税收视角下的“两票制”
一、“两票制”——为什么？
（一）实行国家宏观政策的客观要求
李克强总理在2016年的政府工作报告中强调“健康是幸福之基”。为了夯实人民群众的“幸福之基”，国务院在医改领域出台了多项政策：增加中医医院，推进医疗大数据，扩大医保支付范围，抑制药价虚高等，“两票制”应运而生。2016年出台《关于在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见（试行）的通知》（国医改办发〔2016〕4号），正式启动“两票制”。同时，我省也出台了《中共吉林省委吉林省人民政府关于贯彻落实全国卫生与健康大会精神加快卫生与健康事业改革发展的实施意见》（吉发〔2016〕32号）。
（二）解决重点民生问题的现实途径
据卫生部调查数据显示，中国约有近半居民有病不就医，29.6%的居民应住院而不住院，“小病扛，大病挨，病危才往医院抬”、“脱贫三五年，一病返从前” 这些顺口溜流传甚广，从一个侧面反映了长期以来人民群众“看病难、看病贵”的状
况。“看病难、看病贵”所反映出的问题是全方位的：从医到药、从城市到农村、从“小病难瞧”到“大病致贫”。“看病难，看病贵”是当前医疗卫生服务工作中群众呼声最强烈也是最关心的问题。在如今看来这一问题已经成了全国普遍存在的一大热点问题。
（三）清除“多票制”乱象的有效手段
“多票制”，指的是药品生产厂家开底价票给代理商（代理商亦可是N重）或其指定的过票公司（过票公司亦可是N 重），过票公司开票到商业公司，商业公司回款到过票公司，过票公司返款给代理商或医疗机构。
多票制存在的问题非常多。最重要的一点，过票公司本身的业务就是不合规的，而且营改增后还存在税务法律方面的风险。医药厂家把经营风险转移出去的同时，也将财税等法律风险一并转嫁，医疗机构则承担了较高的风险。
（四）整治医药行业问题的必然选择
通过近两年来对医药行业的税务检查，我们发现医药企业，特别是药品流通企业普遍存在以下涉税违法问题：一是虚构“中草药”购进业务，为自己虚开农产品收购发票后又向下游企业虚开增值税专用发票。此类问题主要集中在中草药集散地。二是给药价加“肥”，即虚增购销环节，将药品流转至享受地方财税优惠的地区抬高药价、虚增数量，再把药品以
高价流向最终消费市场。此类问题主要集中在地方有财税优惠政策的地区。三是通过票货分离方式非法取得非医药产品（日化用品、白糖等）增值税专用发票，虚抵进项税额。四是由涉案企业成立咨询公司、服务公司，虚构经营成本，以咨询费、服务费等方式虚抵进项税额，虚列成本。五是开具大头小尾发票或使用假发票隐瞒收入。即不法分子在向医院销售药品时按真实货物交易情况向医院开具发票联，但采用隐匿收入手法，以缩水后的销售收入数填列存根联向税务机关申报，以此达到少缴税款的目的。此类问题普遍存在于医药流通企业向医院销售药品的环节。
二、“两票制”——是什么？
（一）“两票制”的基本概念
“两票制”是指药品生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票。药品流通企业将药品销售到医疗机构的，必须向医疗机构提供药品生产企业到终端的全流程销售发票复印件（加盖药品流通企业的公章），全流程销售发票的生产企业名称、药品名称、剂型、规格、批号、数量等信息应能相互印证。公立医疗机构在入库验收药品时，验明票、账、货三者一致方可入库、使用。
全省自2017年6月30日起，正式实施“两票制”，9月30日前为过渡期。9月30日起，全省所有公立医疗机构药品采
购全部实行“两票制”。同时，鼓励部队医院、民营医院及个体诊所等医疗卫生机构实施“两票制”。边境县（区）、国家级及省级贫困县辖区内政府办基层医疗卫生机构，允许在“两票制”基础上再开一次药品购销发票，以保障基层药品的有效供应。
（二）“两票制”的政策效应
从社会层面看，实行“两票制”，是深化医药卫生体制改革、促进医药产业健康发展的重大举措，能有效规范药品流通秩序、压缩流通环节、净化流通环境、打击“过票洗钱”、强化医药市场监督管理。
从企业层面看，“两票制”使药品经营流通行业产生“大吃小”的行业洗牌效应，进一步提高商业集中度，大型医药企业将变得更大，过票企业必然因无票可过而消亡。
从消费者层面看，“两票制”是保障城乡居民用药安全、维护人民健康的必然要求。以“两票”替代目前常见的七票、八票，减少流通环节的层层盘剥，使中间加价透明化，挤掉药价虚高水分，减轻群众用药负担，患者将成为最大受益者。
（三）“两票制”的税收解读
“两票制”不仅是医药改革，还是财务改革、税收改革。从企业财务管理角度看。“两票制”给药品生产企业带来了一系列财务管理方面的问题，销售成本增加，管理难度加大，
回款周期变化、债务风险提高等等，高开高返、佣金返现等营销行为的财务处理也面临严峻挑战。同时，“两票制”也对医疗机构的财务核算提出了新的要求，在电子监管系统还未实现全流程联通前，各类票据的收、验、存等工作将增大医疗机构的工作压力。因此，对于医药行业来说也是一场财务改革。
从发票管理角度看。要查药品的合法渠道，除了要查资质证明以外，还要查药品的合法性。必须要查发票，才能保证药品进入正常的流通渠道。2016年3月震惊全国的山东5.7亿元非法疫苗案，就是一个在医药流通环节典型的挂靠走票洗钱案例。去灰色、堵浪费、降药价，需要税务部门通过发票倒查机制、药品价格追溯机制，充分发挥信息化、大数据的作用才能现实。目前，税务总局已对增值税发票管理系统进行了全面升级和改造，新的系统自2015年开始在全国推行，可及时、准确、完整地获取发票票面和流转信息。“两票制”之后，走票、过票之路被堵死，证(许可证书)、票(发票、随货同行票据)、账(实物账、财务账)、货(药品实物)、款(货款)不能相互对应一致的将通通被彻查。
此外，2017年1月1日起，国家税务总局还开通了全国增值税发票查验平台，无论单位还是个人都可以通过这一平台查验到无论何地开具的增值发票，查验信息包括清单在内的全部票面信息。以医院购进药品发票为例，可通过查验平
