坚持内涵挖潜盘活利用闲置土地

低效用地和闲置土地盘活利用的对策与建议摘要：采取有效措施利用低效用地，依法处置闲置土地，可以有效地节约资源，提高土地利用效率，为土地改革发展提供强有力的支撑。

随着时代的进步，国家的土地资源日渐稀缺，土地闲置和浪费的现象依然存在，有的甚至比以往更甚。

经过分析发现，当前低效用地和闲置土地存在问题的主要根源在于利益驱动和政策执行力度不够。

本文浅谈低效用地和闲置土地利用盘活的对策与建议。

关键词：低效用地；闲置土地；盘活利用；对策引言：随着全球城市化的加速，如何有效利用土地受到各级政府的关注，然而，多年来，由于土地利用模式的混乱以及土地利用结构的欠缺，造成了大量的低效用地和闲置土地。

通过有效利用低效用地，并严格按照相关规定妥善处理闲置土地，可以大大促进节约和集约使用，从而提升土地利用效率。

面对当前日益增长的用地需求和严格的土地供应限制，盘活利用低效用地和闲置土地从而提高土地利用效率来促进当地经济和社会的可持续发展已成为不可回避的重要任务。

1低效用地和闲置土地概述城镇低效用地是指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，权属清晰、不存在争议。

主要包括三种类型，一是产业转型升级类（国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地）；二是城镇更新改造类（布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等），三是用地效益提升类（投资强度、容积率、地均产出强度等控制指标明显低于地方行业平均水平的产业用地；参照“亩产效益”评价改革确定的“限制发展类”企业名单认定的产业用地）。

闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。

已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

国土局关于开发区土地集约利用的调研报告_调研报告加强土地集约利用服务全区经济建设加强土地的管理与经营，为项目建设提供用地保障，为基础设施建设提供资金支持，是土地部门的重大责任。

随着开发区开发建设步伐的加快，项目建设用地需求与用地跑办难的矛盾，基础设施建设任务大与财力不足的矛盾日益突出，项目用地正处于“卡脖子”路段。

作为土地部门要知难而进，迎难而上，创新工作，创优工作，在跑办新增用地、整合存量土地、土地集约利用、增加土地收益上下功夫、搞突破，促进全区经济更快、更好发展。

根据两委要求，我局就开发区土地利用的现状、存在问题及应采取的对策进行了调研，现汇报如下：一、开发区土地利用现状我们开发区由西区、北区两部分组成，两区在土地利用现状如下：西区土地工作的重点是内涵提升、整合利用。

西区土地利用总体规划面积为600公顷，现建成区面积560公顷。

在各类用地中，工业用地面积203.6943公顷,商业用地面积18.643公顷,教育用地面积为28.3316公顷,住宅用地面积35.9627公顷,行政办公及公益事业用地面积为34.5141公顷,村占地及交通用地面积为238.8543公顷。

北区土地工作的重点是省重点项目用地调整土地利用规划、调整基本农田、新增建设用地跑办。

北区规划面积26.5平方公里，起步工业区面积6平方公里。

因北区的城市总体规划和土地利用规划正在申请调整，尚未获得国家、省政府批准，且所属区域多是基本农田，在征用土地跑办特别是调整规划上难度非常大。

除原已完成主干道路、裕丰脂酸酶项目征地外，2005年下半年完成了110kv变电站、衡运物流、南昊一期、中小企业园3宗365亩净地的土地利用规划调整和审报卷工作，全部通过专家评审通过并取得调整土地利用总体规划的批复；完成了脱酚棉籽蛋白、宏远纺织、汽车防撞器3个省重点项目1141.71亩土地的规划调整工作，并上报省厅准备下一步的专家会审；完成了华成污水处理设备、金太阳运输机械、精工机械、中金诚信不锈钢保护纸4个省重点项目742.752亩土地的组卷前期工作，上报市国土资源局出具初审意见。

立足内涵挖潜盘活存量土地立足内涵挖潜盘活存量土地促进区域经济又好又快健康持续发展改革开放30多年来，我国城镇化进程提速，城市数量、规模和城市经济社会建设取得了长足发展。

随着城市建设的发展，城市用地面积在加速扩大，城市建设用地与耕地保护、土地资源集约利用的矛盾十分突出。

如何积极盘活和充分利用存量土地资源，作为城市建设用地的积极有效补充，优化城市土地利用结构，提高城市土地集约化水平，是我们当前应当研究的重点课题。

一、盘活存量土地意义重大，影响深远存量土地的有效盘活和利用，对于科学合理地规划和调整城市土地使用结构,提高城市土地使用功能和利用效益,以及对发展城市经济和社会进步都具有重大意义。

首先，要用历史的眼光来看待盘活存量土地的工作。

节约集约用地，盘活存量土地，是由我国人多地少的国情决定的。

我国人口众多、人均资源相对不足，后备资源十分稀缺，人多地少的矛盾突出。

我国以不到世界１０％的耕地，承载着世界２２％的人口。

更为严峻的是，我国有限的耕地资源还在继续减少。

目前，我国耕地只有18."27亿亩，人均仅有1."39亩，还不到世界人均水平的40%。

节约集约用地，盘活存量土地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。

在土地问题上，绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。

一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。

其次，要用全局的眼光看待盘活存量土地的工作。

节约集约用地，盘活存量土地，也是贯彻落实科学发展观，保证经济社会可持续发展的必然要求。

实现国民经济又好又快发展，关键要转变经济发展方式。

节约集约用地，盘活存量土地是转变经济增长方式的突破口和重要抓手。

我国人多地少与土地粗放利用并存，土地的粗放利用进一步加剧了人与地的矛盾。

新增建设用地规模过度扩张、增长过快，用地结构也不够合理，特别是违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止，节约集约用地，盘活存量土地，严把土地“闸门”任务仍然十分艰巨。

大连市人民政府关于加强土地管理促进节约集约用地的通知文章属性•【制定机关】大连市人民政府•【公布日期】2008.07.21•【字号】大政发[2008]60号•【施行日期】2008.07.21•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】土地资源正文大连市人民政府关于加强土地管理促进节约集约用地的通知（大政发[2008]60号）各区、市、县人民政府，各先导区管委会，市政府各有关部门，各有关单位：为贯彻落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）精神，加快转变经济发展方式，优化经济结构，推动我市经济社会又好又快发展，现就加强土地管理、促进节约集约用地有关问题通知如下：一、充分认识加强土地管理促进节约集约用地的重要意义我市人多地少，人均耕地低于全国平均水平，耕地后备资源严重不足，当前又正处于振兴老工业基地、建设东北亚国际航运中心的关键时期，建设用地供需矛盾十分突出。

切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我市市情的土地利用新路子，是关系子孙后代生存根基和全市长远发展的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是我市必须长期坚持的一条根本方针。

各地区、各部门特别是主要领导干部，要从大局出发，从长远利益考虑，充分认识加强土地管理促进节约集约用地的重要性和紧迫性，进一步增强责任感和使命感，把思想统一到贯彻落实科学发展观和中央的决策部署上来，采取更加有效的措施，科学规划、合理布局、节约土地、集约发展，坚决克服盲目投资、贪大求全和低水平重复建设浪费土地资源等短视行为，把最严格的土地管理制度落到实处，促进全市经济社会步入科学发展的轨道。

二、强化土地利用总体规划整体控制作用，严格土地管理制度（一）强化土地利用总体规划的控制作用。

土地利用总体规划要根据土地资源禀赋、环境容量、生态状况、人口数量以及发展规划和产业政策，明确不同区域的土地利用功能，分别实施优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发，将区域经济规划和环境保护目标有机结合起来。

坚决贯彻落实中央治本之策确保实现耕地总量动态平衡摘要：保护耕地就是保护粮食，保护我们的生命线。

从根本上解决“一要吃饭，二要建设”的大问题。

因此，各级政府和国土管理部门一定要坚定不移地落实国家提出的“保增长、保红线”战略决策，实现和保持耕地面积的相对稳定和稳中有增。

关键词：耕地；基本农田；资源中图分类号：z-0020 文献标识码：a 文章编号：1674-0432（2012）-07-0035-1榆树市是国家首批确定的商品粮基地，在粮食生产上为国家做出了重大贡献，连续多年获得“全国粮食生产先进（市、县）标兵”的殊荣，曾被誉为“东北第一粮仓”的美称。

这些都源于拥有这片耕地的自然资源成为得天独厚的优势，并取得决定性的作用。

保护耕地就是保护粮食，保护我们的生命线。

从根本上解决“一要吃饭，二要建设”的大问题，要把这项有益于强国富民的千秋大业抓好抓实，常抓不懈，抓出成效。

1 依据县（市）情，制定切实可行的耕地保护目标和任务我市拥有土地面积472.377公顷，其中耕地355.933公顷，占总面积的71.12%，耕地利用率99.8%，人均占有耕地减少到0.27公顷。

城市人口的增加，建设用地骤增，势必给耕地保护带来威胁。

耕地红线已经成为当今农业的首要问题。

榆树市政府按着土地利用分区域确定保护目标和任务。

一是中西部台地平原区，坚持以内涵挖潜为主，改造和治理中低产农田，加大投入，提高单位面积产量。

将所有土地（耕地）全部利用，提高耕地利用率；二是沿江河低洼平原区，坚持内涵挖潜和外延开发复垦并重原则，强化土地全面整理，实现耕地稳中有增；三是东南部丘陵状台地区，在保持水土生态平衡原则的前提下，坚持加大耕地后备资源开发力度，增加有效可耕面积，维持和保护大农业的生态环境。

2 因地制宜，实施耕地保护目标任务的基本途径一是抓保护。

就是要全方位切实把基本农田保护好、保护住。

真正解决耕地面积不再减少，耕地质量不再降的实际问题。

进一步继续全面实施《榆树市基本农田保护区规划》，全市基本农田保护面积不低于313.662公顷，占土地总面积的66.40%，保护比例为93.4%，人均耕地不少于0.27公顷；二是抓控制。

安徽省六安市土地利用规划论证报告一、论证范围及依据（一）论证范围为了落实六安市委、市政府2010年-2020年建设规划的重点项目，提高城市品质，加快六安市经济发展的战备方针，对六安市近20年土地利用规划的可行性和必要性、经济效益的可靠性，用地需求及土地综合开发利用方面进行论证。

（二）论证依据⑴《中华人民共和国土地管理法》；⑵《安徽省土地利用总体规划（2006—2020年）》；⑶《六安市土地利用总体规（1996—2010）》；⑷《六安市土地利用总体规划（2006—2020）》。

二、土地规划指导原则——严格保护耕地特别是基本农田。

按照稳定和提高粮食综合生产能力的要求，加强耕地特别是基本农田保护，大力开展土地整理复垦开发补充耕地，保持耕地占补平衡和基本农田数量稳定。

——大力推进节约集约用地。

按照建设资源节约型社会的要求，立足保障和促进科学发展，合理控制建设规模，积极挖掘存量建设用地潜力，努力转变用地方式，加快由外延性向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，提高土地利用效率。

——统筹安排各业、各类、各区域用地，促进城乡用地结构和布局优化。

按照六安市区域发展总体战略的要求，优化配置各业、各类用地，统筹安排区域、城乡用地，促进经济结构、产业结构调整和城乡、区域协调发展。

——协调土地利用与生态建设，促进土地可持续利用。

按照建设环境友好型社会的要求，减少对市域内生态脆弱地和生态环境敏感区的不合理的开发利用，加大对生态脆弱区、生态涵养林区、水源保护区、自然保护区的环境保护力度，确保土地资源的可持续利用。

三、拟规划区土地概况（一）区位条件六安市位于安徽西部，大别山北麓，俗称“皖西”。

六安依山襟淮，承东接西，区位优越。

东与省会合肥市相连，南与安庆市接壤，西与河南省信阳市毗邻，北接淮南市、阜阳市。

贯淮淠而望江海，连鄂豫而衔中原，是大别山沿淮经济区的中心城市，地处中国经济最具发展活力的“长三角”腹地，是安徽省会经济圈的重要组成部分，也是承接东部沿海地区经济辐射和产业转移的前沿地带。

国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见国土资发〔2014〕119号各省、自治区、直辖市及计划单列市国土资源主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，解放军土地管理局，中国地质调查局及部其他直属单位，各派驻地方的国家土地督察局，部机关各司局：土地节约集约利用是生态文明建设的根本之策，是新型城镇化的战略选择。

党中央、国务院高度重视土地节约集约利用，针对我国经济发展进入新常态，处于经济增长换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的阶段特征，对大力推进节约集约用地提出了新要求。

近年来，各地采取措施推进土地节约集约利用，取得了积极进展，但是，土地粗放利用状况没有根本改变，建设用地低效闲置现象仍较普遍。

为了深入贯彻落实党中央、国务院的决策部署，切实解决土地粗放利用和浪费问题，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变，推动生态文明建设和新型城镇化，提出如下指导意见。

一、总体要求（一）指导思想。

以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真贯彻生态文明建设和新型城镇化战略部署，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，坚持和完善最严格的节约用地制度，遵循严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率的总要求，全面做好定标准、建制度、重服务、强监管工作，大力推进节约集约用地，促进土地利用方式和经济发展方式加快转变，为全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚实保障。

（二）主要目标。

——建设用地总量得到严格控制。

实施建设用地总量控制和减量化战略，城乡建设用地总量控制在土地利用总体规划确定的目标之内，努力实现全国新增建设用地规模逐步减少，到2020年，单位建设用地二、三产业增加值比2010年翻一番，单位固定资产投资建设用地面积下降80%，城市新区平均容积率比现城区提高30%以上。

——土地利用结构和布局不断优化。

实施土地空间引导和布局优化战略，完成全国城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线划定，引导城市建设向组团式、串联式、卫星城式发展，工业用地逐步减少，生活和基础设施用地逐步增加，中西部地区建设用地占全国建设用地的比例有所提高。

湖北省国土资源厅关于印发《关于促进全省节约集约用地的若干意见》的通知文章属性•【制定机关】湖北省国土资源厅•【公布日期】2008.06.16•【字号】鄂土资发[2008]43号•【施行日期】2008.06.16•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】土地资源正文湖北省国土资源厅关于印发《关于促进全省节约集约用地的若干意见》的通知（鄂土资发〔2008〕43号）各市、州、县、神农架林区国土资源局：为贯彻落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）精神，加大节约集约用地工作力度，现将《关于促进全省节约集约用地的若干意见》印发给你们，请各地结合实际，认真贯彻落实。

各地的贯彻落实情况请于2008年10月15日前报省厅。

湖北省国土资源厅二○○八年六月十六日关于促进全省节约集约用地的若干意见为贯彻落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号，以下简称《通知》）精神，促进我省经济社会全面协调可持续发展，现就切实推进节约集约用地提出如下意见：一、强化规划计划管理，严格控制新增建设用地规模（一）强化土地利用总体规划的整体控制作用。

各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划在用地规模、空间布局、开发时序上相衔接。

对已批准，但不符合土地利用总体规划安排的相关规划，要协调相关部门，提出修改建议。

对正在修编的相关规划，要根据节约集约用地原则，按照土地利用总体规划的安排，提出审查意见。

市、县国土资源管理部门在开展新一轮土地利用总体规划修编中，要全面贯彻节约集约用地、严格保护耕地的基本国策，从严控制建设用地总规模和建设占用耕地规模，从紧安排建设用地增量。

（二）完善土地利用年度计划管理制度。

将新增建设用地控制指标（包括占用农用地、未利用地）纳入土地利用年度计划，严格控制新增建设用地总量和占用耕地规模，严禁超计划用地。

实行土地利用年度计划分类控制制度，增设民生工程、环保工程、农村宅基地及廉租住房、经济适用住房、限价房计划指标，形成科学合理的计划指标体系。

《关于推进低效利用建设用地》为进一步健全建设用地内涵挖潜、存量盘活机制，促进发展方式转变，根据上级相关政策，现就推进低效利用建设用地市场化退出提出如下实施意见：一、内涵定义低效土地市场化退出是指以节约集约用地为准则，对各类存量建设用地和未充分利用的建设用地，包括供而未用土地（闲置土地）、项目用地溢余土地、关停并转企业用地以及旧城、旧镇、旧村改造土地等，通过收回、转让、改建改造等办法进行重新开发利用。

二、基本原则1、统筹规划，有序推进。

统筹经济社会发展和资源环境保护，依据主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划和产业发展规划等，对低效利用建设用地项目，科学合理制定具体的开发实施方案，报经县政府批准后有序推进。

2、政府引导，市场运作。

充分发挥政府职能，调动政府、集体、建设用地原使用权人及相关权利人的积极性，按市场化运作机制规范运作，实现多方共赢，确保土地资产的保值、增值。

3、明晰产权，保障权益。

正确把握低效利用土地的处置政策。

调查摸清低效利用建设用地现状，做好确权登记工作，做到产权明晰。

正确处理低效利用土地二次开发过程中的经济、法律关系，切实保障土地权利人的合法权益，维护社会稳定。

4、节约集约，提高效率。

通过市场运作和公开透明的方式，强化市场配置土地，促进土地高效利用。

严格土地使用标准，提高土地使用强度，强化土地资源、资产、资本“三位一体”管理，促进土地利用综合效益的最大化。

三、实施范围（一）主要对象1、因城乡规划发生调整或实施城市规划需要进行旧城改造；2、布局分散，不符合安全生产和环保要求等的厂房（厂区）用地；3、不符合产业发展政策导向要求，属于国家产业目录规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地；4、并购重组企业用地和产业落后、企业经营困难需要退出或实施改造升级的各类产业用地；5、布局散乱、条件落后，规划确定改造的城镇棚户区区、旧村庄、工业场房。

（二）项目认定须同时符合以下条件1、符合土地利用总体规划、城乡规划、地区产业发展规划及环境保护等要求，经发改、国土、建设、规划、工信、环保、消防、等相关部门审查同意；2、土地及地上建筑物权属清楚、无争议；3、属于闲置土地范畴或历史遗留问题的低效利用建设用地，应已依法作出处置（处罚）；未按出让合同或补充协议约定开发的低效利用建设用地，应已追究相关违约责任。

唐山市人民政府关于全面推进节约集约用地的实施意见文章属性•【制定机关】唐山市人民政府•【公布日期】2009.03.27•【字号】唐政发[2009]12号•【施行日期】2009.03.27•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】土地资源正文唐山市人民政府关于全面推进节约集约用地的实施意见（唐政发〔2009〕12号）各县（市）、区人民政府，各开发区（园区、管理区、工业区）管委会，市政府各部门，市直各单位：为认真贯彻落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）和《河北省人民政府关于促进节约集约用地的实施意见》（冀政〔2008〕59号）精神，探索和建立在科学发展示范区框架下节约集约用地的新途径、新机制，促进我市经济社会又好又快发展，提出如下意见：一、增强节地意识，摸清潜力底数，为科学发展示范区建设提供土地保障（一）牢固树立节约集约用地意识。

各级、各部门要充分认识节约集约利用土地资源对于贯彻落实科学发展观，严格保护耕地，缓解土地供求矛盾，促进我市经济社会又好又快发展的重要意义，自觉把推进科学发展示范区建设与节约集约用地有机结合起来，使工业化、城镇化发展的用地成本明显下降，达到科学发展与节约集约用地紧密结合，相互促进，和谐统一。

（二）全面开展建设用地潜力大调查。

主要是对全市可以作为建设用地和具有建设用地挖掘潜力的土地进行一次全面摸底调查，包括：-3米深以上浅海海域、沿海滩涂、原空军机场、采煤沉降地、工商等企业用地、拆迁收回土地、党政机关用地、城中村村址用地、工矿废弃地和砖瓦窑等用地、农村居民点用地、闲置和空闲地以及其他可供建设的土地等。

全面查清潜力建设用地的产权主体、位置、面积、权属、用途、供地方式等，逐宗核实，填表造册，综合汇总，统一纳入我市各级“建设用地潜力档案库”。

（三）制定和实施节约集约用地的战略规划。

在认真开展好全市建设用地潜力大调查的基础上，结合我市实际，重点搞好科学发展示范区节约集约用地创新试点和“五大战略”规划（农村宅基地整合流转规划、采煤塌陷地盘活综合利用规划、沿海荒滩未利用地合理开发规划、城市建成区土地高效利用规划、用海工程规划），为促进科学发展示范区建设和国土资源节约集约利用，提供保障。