨询和纠纷
调解服务。
三是加快农村土地估
价体系建设。
大力培养专业的农
村土地估价人才，允许并鼓励社
会相关组织提供农村土地估价服
务。
尽快出台全市统一的集体建设
用地交易税费标准，为土地价值评
估提供统一、稳定的制度环境。
（二）探索农村宅基地有偿
退出机制
一是建立宅基地退出的多
元补偿机制。
赋予农民更多选择
权，在补偿内容上，提供货币、房
屋、社保、经营性资产等多种形
式，允许农民在各种补偿方式中
自由选择；在补偿方式上，提供一
次性补偿、分期补偿、土地和房
产入股分红补偿等多种形式，允
许农民根据自身需求自由选择。
二是分离居住权与集体经济组
织成员权。
将农民居住权与集体
经济组织成员权分开，在集体经
济组织成员身份认定过程中，保
留退出宅基地农民的集体成员资
格，使其能够继续享有承包经营
权、集体资产收益权等权利。
三
是防范宅基地退出过程中的潜在
风险。
设立退出宅基地的基本条
件，如已经在城镇购买房屋或具
备城镇购房能力等，并与退出者
签订规范的宅基地退出合同。
公
示宅基地退出流程、补偿标准等
“红头文件”，并建立由村民组
成的监督小组，防止出现人为压
低、侵吞补偿款行为。
建立充分
的农民意愿表达机制，在市级和
省级相关部门设立举报热线和邮
箱等。
（三）探索集体建设用地流
转项目管理制度改革
一是允许农村土地综合整治
过程适度预先使用建新指标。
农
村土地综合整治项目立项后可预
先使用一定比例的建新指标，使
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调查与研究
拆旧和建新同步进行，土地拍卖或抵押收益返还用于项目综合整治，缓解基层资金压力。
二是简化集体建设用地流转项目的报批流程。
整合相关部门职能，合并部分环节，同时推行网上申请与一站式报批方式，建立全市统一的农村土地动态审批制度，提高集体建设用地审批效率。
三是探索农村土地规划制度改革。
在保护耕地、遵守土地利用规划前提下，在部分地区试点建立土地利用总体规划每两年评估修改一次的滚动修编机制。
（四）建立集体建设用地流转的金融支持机制
一是提高项目融资中政策性资金的比重。
增加土地整理的财
政投入，引导政策性银行参与集体建设用地流转项目，政府以贴息贷款等形式加强对建设用地流转项目融资的支持。
二是鼓励社会资本参与集体建设用地流转项目。
以税收等优惠政策吸引企业、个人投资集体建设用地流转项目，形成多元化的项目融资体系。
三是增强集体建设用地抵押融资能力。
建议相关部门完善金融配套政策，参照城镇土地标准对集体建设用地抵押物合理估值。
四是探索合理的土地抵押物处置方法。
明确集体建设用地抵押后的权属关系，承认金融机构对抵押土地具有转让、转租等处置权。
（五）优化集体建设用地流转收益分配机制
一是明确流转收益分配主体。
农民作为集体建设用地使用权人和流转的实际主体，应该获得大部分土地流转收益。
二是确定流转收益分配方式。
遵循“谁流转、谁收益”原则在集体成员之间进行流转收益的初次分配，政府以土地流转税费方式参与流转收益的再次分配。
三是完善集体建设用地流转收益的管理政策。
集体建设用地流转收益分配应当兼顾城乡发展的需求，建立对土地收益分配的监督机制，以确保收益能够投入农业发展和农
村建设。
作者
成都市人民政府研究室秘书处处长责任编辑罗梦丹。
