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自然资源统一确权登记中的重难点分析及应对措施分析【摘要】以农村集体土地所有权等不动产登记为基础，通过开展自然资源统一确权登记，可以清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的所有权主体。
本文结合笔者多年的研究与实践，探讨自然资源统一确权登记中的重难点问题，总结有效的应对措施，以供参考。
【关键词】自然资源统一确权登记；重难点；应对策略伴随《自然资源统一确权登记暂行办法》及《自然资源确权登记操作指南(试行)》的发布，全国各地自然资源统一确权登记工作已逐步分阶段有序开展，由于此类型工作在我国还处于初步探索阶段，技术规范还有待健全，在操作中时常遇到不便解决的问题，因此，分析总结工作中的重难点问题，并研究应对措施，对自然资源统一确权登记工作的顺利推进和全面开展有着重要意义。
1.自然资源统一确权登记的重难点问题1.1界限数据矢量化上图问题1.1.1重难点分析原林业、农业等部门信息化建设水平不一，导致收集到的各类资料格式不一、介质不同，缺乏统一空间参考，影响数据的直接使用，存在不能实现已有各类成果的套合分析及应用等问题。
1.1.2应对措施资料处理方法包括数据格式转换、坐标系转换、数据录入、扫描矢量化等。
（1）计算机直接转绘。
技术单位人员配合，由主管部门相关人员直接在计算机上进行指界，将界线转绘到电子工作底图上。
（2）纸质图件标绘。
制作打印标绘用图，由主管部门相关人员依据图上参照地物直接在纸图上进行界线标绘，图上标绘完成后，由技术单位人员完成界线数字化。
（3）矢量数据转绘。
由技术单位人员通过格式转换、坐标系转换等技术手段，将不同空间参考、不同数据格式的界线矢量数据统一转到国家大地坐标系后，叠加到电子工作底图上[1]。
1.2不同数据范围界限精度不一致的问题1.2.1重难点分析收集主管部门提供的国家公园范围线、第三次国土调查的行政界线，在套合相关数据时发现存在了一些微小的偏差问题，这需要引起重视。
1.2.2应对措施通过量算，偏移距离在限差范围内（0.2m），经相关部门协商，以行政界线为准，调整界线，达到两者数据的套合。
自然资源国家所有权性质研究自然资源是指地球上存在的各种可利用的物质和能源，包括土地、水资源、矿产资源、森林资源、草原资源、河流湖泊、海洋和空气等自然财富。
自然资源在国家经济发展中具有重要的战略地位，因为它们直接关系到国家的经济、社会和生态环境的发展。
自然资源的所有权性质是指谁拥有自然资源的权利和对自然资源的控制权。
在不同社会制度和政治环境下，自然资源的所有权性质各不相同。
在西方资本主义国家，自然资源的所有权通常是私有制的，即个人或私人企业拥有自然资源的权利。
而在社会主义国家，则实行国家所有制，即国家拥有自然资源的权利。
我国的自然资源状况和发展现状我国是一个拥有丰富自然资源的大国，具有丰富的矿产、水土资源和生物资源。
近年来，我国加快了自然资源的开发利用，启动了多项大型工程，如南水北调、三峡工程等。
与此同时，我国也开始重视生态环境保护，出台了多项环保政策措施，以确保自然资源的可持续利用。
在我国，自然资源的所有权性质具有一定的历史渊源和政治背景。
在新中国成立前，我国实行封建社会制度，土地、山林、水源等自然资源都是封建地主阶级和官僚资本家的私有财产。
1950 年代，我国进行了土地改革和国有化改造，实行了国家所有制和集体所有制。
此后，我国在自然资源的管理和利用方面逐步形成了以国家为主导的管理体制和制度，即国家所有制。
根据《中华人民共和国物权法》，我国自然资源的所有权归国家所有。
国家通过合法的行政手段对自然资源进行管理、利用和保护，维护国家对自然资源的所有权。
意义和作用自然资源是国家的财富，也是人民的财富。
国家所有自然资源的权利，不仅有助于维护整个国家的发展利益，也有助于保障广大人民群众的利益。
具体而言，国家所有自然资源的权利可以发挥以下作用：1.保障国家安全。
自然资源是国家的重要战略资源，国家所有自然资源的权利有助于确保自然资源符合国家利益、安全和发展战略。
2.促进经济发展。
自然资源是国家经济的基础和支撑，国家所有自然资源的权利可以更好地规划、布局和开发自然资源，从而实现经济持续增长。
自然资源统一确权登记的问题及探讨摘要：通过对自然资源的统一确权登记和规范化管理可以提高自然资源的使用效率，避免出现权责不清、管理不善、用集体资源为个人谋私利的情况。
本文首先分析了我国自然资源统一确权登记的问题，其次结合实际情况分析自然资源统一确权登记的优化策略，为推进国家自然资源的确权、明确责任主体、有效开展自然资源管理工作提供相应的参考。
关键词：自然资源；确权登记；森林资源自然资源统一确权登记是近几年来所开展的重要工作，在《自然资源统一确权登记办法（试行）》的指导下，我国诸多省份都开展了相应的自然资源统一确权登记工作，从而有效明确和界定自然资源的所有权主体，提高自然资源的管理效率。
一、自然资源统一确权登记的问题（一）我国自然资源产权制度不明晰我国《宪法》规定了国家的所有自然资源由国务院统一管理，具有行使主权，然后由国务院统一安排工作。
但行使主体是地方的政府，地方政府哪一个部门进行管理存在争议，部门自身权责也相对于模糊，导致自然资源统一确权工作没有明确归属一个政府核心部门出现问题没有部门担责，国家资源环境遭到破坏因无人来管理和负责，任由事态得不到及时有效的遏制，严重影响了我国资源环境的经济发展。
（二）产权视角下的自然资源管理缺失就当前来看，自然资源管理缺乏明确的产权主体且对于产权界定比较模糊，自然资源虽是公共财产、全民财产，但全民意识得不到提升，自然资源易沦为无主财产。
自然资源主体的缺失和全民对于自然资源管理的缺失，自然资源失去了应有的保护，那些实际使用自然资源的人就缺乏管理和约束，忽视国家追求可持续发展的理念，只为追求一时的利益导致，国家自然资源遭到严重破坏。
（三）确权登记内容不规范自然资源的质量和数量登记存在不规范的情况。
首先就是在自然资源质量界定上缺乏统一的标准。
例如森林质量指标一般包括森林结构、森林生产力、森林分布、森林的利用率等，还与森林的年龄结构、树种结构以及森林虫害有关，在对于这方面的监测，目前还缺乏相关的技术支撑，只能依靠人力和相关林木技术人员。
自然资源使用权制度研究民法主要对土地利用而产生的物权关系进行规制。
随着人类社会对自然资源开发利用深度、广度的扩展,自然资源开发利用的负外部性日益显现,传统的命令加控制的自然资源行政管理体制难以消除自然资源利用中的负外部性,建立一种有效率地利用资源的内在激励机制成为必然,而物权制度是内在激励机制的基础和前提,财产权制度通过规范和引导人们利用自然资源的行为,在自然资源利用中达到保护自然资源的目的。
由于越来越多的国家将自然资源公有化,自然资源利用的制度主要表现为非所有人对自然资源开发利用的使用权制度,因此,本文只探讨自然资源使用权制度。
自然资源法首先对土地使用权之外的各种自然资源使用权进行了规制,但仅有自然资源法的规制是不够的,于作为规范物之归属和利用的法律规范,需对此作出回应。
于在规制自然资源使用权时,也必须考虑自然资源本身的特点,注意与自然资源法的沟通和协调。
本文共分为六章。
第一章首先分析了自然资源使用权含义及其性质。
在比较、分析了理论上各种自然资源利用权利的观点后,选择使用自然资源使用权概念,但必须对传统的自然资源使用权内涵进行改造。
改造后的自然资源使用权在内容上,更加注意自然资源使用权的生态化和权利义务的平衡；在客体上,扩展自然资源使用权客体范围。
在主体上,强调各类主体在符合法律规定的条件下平等地享有自然资源使用权。
因此,改造后的自然资源使用权是自然人、法人或其他社会组织对非属于自己所有的自然资源享有占有、使用、收益的权利。
从自然资源使用权主体、内容、自然资源使用权在当代的生态化包括主体的生态化、客体的生态化、自然资源使用权的私权性。
自然资源使用权本质上是用益物权。
但自然资源使用权确与以实现物的最大经济价值的传统用益物权存在差异,这些差异应看作是对用益物权制度的丰富和发展。
自然资源使用权以自然资源为客体。
自然资源属性是构建自然资源使用权制度的起点和内在决定性因素。
自然资源使用权语境下的自然资源是指能为人力所控制或支配,并能满足人们某种需要的可以特定化的自然物质。
完善全民所有自然资源资产管理体制研究马永欢1,3 吴初国1,3 林 慧2,3*黄宝荣2,3 苏利阳2,3 张雅丽1,3 孔登魁11 中华人民共和国自然资源部 信息中心 北京 1008122 中国科学院科技战略咨询研究院 北京 1001903 中华人民共和国自然资源部 战略研究重点实验室 北京 100812摘要 全民所有自然资源资产是国民经济和社会发展的根本源泉，是生态文明建设的空间场所和主阵地。
文章针对全民所有自然资源资产管理体制不完善的问题，以目标导向和问题导向为研究思路，立足国内外研究进展，在借鉴发达国家经验的基础上，设计了全民所有自然资源资产管理体制改革的总体架构，提出了全民所有者的基本职责。
在此基础上，从健全产权制度、编制分级行使所有权的资源清单、合理划分中央与地方的责权利边界、以信息技术助推自然资源资产管理，以及加强资产管理与资源监管的衔接等方面，提出了政策建议，以期为我国的自然资源资产管理体制改革提供参考。
关键词 全民所有，自然资源资产，管理体制，构想DOI 10.16418/j.issn.1000-3045.2019.01.008*通讯作者资助项目：中国科学院战略性先导科技专项（A 类）（XDA 20020303），国家自然科学基金（41401163）修改稿收到日期：2019年1月2日政策与管理研究Policy & Management Research完善自然资源资产管理体制是我国生态文明体制改革的重要组成内容。
长期以来，全民所有自然资源资产管理体制条块分割，造成资产所有者的地位被虚置、弱化，资产收益不断流向个别群体，国家利益受损严重。
为解决自然资源所有者不到位、权益不落实等突出问题，党中央决定组建自然资源部，由其统一行使两项基本职责，即统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，这一举措标志着自然资源管理体制改革进入了新时代。
《全民所有自然资源资产所有权与监管权比较研究》篇一一、引言随着社会经济的快速发展和人口的不断增长，自然资源的保护和利用问题日益凸显。
全民所有自然资源资产所有权与监管权作为保护和管理自然资源的重要手段，对保障国家资源安全、促进可持续发展具有重要作用。
本文旨在通过比较研究全民所有自然资源资产所有权与监管权，为优化我国自然资源管理体系提供参考。
二、全民所有自然资源资产所有权1. 概念定义全民所有自然资源资产所有权是指国家作为全体人民的代表，对自然资源拥有所有权。
这种所有权体现了国家对自然资源的支配、使用、收益和处分的权利。
2. 特点（1）公有性：全民所有自然资源资产属于国家所有，具有公有性质。
（2）广泛性：涵盖土地、水、森林、矿产等多种自然资源。
（3）法律保障：受国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
三、监管权1. 概念定义监管权是指政府及相关部门对自然资源的管理、监督和执法权力，旨在保护自然资源的合理利用和生态环境的可持续发展。
2. 特点（1）行政性：监管权由政府及相关部门行使，具有行政性质。
（2）专业性：涉及多个领域，需要专业知识和技能。
（3）法律约束性：受法律法规约束，确保监管的合法性和公正性。
四、所有权与监管权的比较1. 权利属性比较所有权侧重于对自然资源的支配和收益，体现的是一种财产权利；而监管权则侧重于对自然资源的管理和监督，体现的是一种行政权力。
两者在权利属性上存在明显差异。
2. 职能比较所有权主要关注自然资源的归属和利用，保障国家对自然资源的支配和收益；而监管权主要关注自然资源的保护和合理利用，确保生态环境的可持续发展。
两者在职能上相互补充，共同构成自然资源管理的重要手段。
3. 实施主体比较所有权的实施主体是国家，由政府代表国家行使；而监管权的实施主体包括政府及相关部门。
两者在实施主体上存在差异，但相互依存，共同构成自然资源管理的体系。
五、优化我国自然资源管理体系的建议1. 完善法律法规，明确所有权与监管权的界限和职责，确保权利和责任的统一。
自然资源国家所有权主体的全民性及实现机制叶榅平【摘要】自然资源属于国家所有即全民所有,全民是国有自然资源的最终所有者,然而,在实践中,作为国有自然资源真正所有者的“全民”却在国家所有权行使中缺位或虚置,其共同意志和公共利益在自然资源国家所有权行使中难以得到有效体现和保障.因此,要健全和落实自然资源国家所有权制度,首先必须充分理解自然资源国家所有权主体的全民性及其意义,保障全民真正成为享有和行使自然资源国家所有权的主体,彻底解决国家所有权主体虚置所产出的问题,实现自然资源属于“国家所有即全民所有”宪法价值和目的.【期刊名称】《中共贵州省委党校学报》【年(卷),期】2017(000)002【总页数】6页(P57-62)【关键词】自然资源;国家所有权;所有权主体;全民性【作者】叶榅平【作者单位】上海财经大学,上海310000【正文语种】中文【中图分类】D913引言在党的十八届三中、四中全会的两个《决定》中，中共中央都明确提出并阐述了健全自然资源产权制度的法治建设目标和要求，这是党从基本国情及经济社会发展现状出发作出的重大战略抉择。
在自然资源立法目标与定位已经明确的情况下，如何健全自然资源产权制度就成为当前法治建设理论研究与实践探索的重大课题。
中共中央国务院颁发了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》(以下简称《意见》)，对完善我国产权保护制度进行了全面部署，这是我国首次以中央名义出台的产权保护顶层设计。
《意见》也进一步明确要求，“建立健全归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。
”笔者认为，在以生产资料公有制为基础的政治经济制度背景下，我国自然资源产权制度的基础和核心是国家所有权。
然而，自然资源国家所有权具有显著的特殊性，难以简单适用传统私法上的所有权规则，而在宪法、物权法和自然资源单行法中，自然资源属于“国家所有即全民所有”的立法表达十分原则和抽象，在理论解释和制度实践中都面临着不少困境，制约着自然资源产权制度的进一步完善和发展。
自然资源国家所有权性质研究
自然资源国家所有权性质是指自然资源归国家或全体人民所有的性质。
这种所有权是国家主权的体现，也是国家治理的基本功能之一。
自然资源包括地球物质、生物资源和空气水资源等自然属性不可再生的物质和能源。
这些资源是人类生存和发展的基本条件，因此国家对这些资源的所有权必须具有严格的保护。
自然资源国家所有权的性质有多种表现。
首先，在国家所有权下，自然资源属于公共财产。
这意味着国家在管理和使用这些资源时必须服从公共利益的原则，为全体人民谋福利。
其次，在国家所有权下，自然资源是不可转移的。
任何人无权将这些资源私有化或买卖交易。
第三，国家所有权下的自然资源是有限制的。
国家不能无限制地开采和使用自然资源，必须考虑资源的保护和可持续利用。
自然资源国家所有权的性质直接影响了国家对自然资源的管理和利用。
国家必须制定合适的政策和法律，确保资源的合理开发和利用，同时保护资源的自然属性和环境条件，保护人民的生存和福利。
例如，在能源资源的开发和利用中，国家必须进行全面、科学和规划的管理，推进能源结构调整、节能减排和清洁生产，不断提高资源利用效率，保障国家能源安全和可持续发展。
在生物资源的保护和利用中，国家必须保护物种多样性和生物安全，加强自然保护区建设，促进生态补偿机制建设，推动环保意识的普及，提升生物技术的研究和开发水平，实现生物资源的可持续利用。
总之，自然资源国家所有权是保障国家治理和人民利益的重要基础。
国家必须牢固树立生态文明理念，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，合理保护和利用自然资源，为全体人民谋取更多的发展机遇和福利。
第35卷 第5期2021年5月Vol.35 No.5May,2021中国土地科学China Land Science1 引言在中国经济转型背景下，如何实现自然资源可持续利用已成为关注焦点。
当前中国自然资源存在人均占有量不足（如中国国土资源与矿产资源位居世界第三，而人均值分别为世界值的1/3和3/5，耕地面积位居世界第四，而人均值为世界值的1/3①）以及不合理开发带来的诸如资源枯竭、雾霾、草原退化等生态资源环境问题，已成为中国跨越中等收入陷阱的瓶颈。
因而，中国亟需提升资源利用效率，转变资源利用方式，其关键和保障在于健全自然资源产权制度体系。
从理论层面看，自然资源产权制度及其理论起源于外部性问题。
为解决这一问题，PIGOU提出了“庇古税”，即政府通过征税或补贴等措施对私人成本进行矫正[1]。
然而，COASE认为，解决外部性问题的关键在于清晰的产权界定[2]。
此后，学者们从不同角度探讨了产权的内涵，如DEMSETZ认为，产权是一种可以使人们受益或受损的某种权利，权利主体有权自由处置自己所拥有的资源并获得与其权利地位对等的收益。
当成本小于收益时，便会界定产权，反之则不会界定产权[3]。
而对于产权的界定，多数学者将产权界定为一组权利束[4-6]。
在此基础上，有学者认为，中国自然资源产权制度改革的核心在于利益的分配，其内涵可理解为实现所有权、使用权与管理权的分离，进而明确各主体的责权利，明晰资源的占用、使用与收益等权益[7]。
因此，国内外自然资源产权制度是如何演进发展？发展线索和成果特征有何差异？值得深入探索。
有鉴于此，本文运用COOC和VOSviewer可视化软件对自然资源产权制度研究的线索进行追溯，通过发文量、高频关键词及研究热点等剖析国内外自然资源产权制度研究的差异性，以明晰其演进路径，并提出未来研究方向，为系统化深入研究提供参考。
2 研究方法与数据来源2.1 研究方法为揭示自然资源产权制度研究的发展现状，采用文献计量分析法进行分析。
自然资源国家所有权性质研究自然资源国家所有权性质是指国家在原则上对国家辖区内的自然资源拥有权利，除非国家主权受到限制，否则国家有权自由支配、调配、开发这些资源。
自然资源国家所有权性质直接影响国家资源管理的有效性、公正性和合法性。
首先，自然资源国家所有权性质的确立体现了国家对资源的整体性管理和制度建设的意图。
国家作为社会的管理者和统筹者，应对自然资源进行综合管理和调控，以满足经济、社会和环境的需求。
这要求国家能够全面地了解和掌握国内的自然资源状况，进一步明确自然资源所有权的范围、内容和条件。
同时，国家在资源管理领域内具有一定的管理模式和政策体系，可以通过制定科学的规章制度和强制性法规、监管等方式，维护自然资源的合理利用、保护和管理，保证社会利益的最大化。
其次，自然资源国家所有权性质的确立还有利于防止自然资源的私有化和外部化。
资源私有化是指资源使用者或者经营管理者拥有或者控制资源并享有资源收益的一种方式，而资源外部化主要是指自然资源生产和使用过程中的经济和环境外部性问题。
如果没有国家对自然资源所有权性质的明确规定和执行，那么资源私有化和私人对资源的占用和浪费就会有很大的可能性。
在这种情况下，资源管理和利用的效率和公正性将无法得到保障，而社会和生态环境也将受到不可逆转的损失和破坏。
最后，自然资源国家所有权性质的确立还有利于维护生态环境的完整性和可持续性。
保护生态环境是国家自然资源管理的重要目标，而这也需要国家对自然资源的掌控和管理。
自然资源国家所有权性质的确立，有助于国家在自然资源利用和管理过程中强化生态环境的保护意识和法制意识。
国家可以通过加强环境监测和评估、限制环境污染和废弃物排放等方式，确保自然资源的开发和利用符合可持续发展的原则和要求。
总之，自然资源国家所有权性质是自然资源管理和保护的基础。
只有在国家对资源统筹管理的基础上，才能更好地保障公共利益和环境生态系统的和谐与协调。
因此，我们应当进一步加强对自然资源国家所有权性质的研究和理论探讨，以不断完善国家自然资源管理和利用体制，为实现可持续发展和构建美丽中国作出更大的贡献。
正保远程教育旗下品牌网站 美国纽交所上市公司(NYSE:DL)自考365 中国权威专业的自考辅导网站官方网站： 高等教育自学考试辅导《环境与资源保护法学》第九章第一节自然资源权属制度自然资源权属制度是法律关于自然资源归谁所有、使用以及由此产生的法律后果由谁承担的一系列规定构成的规范系统。
它是自然资源保护管理中最基本的法律制度，是对自然资源开发、利用、保护和恢复最有影响力的制度，也是任何自然资源法律所不可缺少的制度。
主要包括两方面的内容：一是自然资源所有权，一是自然资源使用权。
一、自然资源所有权自然资源所有权，是所有人依法独占自然资源，并通过其占有、使用、收益和处分自然资源获得利益的一种手段。
它主要表现为占有、使用、收益、处分等四种权能。
（一）自然资源所有权的类别按自然资源权属的主体来分，可分为自然资源国家所有权、集体所有权和个人所有权；按自然资源的种类分，可分为土地资源所有权、森林资源所有权、水资源所有权、草原资源所有权、矿产资源所有权、野生动植物资源所有权等。
（二）自然资源所有权的取得自然资源所有权的取得，是指自然资源权属主体根据一定的法律事实获得某资源的所有权，从而可以对该自然资源行使占有、使用、收益和处分权利的情况。
在我国，自然资源权属主体不同，其权属取得的方式也不同。
1.国家所有权的取得在我国，自然资源国家所有权的取得主要有法定取得、强制取得和天然孳息与自然添附三种方式。
法定取得，是指国家根据法律规定直接取得自然资源的所有权，它是我国国家自然资源所有权取得的主要方式。
强制取得，是指国家从社会的公共利益出发，凭借其依法享有的公共权力，不顾所有人的意志，采用国有化、没收、征收、征用等强制手段取得自然资源的所有权。
实行国有化和没收是在人民解放战争过程中和建国初期国家取得自然资源所有权的主要形式。
天然孳息是指自然资源依自然规律产生出来的新的自然资源。
比如，森林资源的木材蓄积量的增加，野生动物资源在自然条件下繁殖所生产的更多的野生动物，都是自然资源的天然孳息，国家也相应地取得这些孳息的所有权。
2021自然资源国家所有权的主体、客体与内容范文 《宪法》、《物权法》以及自然资源单行法均对自然资源国家所有权作出了规定，自然资源国家所有权制度是我国确定自然资源归属的法律依据。
自然资源国家所有权的主体是国家，国家是一个抽象的主体，如何理解“国家所有”与“全民所有”之间的关系?谁来代表国家行使自然资源权利?自然资源是不是《物权法》调整的“物”?是不是所有的自然资源都需要法律规制?自然资源国家所有权的权利内容是什么?这些疑问的解开，需要认真分析自然资源国家所有权的法律构成，即：自然资源国家所有权的主体、客体与内容。
1自然资源国家所有权的权利主体 自然资源是自然天成的资源，它并不是劳动加工的产物，“天赐”的特征使得其权属确定变得复杂，自然资源“无主”的原始状态似乎可以推断出：任何人都可以主张对自然资源的所有权，而这必然导致自然资源开发利用秩序的混乱。
这就说明自然资源比起其他财产，更需要一个明确的主体制度来规范，自然资源国家所有则是被实践证明最有效的自然资源主体制度，一方面，国家掌握了自然资源开发、利用的主导权，可以从全局上照顾到全体人民的利益，做到资源分配的相对合理与公平；另一方面，对于重要的自然资源，国家作为所有者可以提高利用效率，提升资源的使用价值，从而发挥出资源的最大效用。
1.1“国家所有”与“全民所有”具有内在一致性 自然资源国家所有权不是一个纯粹的法律上的概念，涉及国家基本制度的构建，涉及政治哲学、公共哲学、政治经济学的一些原理，即自然资源应当如何分配，如何处理好国家利益、公共利益与个人利益之间的关系等。
这就需要准确理解《宪法》规定的“国家所有即全民所有”的蕴含，找出“国家所有”与“全民所有”的内在一致性。
“按照民法理论的内在逻辑，‘全民所有’只是一个经济或社会意义上的概念，不能成为特定个体权利上的法律概念。
”［1］ 因此，无论是“全民所有”，还是“国家所有”，都不能成为特定个体权利的法律概念，但不能因此而否定“国家所有”或者“全民所有”作为一个法律概念而存在。
自然资源国家所有权及其实现作者：张一鸣来源：《人民论坛》2014年第02期【摘要】自然资源国家所有权制度的分类调整可以厘清自然资源国家所有权与传统民法所有权之间的关系。
以权利客体的分类为标准建立权利体系，建立面向公共利益的自然资源国家公产制度和公私兼顾的自然资源国家私产制度，既能保持民法固有的逻辑体系，又使自然资源国家所有权得到有效实现。
【关键词】自然资源国家所有全民所有国家公产国家私产自然资源国家所有的正当性自然资源作为天然的财富，与一般财产有所不同。
首先，自然资源不是人类的创造而是大自然的慷慨恩赐，其所带来的利益应该被全体人民公平享有；其次，自然资源除了像一般物具有经济价值外，还具有生态价值，其资源属性决定了它在作为一种生产资料的同时还具备了生态服务和提供公众精神享受的功能。
自然资源国家所有的普遍存在。
在私人所有权观念盛行的美国，联邦政府是最主要的土地所有者。
加拿大联邦政府和省政府也掌握着全国90%的土地和94%的林地。
随着水危机的出现，水资源国家所有权也纷纷被确立。
矿产资源国家所有的现象更为普遍，美国是世界上为数不多将矿产资源产权授予私人的国家，但在美国享有地表权利者一般也享有地下权，而联邦政府本身就是主要的土地所有权人，所以同样也是主要的矿产资源所有权人。
政府也常常在地面、地下、水面、水底的许多资源上确立国家所有权，例如野生生物一般被认为归国家所有。
自然资源国家所有是一种普遍而长久的现象，几乎贯穿于一切经济制度形态中，只是在范围、比重和形态等方面存在差异。
几个世纪以来，国家所有权的客体已经从空气、阳光等扩展到更多自然资源上，自然资源国家所有的观点并不新颖。
占有与劳动并没有使自然资源私有的能力。
在论证财产所有权是一种“独有和专断的支配权”问题上，“占有”和“劳动”是人们最常援引的论据。
然而，对于可以为一般财产所有权提供正当理由的原因却无法套用在自然资源所有权上，占有与劳动并没有使自然资源私有、固化的能力。
然资源国家所有权之国家所有制说关键词: 自然资源;国家所有权;人权财产权;国家财产制;国家垄断内容提要: 财产权的宪法史可分为人权财产权和国家财产制两个阶段。
自然资源归国家所有是国家财产制的组成局部,是现代宪法创设的用以实现国家目的的手段,其根本特征是国家垄断,其根本工具价值是垄断。
以权利观审视自然资源国家所有权,它具有主体的唯一性和权利的专有性、不可变更性和价值优先性等特点。
宪法上的自然资源国家所有权的实质是国家权力,是管理权,而非自由财产权。
国家所有权并不是一种新生事物。
即使按照物权法所秉持的严格的所有权概念,国家也在很早以前就已经成为有史可征的所有权主体。
如果说赋税是国家存在的经济支柱,那么,国家自出现以来实际上一直拥有包括税收收入在内的财产。
在存在所有权观念的时代,在法律承受了所有权观念的时代,法律不会只保护私人的所有权而置国家的所有权于不顾。
[1]然而,在人类面临环境危机的时代,在中国物权法正式公布的前后,国家所有权,尤其是自然资源国家所有权,却对我们的理解力提出了挑战。
[2]本文系应“战” 之举,希望与同仁们一起发现隐藏在所有权概念背后的自然资源国家所有权的秘密,发现所有权这个语词所表达的不同概念的不同含义,同时也希望进一步明确自然资源国家所有权在环境危机时代的特殊意义。
一、财产权的宪法史:人权财产权与国家财产制尽管民法可以容纳国家财产所有权,但自然资源归国家所有作为一项明确的、具有广泛影响的制度,还是由宪法创立的。
因此,要答复自然资源归国家所有制度或国家自然资源所有权的本质含义,还应该向宪法要答案,从宪法创立自然资源国家所有制度的历史和关于财产所有权的宪法历史(以下简称财产权宪法史)要答案。
财产权的宪法史与民法财产权的历史大不相同。
在这部历史上,更多的是关于财产所有权的政治解读,而不是民法释义。
与民法中的财产所有权忽略主体的特殊性不同,宪法中的财产所有权往往都是与特定的主体联系在一起的。
第37卷 第12期2023年12月Vol.37 No.12Dec.,2023中国土地科学China Land Science 产权制度作为自然资源资产管理制度体系中的基础性制度，其不完整性与经济社会发展的动态性密切相关[1-2]。
现阶段产权制度改革滞后于发展进程，导致归属不明确、权责不清晰、权益难落实、监督执行不到位等诸多问题产生[3-5]。
2015年中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》把健全自然资源资产产权制度居于我国生态文明制度体系“四梁八柱”之首[2]。
2019年中办、国办印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》要求建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的产权制度，其中健全产权体系为主要任务之一[3,5]。
2021年6月中办、国办正式印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称《试点方案》），全民所有自然资源资产所有权委托代理机制（以下简称委托代理机制）的提出是中国特色社会主义产权制度的创新之举[6]，标志着我国自然资源资产管理体制已迈向治理体系和治理能力现代化的新起点。
自试点工作开展以来，相关研究对委托代理机制的理论基础、法理辨析、改革实践与配套制度构建等进行了深入探讨。
其中，重点解析委托代理机制建立的缘由与系统逻辑[6]，详细论证自然资源所有权的权利结构与委托代理的法律性质[7-10]，探讨“两权”分离的必要性及其实现路径[11]，明确所有者职责的内涵与核心并指导编制中央政府直接履行以及委托省、市级政府代理履行所有者职责的资源清单[10,12]，构建并完善考核评价[13-14]、监督管理[15]、损害赔偿[16-17]等委托代理机制的配套制度体系，这些成果为试点工作的顺利开展奠定了理论与实践基础。
中央赋予自然资源收稿日期：2023-07-13；修稿日期：2023-11-21基金项目：国家社会科学基金重大项目（18ZDA053）。
自然资源国家所有权性质研究自然资源是指自然界中的各种物质和能源，如矿产、土地、水资源、森林等。
自然资源的所有权性质一直是各国研究的焦点之一，不同国家对自然资源的所有权性质有着不同的观点和做法。
本文将从不同角度分析自然资源的所有权性质，并研究不同国家在自然资源所有权方面的政策和法律。
自然资源的所有权性质包括国家所有、集体所有和个体所有。
在不同的国家和地区，自然资源的所有权性质有着不同的体现。
在一些发达国家，如美国和加拿大，自然资源的所有权多为国家或政府所有，通过政府管理和开发，增加国家的财富和国民的福利。
而在一些正在发展中的国家，自然资源的所有权多为集体所有或个体所有，通过集体或个人的劳动和经营，增加个人的收入和农民的福利。
自然资源的所有权性质还受到政治、经济、文化等多种因素的影响。
在政治制度上，社会主义国家倾向于国家所有制，资本主义国家倾向于私人所有制。
在经济发展阶段上，发达国家倾向于国家所有制，发展中国家倾向于集体所有制。
在文化传统上，受到封建传统和土地制度的影响，农村地区多为集体所有制，城市地区多为国家所有制。
自然资源的所有权性质与可持续发展的关系密切。
不同的所有权性质会对自然资源的开发利用产生不同的影响。
国家所有制多为大规模开发，而个体所有制多为小规模开发。
在资源开发过程中，需要考虑到资源的保护和可持续利用，发挥自然资源的最大效益，促进经济的可持续发展。
自然资源的所有权性质也需要通过政策和法律来规范和保障。
不同国家通过立法和政策来规定自然资源的所有权性质，并通过土地管理、矿产开发、水资源管理等方面的法律来保护自然资源的所有权。
中国实行的“国有土地、集体所有农田”、“国有矿产资源”、“水资源国家所有”等相关法律法规，规定了国家对自然资源的所有权性质，保障了国家对自然资源的管理和开发。
自然资源的所有权性质是一个复杂而又重要的问题，在不同的国家和地区有着不同的表现和做法。
通过对自然资源的所有权性质的研究，可以更好地理解自然资源的开发利用和保护管理，促进资源的可持续利用和经济的可持续发展。
自然资源国家所有权主体研究——以建设我国地方物权制度为视角摘要：我国法律规定中央政府对自然资源代行国家所有权，地方政府直接占有自然资源却缺少产权主体地位。
自然资源产权主体制度设置的不合理导致中央和地方之间对自然资源的争夺，尽快建立完善我国地方物权制度利于央地关系的和谐化。
通过宪法、物权法、矿产类法律和地方立法完善可以完成对自然资源产权主体地位的“确权”。
关键词：国家所有权；自然资源；地方物权制度；我国宪法第9条中规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；”物权法第四十六条规定：矿藏、水流、海域属于国家所有。
我们可以清晰看到矿藏的所有权的主体为国家，亦即全民。
如何理解国家所有即全民所有，在公有制国家，国家所有权与全民所有制是两个密切相关的概念。
这里的“全民所有”是指以维护全民所有制为价值取向，以国家所有权主体的全民性出发，确认其权利主体是全体人民。
[1]国家作为产权所有权人对自然资源的支配权能和全民作为所有权人的收益权能本应该是相辅相成的，但现实中频频出现资源之争的情况，暴露出我国的国家自然资源的物权制度的不完善、不清晰。
一、自然资源的国家属性自然资源的国家属性主要体现为自然资源的法律属性，国家对自然资源设立相关法律制度，才将自然资源的所有权掌控在国家手里。
然而自然资源为何？首先要从自然属性入手，《辞海》对自然资源的定义为：指天然存在的自然物（不包括人类加工制造的原材料）并有利用价值的自然物，如土地、矿藏、水利、生物、气候、海洋等资源，是生产的原料来源和布局场所。
联合国环境规划署的定义为：在一定的时间和技术条件下，能够产生经济价值，提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。
正是因为自然资源的经济价值和对人类的有用性导致越来越多的国家为自然资源创制所有权并控制在国家手中，且国家所有的自然资源的种类随着增加时间的推移不断增加。
我国的宪法、物权法、矿产资源法等一系列法律为我国丰富的自然资源完成了“国家确权”。
有法学学者将我国的自然资源的国家所有权的设定分为三类：一是单一的国家所有，例如矿藏、水流；二是除法律规定归集体所有的以外归国家所有；三是凡是法律规定为国家所有的为国家所有，例如列入保护的野生动物等。
[2]还有学者依据《物权法》规定将自然资源归为国有财产的一个种类。
无论何种观点的博弈，自然资源的国家属性已经成为共识，从法律层面最为显著的就是“自然资源国家所有权”这个概念的提出和厘定，显然自然资源国家所有的观点并不新颖，对自然资源国家所有权与国家主权性权利的辨析、自然资源国家所有权的公权私权之争都不是一时能解决的问题，[3]现实中问题最亟待解决的不是所有权本身的问题，而是如何行使国家所有权的问题以及由其权利主体地位衍生出来的问题。
二、自然资源国家所有权主体国家所有权的客体是否是可以是自然资源，有学者提出我国自然资源的规定在宪法之中就有三大缺陷，首当其冲的就是抽象的“自然资源”不能被支配，因而不可能成为所有权的客体。
[4]由于《宪法》在设立自然资源所有权的先天不足，导致了《物权法》也回避了这个问题，相关资源类法律都出现了僵硬的现象。
但是笔者认为，自然资源在宪法之中的规定仅仅是一个确权性规定，仅仅确立自然资源的物权（国家）归属，这类似于国家的主权宣誓，这正是国家所有权作为权利之中含有权力的体现，[5]这种“特殊复合型”的权利只能由宪法规定，其他法律根本容不下这种涉及广泛又包罗万象的权利。
此外，自然资源的国家属性和我国的国家性质也要求宪法之中需要对关乎国计民生的自然资源给予“国家确权”。
因此，自然资源物权制度的完善是未来民法典需要解决的重要问题，这并非说明自然资源不是国家所有权的客体。
在学理上有人认为国家行使自然资源所有权的方式是公共信托，也有认为是自然资源是公共物而为国家直接所有。
无论何种理论都认为国家是行使权利的主体，而我国法律又规定国务院代行自然资源所有权，也就是中央政府行使，地方政府是否可以代行所有权呢？法律没有给出规定，但是在学术界观点还是比较一致的，大体都认为中央与地方国有资产①产权关系划分是必要的。
这首先因为中央政府代行国家所有权，而丰富的自然资源散落在地方，虽然我国对国有资产的管理体制实行的是“国家所有，分级代表”，但是中央地方两级政府权责界限划分清晰，缺乏协调机制，中央政府高度集中自然资源的所有权，但是没有实现自然资源的所有权、占有使用权和收益权的对等，政府作为国有资产的所有者和占有使用者与相关资源企业作为具体监督管理经营者之间的财产收益关系没有得到清楚的划分界定，中央政府权大责小收益高，地方政府仅能享有部分占有使用的权能，导致地方政府作为国有资产的占有使用者对国有资产的管理没有积极性。
地方政府并非对自然资源的开发不感兴趣，只是因为地方政府没有自然资源的所有权，因此地方政府在吸引外资时，相关权能无法得以运转，地方政府开发资源、上一个项目需要上级政府的层层审批，审批效率低下，才导致了地方政府积极性不高。
足见，地方政府作为自然资产产权主体符合现实发展需要。
我国拥有丰富的自然资源，地方政府“占据”资源却未能实现经济的腾飞，反而因资源丰富导致经济发展模式单一，经济发展进入了死胡同。
这其中暴露的问题是显而易见的，由于地方政府没有成为法律上的产权主体，导致地方政府和人民成为了“矿竭城衰”的实际受害者[6]，截至目前官方发布的资源枯竭型城市高达78座，而我国共有煤炭、森工、石油等各类资源型城市118个，枯竭率达到了66%，[7]地方政府并没有因为国家开发本辖区内的自然资源而对地方经济有所增益，况且地方国有资产形成过程中和利益的相对性，[8]因此地方政府代行所有权的需求日益增加，地方和中央争夺资源的现象也就频繁出现了。
自然资源天然存在于地方政府辖区内，这使得地方政府享有开采自然资源的先天优势，国家自然资源的开发给地方造成的损失也需要相应的机制给予补偿，而补偿机制却并未形成，加上国家对自然资源的专属化，一系列原因加深了央地之间的矛盾。
典型的如陕北等地一直延续的石油开采争议案件[9]，除此之外更是衍生出大量的包括上述案件中的陕西延长油矿在内的国有矿藏类的盗油事件，而地方公安机关对此类案件的颇为微妙态度也反映资源之争的白热化。
在陕北石油开采案中，中央与地方的产权及相应的利益获取权有争议，但更多的是民营石油投资商群体被排斥的局面掩盖了这一矛盾的扩张。
而沿渤海地方政府“围海造田”所产生的争议则从另外一个侧面反映了央地之间在产权方面的纠纷之严重性，京津冀地区房价的持续上涨，让沿渤海地区的地方政府看到了商机，地方政府财政主要来源于土地，因此一些地方政府将目光投向了广袤的滩涂，这种行为一方面造成央地权限①自然资源属于资源性国有资产，因此本文中讨论的国有资产为自然资源，且重点讨论矿产资源。
或利益的争议，另一方面也属于违法行为。
更有大连地市政府耗资百亿填海，不仅没有填海手续，连立项都未获批的荒唐现象出现。
因此，赋予地方政府自然资源产权主体地位可以促进和谐央地关系的实现并缓解资源之争。
自然资源的国家所有权主体结构重塑首先应该赋予地方政府对自然资源的相应的所有权，中央可以代表国家，那作为“次国家政府”的地方政府亦可以代表国家对自然资源行使所有权。
地方政府辖区内的自然资源丰富，但却因为相关产权主体地位的缺失而不能将自然资源变现，或者为了地方利益违法开发，这明显是国家所有权主体虚无的体现。
我国理论上和法律上都确认自然资源归全体人民共同所有，国家代表全体劳动人民行使所有权，但是中央政府牢牢控制这自然资源的国家所有权，地方对占有的自然资源的开发却是鞭长莫及。
因此，赋予地方政府相关产权及相应权能势在必行。
重新确立我国国有资产产权主体体系，可将主体分为三个层次，第一层是中央人民政府即国务院；中央人民政府拥有全部国有资产的终极所有权和完整的财产权利，包括所有权、占有使用权、收益权、处置权和其他相关权能；第二层是省级单位（各省、自治区、直辖市、特别行政区等）；第三次是地级市、区、自治州人民政府。
中央政府以下的各级政府拥有次一级财产权利，包括一般的具体所有权、占有使用权、收益权、处置权和其他派生的相关权能。
这样产权主体明确，随之相关责任清晰，地方政府拥有国有资产所有权，只要完善相关分配制度，充分调动地方开发自然资源的积极性，也可保护自然资源的有效利用，更能促进资源性城市的经济发展。
地方政府作为辖区内自然资源的产权主体之利可见一斑。
早在2012年，国土资源部和全国工商联出台了《关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》，通过民间资本对自然资源的开发，加速促进自然资源领域的健康发展，然而目前民间资本进入该领域的现状堪忧。
以石油天然气为例，民间资本进入行业下游的尝试最多，也取得一定的成绩；而进入上游和中游仍存在较大的困难。
[10]但是，民间资本对自然资源的开发热情很大，而这种热情加剧了地方政府的对产权主体的“渴望”，地方政府需要借力本辖区丰富的自然资源来促进本地区经济的发展，而其自身并不是经济主体，所以只有通过自然资源产权权能的流转和借助民间资本强大的活力来实现自然资源开发的市场化和经济利益最大化，而地方政府并不拥有自然资源的所有权，不能实现部分权能的流转，这无疑是民间资本难以进入上游开发的重要屏障。
三、自然资源产权主体地位的“确权”思路上述自然资源主体资格分析我们可以知道，和自然资源有联系的三类主体分别为中央政府、地方政府和民间团体。
中央政府和地方政府都可以为国家代表，是自然资源产权的产权主体，而民间团体只是在部分产权权能流转中才有所涉及，因此自然资源产权主体改革重点要放在中央政府和地方政府这两者之间：首先要赋予地方政府自然资源的所有权，其次是理顺中央政府和地方政府权力界限，建立地方物权制度。
中央与地方在自然资源的产权权能关系实质上有两层含义，一层是中央政府拥有自然资源完整的、终极的所有权；另外一层是地方政府拥有的是中央政府授权之下自然资源管理权和自然资源所有权的部分权能。
中央政府对地方政府这个“产权主体”有制约、限制、监督和管理的权力。
法律和现实都表明地方政府取得自然资源的所有权需要受到中央政府的限制，而现有的一刀切规定是造成现在自然资源产权主体缺位的现象的原因之一。
我们的基本法律（例如《物权法》）对自然资源进行分类规定产权主体，有关国家战略意义的稀有资源仅限中央政府享有所有权，普通自然资源的产权主体可以赋予地方政府，而相应的税收渠道来平衡地方与中央的利益，地方政府获得主体资格后会积极开发、正当利用自然资源来促进地方经济的发展，而中央政府可以通过税收来享受自然资源带来的利益分成，然后通过转移支付使全民享受自然资源的经济效益，这样也符合全民所有的宗旨。
