新时代我国港产城融合发展问题、形势与建议

新时代我国港产城融合发展问题、形势与建议

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来源：《当代经济管理》2023年第12期

［摘要］港產城融合是港口城市发展的普遍规律，推动港产城融合发展既是优化港口、产业、城市布局的基本要求，也是提升城市发展能级的内在要求。基于我国港产城融合发展的现实基础和主要问题，分析新时代面临的发展形势，提出高质量融合的主要思路和发展路径。研究表明，随着港、产、城快速发展，港产城之间协同水平不高、空间布局不优、融合动能不足、体制机制不畅等突出问题逐步显现，现有融合发展格局难以适应高质量发展要求，需要科学把握新时代港产城融合发展新形势新要求，围绕构建现代化基础设施体系、现代化产业体系和新型城镇化体系，坚持港城共兴、产城交融、港产互促、空间统筹，实施以港兴城战略、产业立市战略、以港促产战略、空间重构战略等四大战略，分步推进、分类发力、分域施策，着力构圈铸链，加大创新引领，扎实推进新时代港产城高质量深度融合发展，开创具有中国特色的港产城融合发展道路。

［关键词］新时代；港产城；融合发展；港口经济；临港产业

［中图分类号］F127［文献标识码］A［文章编号］1673-0461（2023）12-0074-07

国内外重要港口和港口城市的发展历程表明，港口、产业和城市之间存在密切和良性的互动发展关系［1］。形成以港口为依托、以产业为支撑、以城市为保障的互利共赢关系，实现以港促产、以产兴城、以城育港的港产城融合协调发展，是全球港口城市发展演变的普遍规律。我国是港航大国，沿海港口万吨级及以上泊位数量长期位居世界第一，许多城市因港而生、依港而兴、应港而盛，地区经济总量排名前列的城市绝大多数拥有港口，依托港口推动港产城融合发展，既是新时期我国交通运输与经济社会深度融合发展的重点领域［2］，也是港口城市现代化建设进程中破解资源约束矛盾，提升发展质量和效益的关键抓手。当前，我国主要港口相继提出港产城融合发展战略，旨在建设一流港口，构建现代产业体系，打造现代滨海城市，形成港产互促、产城交融、港城共兴新局面，打造国内国际双循环枢纽，推动区域经济高质量发展。但在实施过程中，仍然面临不少突出问题，尤其是与新时代港产城融合发展要求相比仍有不少差距，亟需加快厘清思路，明晰发展路径，前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进新时代港产城高质量融合发展。

一、我国港产城融合发展的现实基础

（一）港口转型发展为港产城奠定了融合发展基础

港口是国民经济和社会发展的重要基础设施之一，改革开放以来，我国国民经济尤其是外向型经济持续高速增长，由此带动了我国港口的快速发展，港口泊位数量尤其是万吨级及以上泊位数量持续增长（见图1）。目前，我国已基本形成布局合理、层次分明、功能齐全、河海兼顾、内外开放的港口体系，在长三角、珠三角、环渤海、东南沿海、西南沿海等五大区域形成规模庞大并相对集中的沿海港口群，建成了煤炭、石油、铁矿石、集装箱、粮食、商品汽车、陆岛滚装和旅客运输等八大专业化港口运输系统。港口大型化、专业化、智慧化水平明显提速，无论在设施设备的专业化程度、机械化程度，还是管理水平上都已达到国际先进水平，走在了世界前列，具备了相当高的国际竞争力。多年来我国一直保持世界港口大国的地位，截至2021年底，全国港口生产用码头泊位20867个，其中万吨级及以上泊位2659个，吞吐量超亿吨的港口超过40个，在全球前十大货物吞吐量港口和集装箱吞吐量港口中，我国港口分别占有8席和7席。目前，我国港口已与世界200多个国家、600多个主要港口建立了航线联系［3］，成为与世界主要国家和地区经济往来的重要纽带。

近年来，受国内宏观经济增速放缓和国际需求不振的影响，我国港口吞吐量的增势趋缓。尤其是自2005年以来，我国港口货物吞吐量增速整体呈现下降趋势（见图2）。总的来看，未来我国港口货物吞吐量将由快速增长转向中低速增长。港口需求增速的放缓使得港口发展由过去主要追求吞吐量增长向着力提升质量和效益转变，这就为港产城融合发展创造了空间。对沿海港口城市而言，需要发挥位居国际国内两个市场结合部和国际资源转运中心的优势，通过港口的转型升级，确立区域中心城市在经济腹地的强势地位，提升参与国际竞争的能力，提高区域经济带动能力。对于内河港口城市而言，需要充分发挥好区域经济发展动力引擎作用，推动港口经济向以临港工业为支柱产业、航运服务为辅助产业的方向转变，有效服务城市经济发展［4］。

（二）港产城关系演进为深度融合发展提供了根本遵循

港口城市在不同发展阶段，往往会打破原有发展路径，对城市产业结构、城市功能、体制机制等方面做出适应新环境的调整。纵观全球港口城市，其发展演变很大程度上就是港、产、城三者相互需求、相互影响和相互制约关系的演变。从港产城关系的演进来看，大致经历早期、初期、中期、后期四个阶段（见表1），在这演变过程中，港口不断迭代升级，临港产业加快转型发展，港城关系由冲突走向调和（见图3）。总体看，港口的发展与产业、城市发展密切关联，港口发展促进了临港产业发展，而临港产业带动港口城市繁荣，城市繁荣则又为港口和临港产业的发展提供基础支撑和保障［5］。

港产城关系演进为港口城市推动港产城深度融合发展提供了根本遵循。港产城融合发展是以港口为龙头、产业为核心、城市为载体，依托海陆腹地和综合运输体系，开展生产力布局，发展港口经济，实现港口、产业、城市三大要素之间相互联系、协调互动、有机结合、共同发展，形成经济繁荣、宜居乐业的现代化港口都市［6］，其融合发展的一般逻辑关系如图4所示。港产城融合发展已经成为港口城市发展的主要动力源之一，各港口城市积极开展港产城融合发展探索和实践，既有处于港产城初级融合发展阶段的内河港口城市，也有处于港产城中级融合发展阶段的沿海地区性重要港口城市，还有处于港产城高级融合发展阶段的沿海枢纽港口城市。总体来看，我国多数港口，尤其是沿海大港与城市、产业的关系都已开始逐步进入由中期向后期过渡阶段，部分起步较早、条件较好的港口已经步入后期阶段，港口功能呈现多样化发展态势，成为集装卸、物流、加工、制造、服务等多功能于一体的综合性港口，港口产业链条不断延长，形成临港产业集群，城市吸引力和枢纽能级显著提升，成为区域经济增长极［7］。

二、当前我国港产城融合发展存在的主要问题

（一）港产城一体化协同水平不高

随着港、产、城的快速发展，港产城之间的矛盾也愈发突出，现有协同格局已难以适应高质量发展需求，港产城相互带动、联动作用不强。一是港口对城市和产业的带动作用不明显。沿海城市虽然具有明显的港口优势，港口货物吞吐量也持续增长，但货物吞吐量对城市经济发展的边际贡献有限，对城市经济的带动作用还没有完全发挥出来，港口与城市自身产业发展、与当地经济联系不够紧密，带动作用不够突出。二是临港产业对城市的支撑能力有限。尽管港口城市依托港口实现了临港产业的较快发展，但还普遍存在临港产业链条短，存在缺链断链现象，产业集中度不高、关联性不强，航运服务产业链发展不够完善、高端业态滞后，主导产业集群效应和规模经济仍不明显，对城市和区域经济的拉动效应不够突出。三是城市功能对港口支撑不足。多数港口城市服务能级有待提升，缺乏高能级创新平台、高品质生活配套与优质公共服务供给，国际化水平不高，国内外高端资源要素集聚能力相对偏弱，对产业转型升级与创新发展的要素保障不足，金融保险、贸易物流等高端服务业对港口转型支撑乏力。

（二）港产城融合空间布局不协调

随着港口临港产业发展和城市扩张加快，城区边界不断延展外拓，原本相对分离的港城逐步打破物理边界，港口后方陆域日趋紧张，港口作业空间与居民生活空间交错叠加，港口生产岸线与景观生态岸线竞争激烈，港口生产对城市环境保护和安全造成的压力不断增加，部分港区存在“城围港、港挤城”态势，港城竞争激烈，发展空间相互挤压占用的问题较为突出，并由此衍生出一系列问题。一是用地问题突出。一方面，空间用地资源紧张，港口建设用地用海难度加大，产业发展空间预留不足；另一方面，土地利用不够集约，存在岸线资源开发粗放、利用效率较低现象，港口企业、临港开发区和大企业都有各自的物流园区，数量多、布局散，土地集约利用水平低。二是交通拥堵愈发严重。我国港口集疏运体系尚不完善，进港铁路仍存在突出短板，多式联运发展相对滞后，沿海港口集装箱铁水联运比重仅为2.7%。随着港口货运量的不断攀升，港口集疏运与城市交通之间的矛盾愈发突出，客货混行、货车围城、交通拥堵、交通安全、乱停乱放、嘈音扰民、粉尘袭扰等港城发展矛盾日益严峻。

（三）港产城融合潜力挖掘不充分

一是港口建设发展不够充分。长期以来，港口作为粮食、能源等大宗货物运输的枢纽节点，主要服务于传统农业和传统制造业，对高端航运要素的集聚能力不强，对高端装备制造、新能源新材料、海洋科技等战略性新兴产业的支撑引领作用仍待挖掘，由“大港”向“强港”转型升级的动力不足，普遍存在“大港小航”问题。而且，智慧港口、绿色港口建设整体水平不高，沿海港口与内河港、内陆港连接不畅，多式联运体系尚不完善。二是临港产业发展仍较低端。临港产业仍处于“数箱子”“数厂子”的初级阶段，产业集聚效应较弱，尚未形成主导产业清晰、发展特色明显、功能布局合理、资源要素集聚、产城深度融合的产业集群，部分港口城市航运服务业发展相对滞后，航运金融、保险、仲裁等高端港航服务产业规模偏小或尚未孵化成型。三是城市保障能力和水平不高。城市配套设施建设有待加强，对临港产业发展的资源要素保障不足，对高科技含量、高附加值的新兴产业和供应链、航运、金融保险等现代港航服务业的服务保障水平有待提升，船舶登记制度、海事管理制度、综合监管制度等政策有待进一步放宽。

（四）港产城融合体制机制不完善

在思想认识上，对新时期港产城融合的演进规律和发展阶段认识还不统一，将港城互动、共生共荣的认识转化为决策、工作举措的力度不够。在规划衔接上，港口、产业与城市规划缺乏统筹，对接协调不够紧密，部分地区矛盾突出，尚未建立有效的协调推进机制。在规划实施上，城市规划编制层面基本做到了“一支笔、一张图”，但常态化规划实施评估和动态跟踪机制尚不健全，执行层面涉及行政管辖主体众多，缺乏总体统筹和沟通机制，造成多点开发、多头管理、重复建设问题较多，共推重大招商项目、重大基础设施建设的机制尚未建立。在运行管理上，港区、园区、城区往往涉及不同管理部门和诸多利益主体，运行管理的条块分割和壁垒分明导致港产城全方位深度融合受限。在资源整合上，虽然各地进行了港口资源整合，提出了港口一体化政策，但由于港域行政归属不同、利益主体众多，各方诉求不一致，实质进展缓慢、深度整合受限，影响港产城融合发展的统筹谋划、一体改革和实施落地。在会商机制上，部分城市雖已建立港产城融合发展联席会议机制，但还缺乏常态化的信息共享和工作推进机制。在利益分享上，按照市场化手段推进资源有偿使用、生态补偿等方面创新不足，港产城融合发展的利益分配与补偿机制尚待建立健全。

三、新时代港产城融合发展的形势要求 （一）服务构建新发展格局，要求港口城市以港产城融合为支撑建设国内国际双循环枢纽城市

我国正加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，要求港口城市围绕扩大内需战略基点，以畅通国民经济循环为出发点，着力推进港产城深度融合发展，加快提升城市发展质量和综合实力，以港产城深度融合为支撑勇当构建新发展格局的开路先锋，更好服务构建新发展格局。一要锻造港口硬核力量畅通“大循环”“双循环”，发挥港口“一带一路”战略支点作用，加快港口基础设施现代化，大力发展多式联运，打造以“一带一路”为统领的国际物流网络，全面增强辐射国内国际“两个扇面”、配置全球资源要素的能力。二要建设现代产业体系支撑“大循环”“双循环”，围绕临港产业集群和港航服务业发展，率先建设现代化经济体系和现代化产业体系，加快建设先进制造业基地，不断增强产业体系竞争力，为维护国家产业链供应链安全稳定作出贡献。三要激发城市发展活力促进“大循环”“双循环”，优化国土空间布局，加大市域统筹力度，加快建设区域中心城市，提升城市发展能级，拓展发展空间和发展资源。