财政政策与三农

问题探讨　

促进农民持续增收始终是“三农”　工作的核心问题，直接关系到我国转　方式、调结构、扩内需、促发展方针的　贯彻落实，直接关系到经济发展的协　调性、可持续性和内生动力的增强，直　接关系到农村社会稳定和国家的长治　久安。因此，我省财政支农工作，必须　把促进农民收入持续快速增长作为根　本出发点和落脚点，加强形势分析，认　真研究相应的对策建议。　一、我省农民收入基本情况分析　（一）从农民收入增长历程纵向分　析　改革开放３Ｏ年来，我省农民人均　纯收入由１９７８年的１１５元增长到　２００９年的６ｌ１９元，年均增长　１３．６８％，比全国平均水平高１．２７个百　分点，自１９９９年以来一直位居全国第　８位。从３０年来我省农民收入形势变　化过程分析，促进和制约农民收入增　长的主要因素包括以下几个方面：　１．制度与政策。１９７８一ｌ９８４年农　民收入高速增长最深刻的原因是农村　全面推行家庭联产承包责任制，农村　生产关系的变革为农村经济长期稳定　发展提供了重要的制度基础。在　１９８５—１９９０年和１９９７—２００３年期间，　由于受国家宏观经济调控的影响，乡　镇企业效益下滑、发展趋缓，农民负担　的国家税收和集体提留大幅增加，严　重制约了农民增收。从２００３年开始，　我省全面推进农村税费改革，各级财　政坚持“多予少取放活”方针，积极调　整国民收入分配结构，逐步扩大公共　财政覆盖农村的范围，陆续出台针对　农村的免费、减税、补贴、补偿措施以　及义务教育、社会保障、医疗卫生等方　面的强农惠农政策，使农民共享经济　社会发展成果，为农民增收奠定了更　加广泛而坚实的基础。　２．产量和价格。在农民收入快　速增长的每一个阶段，都可以看到农　产品“量价齐升”的现象。　１９７８—１９８４年农民增收的绝大部分来　自农产品产量的增加和收购价格的提　高。１９９１—１９９６年我省主要农产品产　量均大幅度增长，１９９６年粮食总产　达８６６亿斤。同时，国家先后在　１９９４年和１９９６年两次提高了农副产　品收购价格，提价幅度在４０％左右。　这一阶段粮食产量增长和农产品价格　提高对农民收入增长的贡献率为　５０％。１９９７－．２００３年农民收入增长　趋缓的原因之一是农产品价格持续低　迷，谷贱伤农。受东南亚金融危机影　响，１９９８年农产品价格在１９９７年下　跌的基础上继续全面大幅下跌，粮　食、棉花、油料、蔬菜、水果、肉　类、家禽、水产品等１５个主产品中，　有ｌ２个品种的价格下跌，１９９９年农　产品价格继续走低，尤其是生猪价格　暴跌，使农民雪上加霜。　３．转移与就业。改革开放３Ｏ年，　农村非农产业的发展和乡镇企业的崛　起，有力地带动了农村剩余劳动力的　转移和就业，为农民持续增收提供了　广阔空间和不竭动力。１９９１—１９９６年　期间，农民３５％的新增收入来自于农　村非农产业发展和劳动力外出务工。　在１９９７－－２００３年农业收入连续下降　的不利局面下，正是由于非农产业收　入和外出务工收入的增长，才能使农　民收入保持着缓慢增长。２００４年以来　我省每年新增１２０万左右的农村劳动　力转移就业，使这一时期工资性收入　对农民增收的贡献率接近５０％。与此　相反，受国家紧缩银根宏观调控的影　响，１９８９—１９９０年间，我省乡镇企业与　其他非农产业受到了很大冲击，许多　乡镇企业破产倒闭，从业人员大幅减　少，许多在城市或外地务工的农民回　流农村，农民来自非农产业的收入锐　减，引起农民收入的大幅波动。　（二）与沿海发达省份对比分析　浙、苏、粤、闽、鲁、辽六省同为东　部沿海省份，农民人均纯收入在全国　处于领先水平，具有一定的可比性。　从收入来源构成看（见附表）。在　工资性收入上，五省排位依次是浙、　苏、粤、闽、鲁，与人均纯收入排名完全　一致，工资性收入已成为农民收入的　决定性因素。２００９年，山东农民人均　工资Ｉ生收人为２４９７元，分别比浙、苏、　粤少２６９８元、１７４２元和１５９２元，浙　江是山东的２．０８倍。浙江、江苏、广东　的工资性收入占农民人均纯收入中的　比重分别为５２％、５３％和５９％，山东与　之相差ｌ０—２０个百分点。具体分析，我　省农民在非企业组织巾劳动得到收入　为２８４元，仅占江苏的５７％，说明我　省在解决村干部报酬、民办教师工资　和家住农村的行政事业工作人员一Ｔ二资　上与江苏相比有较大差距；我省农民　在本乡地域内劳动得到收入、外…从　业收入分别为１４１８元和７９５元，浙　江、广东分别是我省的２．９３倍和２．９４　倍。与发达省份相比，我省民营经济、　园区经济、中小企业发展落后，农民就　近就地就业创业、外出务工转移就业　不充分，这是农民：】二资性收入不高的　主要原因。　２４　农村财政与财务２０１１

甘肃农业　２００７年第５期（总２５０期）　

关于解决“三农’’问题财政政策的评价及其建议　

邢　波　（山东大学威海分校商学院　山东　威海２６４２０９）　摘要：“三农”问题是关乎我国农民生存状况和国民经济　发展与社会稳定的大事，作者从我国“三农”问题的实质出发，阐　述了我国存在“三农”问题的原因，并分析评价了我国财政关于　解决“三农”问题的政策，最后提出了我国今后支持解决“三农”　问题的财政政策建议。　关键词：“三农”问题；“二元”结构；财政政策　党的十六大报告指出，建设现代农业，繁荣农村经济，增加　农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。党中央把解　‘三　农”问题作为２ｌ世纪前２０年建设小康社会的关键工程，为我国　“三农”问题的最终解决吹响了号角。财政作为国家职能的具体　体现，必须采取强有力的政策措施，促进“三农”问题的解决。　一、我国　三农”问曩的实质　我国“三农”问题实质上是“二元”结构问题。所谓“二元”结　构问题，就是农业落后于工商业，农民的收入及其生活水平低于　城镇居民，农村落后于城市。　我国为什么会存在“二元’经济结构问题？　首先，“三农”问题在世界上具有普遍性。“三农”问题并不是　只在中国存在，其他国家也同样存在，尤其在工业化进程中的　“三农”问题更为普遍。例如日本和韩国。二战后，日本“三农’　吱　策的重点放在农业上，以解决国民吃饭问题。２０世纪６０年代　后，日本粮食够吃了，而农民生活困难，城乡差别非常突出。日本　人多地少，人口密度是中国的ｌ０倍，由于日本没有中国式的户　籍管理制度，农村人口大量涌入城市，结果出现了部分农村地区　无人和大城市拥挤并存的局面。因此，日本在１９６１年出台了《农　村基本法》，在加大对“三农”投入的同时，把原来放在农业上的　一些政策转而放在农民身上。日本政府开始调整‘‘三农’’政策，政　策重点转向农民的教育问题、农村道路问题、通电通水问题、医　疗问题、养老问题等。日本经过近３０年的努力，到２０世纪９０年　代基本消除了城乡差距。韩国在２０世纪７０年代初期粮食供给　相对稳定后，适时调整“三农”政策，掀起“新农村运动”，将政策　重点由支持农业转向支持农民提高收入和生活水平方面，也用　了近３０年的时间，在２０世纪末基本上解决了城乡“二元”结构　问题。　其次，“二元”结构问题具有规律性。这与农业产业的特点有　关，农业的主要特点有两个，一是农业的弱质性，二是农业产业　的基础地位。世界经济发展历程表明，一个国家，尤其是以粮食　自给为基本国策的国家，其“三农”问题在不同的发展阶段，有不　同的表现和重点。在经济发展初步时期，农业是其主要产业。一　方面，为了建立现代工业体系，普遍采取掠夺农业的政策，征收　较重的农业课税，或通过价格剪刀差，将大量农业资源“调”到工　业和城市建设上；另一方面，由于农业生产力水平低，粮食供给　紧张，粮食短缺，对农业生产又不得不采取一些支持政策。但是　当一个国家经济发展达到一定水平时，一方面，农业生产能力大　幅度提高，粮食供给状况大幅度缓解，甚至出现粮食供给过剩，　这样一来，农产品价格上涨受限，以至出现大幅度波动或下降；　另一方面，城市工业体系基本健全，城乡居民收入差距、生活水　平差距扩大。这样，就出现了城乡“二元”结构问题。　再次，政策上的差距也加剧了城乡“二元”结构的形成与扩　大。一是城乡分割，就是实行城市与农村不同的户籍制度，这个　影响是比较大的。现在城乡分割的弊端越来越明显，城乡两种公　共服务体系，农民享受不到国家的公共服务，城里人生活、医疗、　教育、养老都有保障，国家的政策仅是考虑工业和城市，对农业　和农村的投入很少，使农民的生活水平大大落后于城市居民。二　是掠夺农业的政策。解放初期的国民经济基础就是农业，在这个　基础上建立工业体系，积累来自农业。如何把积累拿到工业上　来，靠的是价格“剪刀差”，即农产品价格几十年不变，工业产品　价格逐步上涨。　二、我国财政支持“三农”的政策及其评价　国家财政作为政府的宏观经济职能部门，长期以来认真贯　彻中央关于加强农业、农村发展的各项方针政策。特别是近几年　来，中央出台了一系列支持“三农”的政策措施，国家财政扎扎实　实地贯彻执行，取得了显著的成效，为粮食增产、农业增效、农民　增收、农村发展和稳定做出了积极的贡献。　（—）支持农业综合生产能力建设，促进粮食增产和农民增收　２００５年中央把提高农业综合生产能力作为主题，抓住了发展农　业生产力的关键，有利于进一步增强农业发展后劲，实现粮食稳　定增产和农民持续增收。除“两减免、三补贴”政策外，国家财政　增加了农业综合开发投入，调整了农业综合开发的投入政策；进　一步加大对农村劳动力转移就业培训的支持力度，实施了劳动　

卷首寄语　

继续实施好积极的财　策　确保夜村改革　展顺利推进　

今年是新中国成立６０周年，也是推　进“十一五”规划顺利实施的关键一年。结　合当前经济形势，继续实施好积极的财政　政策，推进农村改革发展，对维护３０年来　改革开放的稳定大局、实现“十一五”规划　的目标任务，至关重要。为妥善防范当前　国际金融危机的扩散和蔓延，Ｅｔ前召开的　中央经济会议已作出了必要的应对决策，　并对２００９年的经济工作提出了总体要　求：全面贯彻落实党的十七大和十七届三　中全会精神，以邓小平理论和三个代表重　要思想为指导，深入贯彻科学发展观，立　足扩大内需保持经济平稳较快增长，加快　发展方式转变和结构调整，提高可持续发　展能力，深化改革开放增强经济社会发展　的动力和活力，加强社会建设尽快解决涉　及群众利益的难点、热点问题，促进经济　社会又好又快发展。其具体做法是要把握　好五大问题：一是将扩大内需与稳定外需　相结合，进一步增强抵御外部经济风险能　力；二是坚持经济增长速度与提高增长质　量、效益相统一，进一步提高经济发展质　量和水平；三是坚持推进结构升级与扶持　就业、创业相协调，进一步增强经济竞争　优势和吸纳就业能力；四是坚持推进金融　结构创新与提高金融监管能力相适应，进　一步发挥金融对促进经济发展的积极作　用；五是坚持加强政府调控与发挥市场机　制作用相促进，从而增强经济发展的内在　活力。　纵观历史经验，鉴于“民以食为天，国　以农为本”，存在着“农业稳，天下安”的客　观现实，“三农”问题对于我国经济社会发　展举足轻重。所以，我们的党和政府历来　非常重视。改革开放３０年来，党中央颁发　了十个关于“三农”的“中央一号文件”，近　几年又把解决“三农”问题置于全党工作　口本刊编辑部　重中之重的高度。不久前，党的十七届三　中全会进一步做出了“关于推进农村改革　发展若干问题的决定”。２００８年底召开的　中央经济工作会议，将巩固和发展农业农　村经济的好形势，保障农产品有效供给、　促进农民持续增收，列人２００９年经济工　作的五大重要任务之一。通过实施积极的　财政政策，优化财政支出结构，继续加大　对“三农”、就业、社保、教育等方面的投　入。事实无可辩驳地证明，“三农”问题始　终关系到党和国家事业发展的全局。在中　国这样的农业大国，不管是进行革命，抑　或是建设、改革，必须始终抓住这个全局　性、根本性和战略性问题。换句话说，要促　进中国经济社会的又好又快发展，首先大　力推进农村改革和发展，并确保其顺利有　效，必须始终坚持一切从实际出发，尊重　农民的意愿、选择创新精神；始终把保护　和调动农民的积极性作为行动指南，将生　产经营的自主权交给农民，切忌事事越俎　代庖；始终坚持农村改革的市场取向，注　重发挥市场机制在资源配置中的基础性　作用；始终坚持把农业放在经济工作的首　位，不断加大对农业的支持和保护力度；　始终重视不断推动城乡关系合理化，促进　城乡共同发展繁荣。当前，我国总体上已　进人以工促农、以城带乡的发展阶段，进　入加快改造传统农业、走中国特色农业现　代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡　二元结构、形成城乡经济社会一体化新阶　段的重要时期。我们更应该顺应亿万农民　过上美好生活的新期待，充分运用创新思　路实现到２０２０年农民人均纯收入比２００８　年翻一番的目标。对此，中央关于推进农　村改革发展的“决定”非常明确地肯定了　今后的指导思想和基本方针。或者说对今　后整个中国农村改革发展已清晰定位，　即：坚持实行工业反哺农业、城市支持农　村和多予、少取、放活。借用胡锦涛总书记　的话，就是“农村改革要在大力加强制度　建设、大力发展现代农业、大力发展农村　公共事业三个方面取得大的突破”。为了　更好地实现这一目标，党中央和国务院多　次召开会议研究对策。如：国务院常务会议　关于“部署落实中央政策措施的七项工作”、　提出“扩大内需的十项措施”、出台“扩大内　需四项实施措施”，以及“实施积极的财政政　策和适度宽松的货币政策”等。　与此同时，各有关部委如财政部、商　务部、工业信息部、发改委等部门也相继　出台了一系列切实可行的保增长、扩内　需、调结构、促增收的规定和意见。尤其是　实施好积极的财政政策。这是为应对当前　严峻而复杂的国内外形势，继１９９８年为　应对亚洲金融危机决定实施积极财政政　策之后，再次由稳健的财政政策转向实施　这一政策。从而促使我国的财政宏观调控　逐步实现由被动变为主动、由直接调控向　间接调控、由单一手段调控向组合工具调　控转变。实践证明，这是实现国民经济持　续增长、扩大内需、增加城乡居民收入行　之有效的制度保障。要切实贯彻好这一政　策，必须关注五个着力点：一是加大投资　力度，优化投资结构；二是推进税制改革，　实施减税政策；三是调整国民收入分配格　局，增加财政补助规模；四是优化财政收　支结构，推进社会事业加快发展；五是大　力支持科技创新和节能减排，优化产业结　构。当然要推行这一政策必须有雄厚的资　金来源支撑。也就是说，需要全国从事财　经工作的志士仁人共同努力广聚财源、增　收节支，并将来之不易资金，适时用在刀　刃上，为实现全面建设小康社会的战略目　标做出掷地有声的业绩贡献。　农村财政与财务２００９年第ｌ期　１

财政政策是政府实施宏观调控的重要工具之一。财政政策主要通过税收、补贴、赤字、国债、收入分配和转移支付等

手段对经济运行进行调节，是政府进行反经济周期调节、熨平经济波动的重要工具，也是财政有效履行配置资源、公平分配和稳定经济等职能的主要手段。

改革开放以来，财政作为国家宏观调控的重要手段之一，针对各个时期国民经济发展的起伏变化，相继选择了不

同的财政政策，在保障国民经济平稳持续发展中功不可没。而且，财政政策的调控手段和方式也发生了显著变化，逐

渐放弃了以行政手段为主的直接调控，形成了适应市场经济体制的、以经济手段为主的间接调控体系。

公共财政主要是满足公共需要、提供公共产品、服务公共利益，要努力做好财政工作，保障和改善民生。在公共财政框架下，财政对“三农”、教育、医疗、社保等公共服务领域的投入逐年增加。

60年来，全国财政支出规模从1950年的68亿元，扩大到2008年的6026万亿元，2009年预算安排7.62万亿元，

增长了1120倍。最大的变化是，财政运行模式由计划经济时期的生产建设财政，逐步转变为社会主义市场经济条件下

的公共财政。

统计显示，2009年，全国财政预算安排中，仅用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业等方面的民生支出就达到24610亿元，比2008年增长25.1％。仅中央财政用于“三农”的支出安排7161亿元，增长

20％以上。

【中国的财政政策】

根据各个历史阶段的特点，依次采取了“促进国民经济调整的财政政策”、“紧缩的财政政策”、“适度从紧的财政

政策”、“积极的财政政策”、“稳健的财政政策”、以及“积极财政政策”。 促进国民经济调整的财政政策

----------- 【时间】：1979年

【背景】：经济出现过热现象及引发的财政赤字严重、投资需求和消费需求双膨胀、物价持续上涨、外贸逆差增加

等问题。

【内容】：中央提出对国民经济进行“调整、改革、整顿、提高”的八字方针。 一是改革财政体制，实行“分灶吃饭”，促进各级财政实现收支平衡。