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国家重点生态功能区生态环境保护面临的主要问题与对策国家重点生态功能区生态环境保护面临的主要问题与对策1部分地区生态环境破坏依然严重近年来随着中国社会主义经济体制的改革，提倡社会经济与环境保护的协调发展政策的推行和实施，国家相关部门加强了对重点生态功能区进行绿化和维护，在一定程度上使得生态环境的总体发展情势较为乐观，但是仍然有部分地区存在环境破坏现象。
在国家推行退耕还林等重大生态保护工程的过程中，虽然部分耕地退耕了，然而在部分草原、坡地上又有耕地开垦的现象。
同时由于城镇规划、发展交通纽带、工矿工厂用地增加等促进城乡发展的客观因素也造成了林地减少的情况，使得生态环境破坏的现象愈加严肃起来。
生态环境持续性破坏固然与当地老百姓片面追求经济效益以及各级政府生态环境监管缺失有关，但主要原因还是区域经济的可持续发展没有得到真正的解决。
2生态环境监测与监管困难重重国家的重点生态功能区主要集中分布在中西部地区，其地理位置较为偏远，交通不便等客观因素导致了相关部门组织实地调查工作的开展困难，并且功能区内的环境监测的基础设施缺乏，不具备进行监测环境的职能和能力。
生态功能区的环境监测与管理工作需要政府提供大量人才资源、经济资源，但是重点生态功能区的经济较为贫困，政府根本没有能力承担环境监测和监管工作的顺利进行。
同时在中西部地区的大型矿场进行资源开发而导致的环境破坏情势更加严峻，但当地政府缺乏监管职能，对不合理的资源开发行为没有产生制约和约束的条件和政策。
3绩效考核手段不完善国家财政部门联合国家相关的环境保护部门自2011年起开展了以绩效考核的方式对国家财政转移并支付资金的使用，依据相关条例，向生态环境情势明显好转乐观的市县增加资金额度，而对于生态环境持续恶化的市县财政资金进行扣减，这在一定程度上有效地落实与实践了环境保护的工作。
然而政策的相关条例仅仅是针对生态补偿的资金额度的控制，并不能对地区政府的整体绩效评估产生影响，因此部分政府更加重视的是地区经济发展所带来的经济效益，不能使其对待环境生态的维护工作进行彻底的协调统一发展。
黑龙江省人民政府关于加强环境保护重点工作的实施意见文章属性•【制定机关】黑龙江省人民政府•【公布日期】2012.02.24•【字号】黑政发[2012]11号•【施行日期】2012.02.24•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】环境保护综合规定正文黑龙江省人民政府关于加强环境保护重点工作的实施意见（黑政发〔2012〕11号）各市（地）、县（市）人民政府（行署），省政府各直属单位：为深入贯彻落实《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（国发〔2011〕35号）精神，加强全省环境保护重点工作，提高生态文明建设水平，推动我省经济社会又好又快发展，现提出如下实施意见：一、坚持环境保护优化经济发展（一）认真搞好松花江流域水污染防治。
省环保部门要会同发改、工信、水利、住建、财政等有关部门组织实施《松花江流域水污染防治规划（2011－2015年）》，明确目标任务，落实推进责任，督促地方落实规划项目配套资金，跟踪项目建设。
完善全省江河水质“黄橙红”三色警戒制度。
深化“以支促干”、“一河一策”等小流域治污模式。
由哈尔滨、牡丹江、双鸭山、鸡西、绥化等市牵头分别在阿什河、呼兰河、牡丹江、安邦河、穆棱河等重点支流建立“河（段）长制度”，建立联防联控的流域污染防治协调机构。
推广哈尔滨市“三沟一河”治理经验，加强城市河流治理。
创新水环境管理模式，建立以控制单元为基础的水环境分区管理体系，积极开展区域环境综合整治，加强重点工业源管控，重点强化城镇污水处理厂运行管理。
构建沿江绿色生态廊道，恢复松花江流域生态服务功能，哈尔滨市加快实施“百里生态长廊”工程，打造健康水生态系统。
全力推进镜泊湖全国湖泊生态环境保护试点建设和兴凯湖的生态保护。
力争到2015年，松花江流域国控断面水质好于Ⅲ类的比例大于60％、地表水国控断面消除劣Ｖ类水质。
（二）继续加强主要污染物总量减排。
科学制定化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物总量分配方案和年度减排计划，实施减排完成情况年度考核。
![郑州市人民政府关于加强环境保护工作的意见-郑政[2002]6号](https://img.taocdn.com/s1/m/f105f730905f804d2b160b4e767f5acfa1c783b1.png)
郑州市人民政府关于加强环境保护工作的意见正文：---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 郑州市人民政府关于加强环境保护工作的意见（郑政[2002]6号）各县(市)、区人民政府，市政府各部门，各有关单位：为认真贯彻全国、全省第五次环境保护会议和中央人口资源环境座谈会精神，促进我市可持续发展战略的实施，确保全市环境保护“十五”计划的顺利完成，特提出如下意见。
一、统一思想，提高认识，增强贯彻落实“十五”计划、做好环境保护工作的责任感和使命感“九五”以来，我市认真贯彻环境保护基本国策，不断加大工作力度，工业污染治理取得突破性进展，实现了全市所有工业污染源达标排放，城市环境综合整治成效明显，市区环境质量达到相应功能区标准，全市环境污染恶化趋势基本得到遏制。
但是，目前我市环境形势依然严峻，污染物排放总量远远超过环境的承载能力，工业污染和城市环境问题尚未从根本上解决，农业污染和生态环境恶化的趋势还未得到有效控制，不仅对我市未来的发展和后代人的生存构成潜在威胁，而且制约了当前经济社会的发展，损害了当代人的现实利益。
“十五”期间，随着我市工业化、城镇化进程的加快，环境所承受的压力将继续增大，广大人民群众改善环境质量的要求越来越强烈，加入世贸组织后，也亟须积极应对绿色贸易壁垒带来的新挑战。
各级政府及有关部门要深刻领会江泽民总书记提出的"要促进人和自然的协调与和谐"的丰富内涵，牢固树立可持续发展观念，把保护环境摆到与发展生产力同等重要的位置，把改善环境质量作为实践“三个代表”重要思想的具体行动，进一步增强保护和改善环境的责任感和使命感。
要认真学习、贯彻落实国家、省、市“十五”计划和《河南省人民政府关于做好“十五”期间环境保护工作的若干意见》(豫政[2002]10号)，结合本地、本部门实际，制订本地区和本部门的具体实施计划和措施，努力做到理出新思路，推出新举措，促使我市“十五”环保工作再上新台阶。
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环境保护部办公厅关于报送国家重点生态功能区县域生态环境质量监测点位(断面)和重点污染源信息的通知文章属性•【制定机关】环境保护部(已撤销)•【公布日期】2011.12.07•【文号】环办函[2011]1440号•【施行日期】2011.12.07•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】正文环境保护部办公厅关于报送国家重点生态功能区县域生态环境质量监测点位（断面）和重点污染源信息的通知（环办函[2011]1440号）各有关省、自治区、直辖市环境保护厅（局）：为进一步加强国家重点生态功能区县域生态环境质量的监测、评价与考核工作，规范县域地表水、空气监测点位（断面）设置，掌握污染源基本情况，客观公正地评价县域生态环境质量，现将报送国家重点生态功能区县域环境质量监测点位（断面）和重点污染源信息的有关要求通知如下：一、环境质量监测点位（断面）布设和重点污染源确定要求地表水、空气监测点位（断面）布设和重点污染源确定，按照《关于印发〈国家重点生态功能区县域生态环境质量考核办法〉的通知》（环发〔2011〕18号）执行。
其中，地表水监测断面还应符合《国家重点生态功能区县域地表水、空气自动监测点位（断面）布设规定》（附件1，以下简称《规定》）；对于尚未开展环境空气自动监测的被考核县，力争在县城内建设1个环境空气自动监测站，其点位布设根据《规定》来确定；重点污染源包括国控、省控、市控和县控的重点排污单位，以及县城、乡镇工业区、开发区等的污水集中处理设施。
二、报送要求各有关省（区、市）环境保护厅（局）要对照要求，做好辖区内环境质量监测点位（断面）和重点污染源信息报表（附件2）填报的组织、指导和审核，于2011年12月30日前将信息报表汇总盖章后报送至中国环境监测总站，并同时上报电子文档。
联系人：中国环境监测总站生态室刘海江地址：北京市朝阳区安外大羊坊8号院乙（邮编：100012）电话：（010）84943192电子信箱：**************联系人：环境保护部环境监测司钱震电话：（010）66556972附件：1.国家重点生态功能区县域地表水、空气自动监测点位（断面）布设规定2.环境质量监测点位（断面）和重点污染源信息报表格式二○一一年十二月七日附件一：国家重点生态功能区县域地表水、空气自动监测点位（断面）布设规定一、地表水监测断面布设技术要求1．监测断面位置应避开河流死水区、回水区、排污口，尽量选择在顺直河段、河床稳定、水流平稳处及河流水面宽阔、无急流、无浅滩处。
关于加强生态环境保护和建设的意见（发稿时间：2006-10-13 阅读次数：1643）各市、县委，各市、县人民政府，省委各部委，省各委、办、厅、局，省各直属单位：“九五”以来，全省各地认真贯彻环境保护基本国策，生态环境保护和建设工作取得新的成绩，环境恶化趋势基本得到遏制，但环境形势依然严峻。
加强生态环境保护和建设是强国富民安天下的重要保证，是全面贯彻党的十六大精神和“三个代表”重要思想的实际行动，是积极应对加入世贸组织的重要举措，也是率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化的必然要求。
为了深入实施可持续发展战略，打造“绿色江苏”，建设生态省，推动全省走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，现就加强生态环境保护和建设提出如下意见：一、积极推进，坚定走发展循环经济之路1．转变经济增长方式。
确立生态环境优先的理念，坚持预防为主、防治结合、重在建设、综合治理的方针，努力在发展中解决环境问题，在建设中优化生态环境。
坚决摒弃以牺牲环境、破坏资源为代价的粗放型经济增长模式，走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。
积极探索“资源—产品—再生资源—再生产品”的循环经济发展模式，在生产和消费的过程中追求资源、能源利用效率最大化和废弃物最小（少）化，做到物尽其用。
抓紧编制全省循环经济发展计划，并将其纳入生态省建设总体规划，认真组织实施。
制定鼓励发展循环经济的政策措施，逐步建立和完善促进循环经济发展的机制和体制，从企业产品生产小循环试点开始，向区域经济包括工业小区、开发区乃至城乡建设延伸，实现整个社会的大循环。
2．加快推进清洁生产。
认真贯彻《清洁生产促进法》，依靠科技进步改造传统产业，加快淘汰落后工艺、设备和生产能力，实现资源、能源的高效利用。
变污染末端治理为生产全过程控制，从生产设计、工艺技术、原辅材料和能源的选用，到设备的制造、安装、运行、维护、报废等生产和服务的各个环节，努力降低物耗、能耗，切实控制污染的产生，努力实现经济效益与环境效益相统一。
关于进一步加强生态环境保护工作的意见关于进一步加强生态环境保护工作的意见(20XX年月日)根据《中共**市委**市人民政府关于进一步加强生态环境保护工作的意见》（长发〔20XX年〕21号）精神，为切实提升全区生态环境质量，推进生态文明建设，全面落实科学发展观，现就进一步加强生态环境保护工作提出如下意见。
一、明确指导思想和目标要求1、指导思想。
以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会关于加强环境保护、建设生态文明、全面推进依法治国的战略部署和改革要求，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，以广大人民群众对生态环境建设的迫切期盼为导向，努力探索生态文明建设新路径，让城市更加宜居宜业、精致精美、人见人爱，让**人民生活得更美好更加幸福。
2、基本原则。
坚持以两型发展为导向，强化生态环境保护1/ 28与治理，促进环境效益、经济效益和社会效益相统一。
坚持环境保护规划与经济社会发展规划、土地利用规划、城乡总体规划相统筹，突出环境保护在经济社会发展战略体系中的引导作用。
坚持保护优先、预防为主，综合治理，源头控制，重点整治生态环境，大力提升可持续发展能力。
3、主要目标。
到20XX年，全面完成国家、省、市政府下达的主要污染物总量减排任务，提升环境容量。
环境空气质量基本达到国家二级标准，全年空气质量优良率达到68%以上；水环境功能区水质达标率100%、农村饮用水卫生合格率达到100%。
建成区集中式污水处理率达到100%；农村集镇生活污水处理率达到90%以上；建成区声环境质量全面达标；城镇生活垃圾无害化处置率、医疗废物和危险废物集中处置率均达到100%；环境监管能力达到省会城市领先水平，使我区天更蓝、山更绿、水更清，城乡环境更美好。
二、统筹城乡生态建设4、科学划定生态保护红线。
加快区域生态安全建设，依据耕地、森林、湿地、水体等分类型、分板块划定生态保护红线区域，实行一级、二级分区管控。
关于加强国家重点生态功能区环境保护和管理的意见
环发[2013]16号
整理人：许斌龙律师
各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团环境保护厅（局）、发展改革委、财政厅（局）：
为贯彻落实党的十八大关于建设生态文明和美丽中国的理念与精神，推进《全国主体功能区规划》、《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》实施，加强国家重点生态功能区环境保护和管理，增强区域整体生态功能，保障国家和区域生态安全，促进经济社会可持续发展，提出如下意见：
一、总体要求
（一）重要意义。
国家重点生态功能区是指承担水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等重要生态功能，关系全国或较大范围区域的生态安全，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力的区域。
加强国家重点生态功能区环境保护和管理，是增强生态服务功能，构建国家生态安全屏障的重要支撑；是促进人与自然和谐，推动生态文明建设的重要举措；是促进区域协调发展，全面建设小康社会的重要基础；是推进主体功能区建设，优化国土开发空间格局、建设美丽中国的重要任务。
（二）基本原则。
坚持以科学发展观为指导，加快实施主体功能区战略，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，以保障国家生态安全、促进人与自然和谐相处为目标，以增强区域生态服务功能、改善生态环境质量为重点，切实加强国家重点生态功能区环境保护和管理。
坚持生态主导、保护优先。
把保护和修复生态环境、增强生态产品生产能力作为首要任务，坚持保护优先、自然恢复为主的方针，实施生态系统综合管理，严格管制各类开发活动，加强生态环境监管和评估，减少和防止对生态系统的干扰和破坏。
坚持严格准入、限制开发。
按照生态功能恢复和保育原则，实行更有针对性的产业准入和环境准入政策与标准，提高各类开发项目的产业和环境门槛。
根据区域资源环境承载能力，坚持面上保护、点状开发，严格控制开发强度和开发范围，禁止成片蔓延式开发扩张，保持并逐步扩大自然生态空间。
坚持示范先行、分步推进。
选择有典型代表性的不同类型国家重点生态功能区进行试点，探索限制开发区域科学发展的新模式，探索区域生态功能综合管理的新途径，创新区域保护和管理的新机制。
二、主要任务
（一）严格控制开发强度。
要按照《全国主体功能区规划》要求，对国家重点生态功能区范围内各类开发活动进行严格管制，使人类活动占用的空间控制在目前水平并逐步缩小，以腾出更多的空间用于维系生态系统的良性循环。
要依托资源环境承载能力相对较强的城镇，引导城镇建设与工业开发集中布局、点状开发，禁止成片蔓延式开发扩张。
要严格开发区管理，原则上不再新建各类开发区和扩大现有工业开发
区的面积，已有的工业开发区要逐步改造成低消耗、可循环、少排放、“零污染”的生态型工业区。
国家发展改革委要组织地方发展改革委进一步明确国家重点生态功能区的开发强度等约束性指标。
（二）加强产业发展引导。
在不影响主体功能定位、不损害生态功能的前提下，支持重点生态功能区适度开发利用特色资源，合理发展适宜性产业。
根据不同类型重点生态功能区的要求，按照生态功能恢复和保育原则，国家发展改革委、环境保护部牵头制定实施更加严格的产业准入和环境要求，制定实施限制和禁止发展产业名录，提高生态环境准入门槛，严禁不符合主体功能定位的项目进入。
对于不适合主体功能定位的现有产业，相关经济综合管理部门要通过设备折旧、设备贷款、土地置换等手段，促进产业梯度转移或淘汰。
各级发展改革部门在产业发展规划、生产力布局、项目审批等方面，都要严格按照国家重点生态功能区的定位要求加强管理，合理引导资源要素的配置。
编制产业专项规划、布局重大项目，须开展主体功能适应性评价，使之成为产业调控和项目布局的重要依据。
（三）全面划定生态红线。
根据《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》和《国家环境保护“十二五”规划》要求，环境保护部要会同有关部门出台生态红线划定技术规范，在国家重要（重点）生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，并会同国家发展改革委、财政部等制定生态红线管制要求和环境经济政策。
地方各级政府要根据国家划定的生态红线，依照各自职责和相关管制要求严格监管，对生态红线管制区内易对生态环境产生破坏或污染的企业尽快实施关闭、搬迁等措施，并对受损企业提供合理的补偿或转移安置费用。
（四）加强生态功能评估。
国家和省级环境保护部门要会同有关部门加强国家重点生态功能区生态功能调查与评估工作，制定国家重点生态功能区生态功能调查与评价指标体系及生态功能评估技术规程，建立健全区域生态功能综合评估长效机制，强化对区域生态功能稳定性和生态产品提供能力的评价和考核，定期评估区域主要生态功能及其动态变化情况。
环境保护和财政部门要加大对国家重点生态功能区县域生态环境质量考核力度，完善考核机制，考核结果作为中央对地方国家重点生态功能区转移支付资金分配的重要依据。
区域生态功能评估结果要及时送发展改革、财政和环境保护部门，作为评估当地经济社会发展质量和生态文明建设水平的重要依据，纳入政府绩效考核；同时作为产业布局、项目审批、财政转移支付和环境保护监管的重要依据。
（五）强化生态环境监管。
地方各级环境保护部门要从严控制排污许可证发放，严格落实国家节能减排政策措施，保证区域内污染物排放总量持续下降。
专项规划以及建设项目环境影响评价等文件，要设立生态环境评估专门章节，并提出可行的预防措施。
要强化监督检查，建立专门针对国家重点生态功能区和生态红线管制区的协调监管机制。
各级环境保护部门要对重点生态功能区和生态红线管制区内的各类资源开发、生态建设和恢复等项目进行分类管理，依据其不同的生态影响特点和程度实行严格的生态环境监管，建立天地一体化的生态环境监管体系，完善区域内整体联动监管机制。
地方各级政府要全面实行矿山环境治理恢复保证金制度，严格按照提取标准收提并纳入税前生产成本，专户管理和使用，全面落实企业和政府生态保护与恢复治理责任。
严禁盲目引入外来物种，严格控制转基因生物环境释放活动，减少对自然生态系统的人为干扰，防止发生不可逆的生态破坏。
要健全生态环境保护责任追究制度，加大惩罚力度。
对于未按重点生态功能区环境保护和管理要求执行的地区和建设单位，上级有关部门要暂停审批新建项目可行性研究报告或规划，适当扣减国家重点生态功能区转移支付等资金，环境保护部门暂停评审或审批其规划或新建项目环境影响评价文件。
对生态环境造成严重后果的，除责令其修复和损害赔偿外，将依法追究相关责任人的责任。
（六）健全生态补偿机制。
加快制定出台生态补偿政策法规，建立动态调整、奖惩分明、导向明确的生态补偿长效机制。
中央财政要继续加大对国家重点生态功能区的财政转移支付力度，并会同发展改革和
环境保护部门明确和强化地方政府生态保护责任。
地方各级政府要依据财政部印发的国家重点生态功能区转移支付办法，制定本区域重点生态功能区转移支付的相关标准和实施细则，推进国家重点生态功能区政绩考核体系的配套改革。
地方各级政府要以保障国家生态安全格局为目标，严格按照要求把财政转移支付资金主要用于保护生态环境和提高基本公共服务水平等。
鼓励探索建立地区间横向援助机制，生态环境受益地区要采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式，对相应的重点生态功能区进行补偿。
三、保障措施
（一）切实加强组织领导。
各部门要加强组织管理和协调，编制重点生态功能区区域规划和生态保护规划，明确相应的政策措施、资金投入等要求。
地方各级政府要加强组织领导，强化协调沟通，切实建立和完善生态保护优先的绩效考核评价体系，落实对辖区内重点生态功能区环境保护和管理的目标责任。
（二）完善配套政策体系。
地方各级政府要建立健全有利于国家重点生态功能区环境保护和管理的各项政策措施及法律法规，统筹协调各类生态环境保护与建设资金的分配和使用，发挥各项政策和资金的合力，促进区域整体生态功能改善。
地方各级发展改革、财政和环境保护部门要制定实施有利于重点生态功能区保护的财政、投资、产业和环境保护等配套政策，支持开展有利于重点生态功能区生态功能保护和恢复的基础理论和应用技术研究，推广适宜重点生态功能区的生态保护和恢复治理技术，加强国家重点生态功能区建设。
（三）加强监督评估工作。
发展改革部门要加强对国家重点生态功能区建设整体进展成效的督检查和综合评估工作。
环境保护部门要建立健全专业队伍和技术手段，强化国家重点生态功能区生态功能专项评估和监管工作，并将评估与监管结果向全社会公布。
有关部门要加强相互配合，相互支撑，形成合力。
（四）鼓励开展试点示范。
国家发展改革委会同财政部、环境保护部等部门在不同类型的国家重点生态功能区中，选择一些具有典型代表性地区进行试点示范，指导地方政府研究制定试点示范方案，引导限制开发区域探索科学发展的新模式。
国家从政策、资金和技术上对试点示范地区给予支持和倾斜，并及时总结经验，促进交流和推广，发挥试点示范地区在重点生态功能区建设方面的先行和导向作用。
国家发展改革、财政和环境保护等有关部门以及地方各级政府，要加强衔接协调，切实把实施主体功能战略、加强国家重点生态功能区保护和建设作为推进科学发展、加快转变经济发展方式的重大战略举措，进一步转变观念、提高认识、强化责任，贯彻落实好相关政策举措，提升区域整体生态功能水平，全面建设生态文明。
附件：国家重点生态功能区示意图
环境保护部
发展改革委
财政部
2013年1月22日
整理人简介：
许斌龙：博士，律师，华东政法大学教授、研究员、研究生导师。
