2005我国农村非正规金融的法律思考_安菁蔚

我国农村非正规金融的法律思考

安菁蔚　任大鹏

(中国农业大学人文与发展学院)

内容提要:非正规金融形式在我国农村极大地推动着经济的发展。而福建省福安标会的倒会与河

北省“大午模式”的破灭,又昭示出我国非正规金融的法律制度困境。本文通过对我国当前有关非正规金融的法律制度的分析反思,指出应将部分非正规金融形式纳入法律规制的框架内,并健全和

完善相关法律制度,从而使农村非正规金融健康运行。

关键词:非正规金融　法律制度　立法完善

一、解决非正规金融案件面临法律困境

目前,“三农”问题已成为制约我国经济发展的主要问题,而对此问题的解决离不开金融的支

持。多年来,各级政府及支农部门积极落实国家政策,加强宣传引导,支持和鼓励发展农村金融。

但目前的情况是:农村中正规金融已迅速退出,非正规金融大面积衍生。

农村中非正规金融的普遍存在,也导致了金融纠纷案件的大量增加。高利贷、金融诈骗、非法

集资、倒会风波等问题屡屡出现,带来了极大的社会危害。颇有争议的河北民营企业家孙大午“非

法吸收存款案”,以判处孙大午有期徒刑3年,缓刑4年,同时处以大午集团30万元和孙大午本人

10万元罚款而告终。这也意味着,被当地人们所津津乐道的那种直接向村民借贷,不依靠银行贷款筹资的“大午模式”的破灭。孙大午虽然已经回到他的大午集团,并表示要“好好干”,但曾经困扰

孙大午的融资难题,却依然没有得到解决,非正规金融出路仍无解,类似孙大午事件的现象,还在我

国其它地区不断重复、延续着。

2004年五六月间,福建省福安市民间标会发生崩盘,风暴迅速席卷小城福安。短短几天,约25亿元的民间资本便从这个年财政收入不过2亿元的县级市蒸发,很多“会头”和中标的“会脚”趁乱

卷走巨款,让成千上万的会员损失惨重,当地经济遭受致命打击,直接影响到近65万人的生活。福

安的标会崩盘后,地方政府已经着手在清理相关债务。但是普通民众最为担心的问题是:在会首的

资产被用于偿债时,参与清理标会的政府官员是否会优先偿还他们亲友的债务,而其他人则血本无

归?如果说孙大午案揭示的是我国农民、农村企业融资的巨大障碍、农村非正规金融的巨大市场需

求的话,福安标会的崩盘,则引发了人们对于非正规金融的更深层次的思考:是任由非正规金融一

次次试错,产生巨大的社会动荡,还是给它指定方向?由于缺乏相应的政策法规,“孙大午们”的罪

名曾一度无法确定。而人们更看到,由于几乎处于法律的盲区,标会崩盘后,不但政府的行政介入

于法无依,随意性大;并且由于缺乏相关处理程序的法律,

更使政府在处理善后问题时,很难让公众

相信其做到了公正,而使政府处于尴尬地位。这也使人们对我国有关非正规金融法律制度有了更

・06・中国农村观察 2005.4多的思考。

本文主要从剖析农村非正规金融的内生性原因入手,从而指出农村非正规金融有其存在的合

理性,它促进了地方经济的发展。而通过对我国现有农村非正规金融的相关法律分析可以看出,法

律对农村非正规金融一直持有歧视的态度,立法的滞后更是造成农村非正规金融险象环生的原因。

对此问题的解决,笔者提出:从最原始的互助形式“合会”入手制定法律,并且加快我国相关法律制

度的建设。

二、农村非正规金融存在的内生性原因

我国农村非正规金融的存在和发展是符合当前我国农村市场经济客观要求的,本质上它的存

在和发展是国家金融垄断的反映。农村非正规金融对促进地方经济发展,解决农民个人和乡镇企

业生产及其它资金急需,弥补金融机构信贷不足,加速社会资金流动和利用,起到了拾遗补缺的积

极作用。而从整体上看,现有的农村正规金融体系已经不适应农村信贷的特点和农民的金融需求,不适应农业和农村经济发展的需要。

1.农村金融需求有其特点。目前,我国农村的金融需求更多地表现为农户和农村企业的资金需求,从金融交易的角度来讲,具有以下特点:一是没有可供使用的资产抵押和信用担保;二是不可

能有连续盈利的记录以证明其盈利的能力和水平;三是目前我国农村小规模农户模式抗风险能力

差;四是对于农村金融而言,违约的追偿成本甚至可能高于追偿的标的金额,因而商业化的正规金

融难以进入。

2.农村中正规金融供给严重缺乏。主要体现在:①四大国有商业银行在农村中采取撤并收缩机构网点,其基层业务向城市发展,并且其贷款手续繁琐,需要提供抵押和担保,逐利的本能使商业

银行不愿贷款给农村中小企业和分散的农户,造成农村资金严重外流;②农村政策金融的供给不

足。目前的农业发展银行仅是在农产品收购方面发挥着政策金融的作用,其业务功能已退化成单

一的“粮食银行”,没有真正起到支持农业开发的作用。③农村的邮政储蓄只存不贷,成为农村资金

的“吸血机”。这种“吸血”功能反映在将吸收的存款上存人民银行成为基础货币,未能及时有效地

投入到当地农村。④农村信用社并非真正意义上的合作金融,具有浓厚的“官办”色彩,加之历史遗

留的沉重的不良贷款包袱,其操作和运行也同四大国有银行相同,很难满足农村的金融需求。

3.可供农户和企业选择的合法投资渠道少。富余的民间资金无法找到理想的投资项目与投资渠道,除了银行储蓄外,其它的投资方式如炒股、购买企业债券、国债等都远离农村。民间聚集着一

定量寻找投资出路的闲置资金。

4.农村非正规金融存在自身优势,适应农村经济的发展。①非正规金融灵活方便、手续简便、快捷,资金使用自由,有明显的互补性和互助性。②具有特殊的借贷风险保障机制。比如非正规金

融形式多发生在社区内亲朋好友和邻里之间,地缘性很强,具有范围优势。贷款人对借款人的经营

状况、还款能力、道德品质和资信情况都十分了解,这有利于解决正规金融机构信息不对称的问题,降低了贷款中的道德风险。③农村非正规金融的交易成本相对较低。

由此可见,一边是老百姓有钱无处投资,一边是经营者有项目无合法融资渠道,共同的利益追

求使集资者和投资者走到了一起,相当数量的资金进入了农村非正规金融渠道。这种内生的金融

形式的出现本身就具有合理性与必然性。

三、对当前我国有关非正规金融法律制度的反思

从我国目前的立法现状来看,除《中华人民共和国合同法》及最高人民法院出台的一些司法解

・16・我国农村非正规金融的法律思考释如《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》、《关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力的批

复》等司法解释中,就民间借贷问题做简单的规定以外,金融法领域三部最重要的法律《中国人民银

行法》、《商业银行法》及《银行业监督管理法》均不涉及这方面的内容。而《合同法》及以上司法解释

对民间借贷的简单规定也是从民法的角度出发,专门为解决民事纠纷和诉讼而做出的,条文化、规

范化、系统化且带有社会法性质的经济立法。而当前与非正规金融相关的规范性法律文件主要是

国务院的行政法规和人民银行颁布的部门规章、办法。诸如:《非法金融机构和金融业务活动取缔

办法》、《金融机构管理规定》等。也就是在这些法律文件中,大部分非正规金融被列为取缔之列,而

不问是“合会”等互助形式的金融组织还是专门洗黑钱的地下钱庄。

由此,人们可以看出,农村中非正规金融的几种形式所处的法律地位:民间自由借贷(利率低于

人民银行同期贷款利率的四倍)、企业内部小范围集资是属于合法形式,受到法律的保护;除此而外

的其它所有形式诸如:高利贷、合会、银背、未经批准的集资、地下钱庄等均是非法的,处于被取缔之

列。

(一)法律缺失造成非正规金融出现大量风险由于非正规金融一般是建立在血缘、地缘关系基础上的,只适合于具有良好道德、彼此熟络、规

模较小的团体,靠信任和名誉维持非正规金融的正常运行,大多缺乏正规的组织形式、良好的运作

机制、有效的约束机制和风险控制机制。然而,经济的发展使资金的筹措不能仅局限于一个小的团

体,融资范围的扩大在所难免。随着非正规金融规模和范围的不断扩大,参与人数的增加,使非正

规金融组织的血缘、地缘关系不断被突破,参与者之间的信息不对称日益严重,风险急剧增加,如果

被投机分子利用,甚至会全面崩溃。福安标会崩盘就是一例。福安标会在刚开始运作时,标会没有

什么问题,直到发生倒会事件时,合会已经运行了好几年。当标会范围不断扩大,突破人缘、地缘的

小圈子,开始会套会、会联会时,风险已经数倍放大。更何况后来标会被投机分子利用,发展到日日

会、参与赌博投机。而这些风险正是可以通过制定相关的法律加以指导和规范的。如台湾地区把

合会写入民法,规定了合会的运作框架,对其传统上容易导致金融风险的部分内容作了限制性规

定,从而使得合会成为一种低风险的民间理财工具和金融服务工具。可是我国关于非正规金融立

法一片空白,就算政府想尽早介入,也是无法可依,只能任由事态不断恶化。而当前缺乏一个明确

的法律框架借以规范各类非正规金融活动,可以说是近年来类似孙大午融资事件、福安标会倒会事

件的不断发生,事后政府忙于四处救火的一个主要原因。(二)法律的缺位造成农村金融机构功能扭曲在我国农村信用社从确立之初,就指出要发展合作金融。50年过去了,《合作金融法》至今缺

位,合作金融有名无实。于是,在农村金融产品供求失衡,农村信用社独木难支的情况下,农村非正

规金融大面积衍生。世界合作金融发展好的国家都从立法的角度对信用合作的性质、特征、机构设

立、组织管理、监管等及时做出法律规定,美国、德国、法国、荷兰和日本等国都是如此,这些国家都

在信用合作建立的初期就出台了有关法律,日本甚至是先于1891年起草了《信用合作法案》,才大

力发展信用合作社。像我国这样信用合作社发展了50多年,规模又如此庞大,还没有信用合作法

的国家实属少见。我们强调信用社要合法经营,管理部门要依法管理,那么合法经营、依法管理的

法律是什么?正是由于缺乏必要的法律指导,才使得农村信用社性质、职能不明,还经常担负着政

策性金融的一些职能,几经“易主”,造成大量的不良资产。现在又异化为“官办”银行,离农民越来

越远。

(三)立法观念滞后,不适合市场经济发展需要中央财经大学课题组曾对全国20个省份的地下金融状况进行了实地抽样调查,对各地区地下

・26・我国农村非正规金融的法律思考金融规模、农村地下金融规模、中小企业非正规融资规模进行了基本判断,测算出2003年全国地下

金融(地下信贷)的绝对规模在7405亿元至8164亿元之间。据对全国15个省24个地区的调查显

示,农村中民间借贷的发生率高达95%,其中高利贷占到了85%。面对如此庞大的资金规模,国家

立法者们不是深究非正规金融存在的合理性和必然性,检讨现行法律之不足,积极改进,使法律跟

随时代的发展而发展;而仍然一味抱守残缺,抱着简单地取缔了事的思想。更无视如此众多人的参

与,约八亿农民的金融需求,却仅仅依靠的仍是千百年来形成的自律机制,而法律至今缺位。立法

者们对农民生活的漠视、立法观念的滞后可见一斑。而类似福安标会倒会风波屡屡出现,造成极大

社会动荡和损失,法律更加难辞其咎。

也就是在2003年12月27日通过的三大银行法规《中国人民银行法》《商业银行法》《中国银行

业监督管理法》中,对于民营银行问题采取了模糊处理或干脆回避的态度,此次银行业立法,依然完

全是为了解决过去形成的问题,而对于未来,几乎没有多少考量。跟中国大多数立法一样,三大银

行法是一种向后看、事后追认改革的立法,而不是向前看、前瞻性的立法。这样的立法不能向人们

指示中国金融业未来的改革和发展趋向。这样的法律对现实经济生活的指导与调节又体现在哪

里?(四)在金融立法方面立法者持有不公平的价值取向国家在制定法律时的价值取向是维护国家的利益,维护国有银行的利益,也就是金融资源的国