厦门市_多规合一_实践的探索与思考_王唯山

厦门市“多规合一”实践的探索与思考□　王唯山，魏立军[摘　要]在对“多规合一”的背景与形势进行分析的基础上，研究基于厦门市的实践，对其“多规合一”的“四个一”工作成果——“一张图”、“一个平台”、“一张表”和“一套机制”进行了总结，探索了“多规合一”工作的内涵、成效及现实意义。

厦门市通过“多规合一”，解决了多个规划的技术协调问题，并通过将“合一”后的成果整合为统一的技术信息平台，供各个政府相关职能部门使用，提高了政府审批管理工作的效率，进而推动了社会治理工作的转型与改革。

[关键词]多规合一； 一张图；一个平台；一张表；一套运行机制；厦门市[文章编号]1006-0022(2015)02-0046-06　[中图分类号]TU984　[文献标识码]AThe Practice And Reflection Of Xiamen “Multiple Plans Integration”/Wang Weishan, Wei Lijun[Abstract]The paper analyzes the backdrop and situation of “multiple plans integration”, concludes “one drawing, one platform,one chart, one mechanism” approach of Xiamen city, and studies the connotation, effect, and practical meaning of “multiple plansintegration”. Xiamen city solves technical coordination of multiple plans, and establishes a unified technical information platform forsharing, improves government inspection and management effi ciency, and promotes social governance transition and reform.[Key words]Multiple plans integration, One drawing, One platform, One chart, One mechanism, Xiamen city1“多规合一”的背景与形势1.1“多规合一”的背景“多规合一”来源于“三规合一”。

“三规合一”的“三规”，一般是指国民经济和社会发展规划(以下简称“经规”)、城市总体规划(以下简称“城规”)和土地利用总体规划(以下简称“土规”)，这三个规划也是影响城市发展最重要的规划。

从实践的角度看，“三规合一”是指将经规、城规、土规中涉及到的相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间规划平台上，各规划的其他内容按相关专业要求各自形成系统。

“多规合一”则是将涉及城市发展的其他重要专项规划，如城市环境总体规划、海洋功能区划、港口总体规划和园林绿化规划等一并纳入“三规合一”的工作体系，形成涉及面更广的规划协调。

“多规合一”的工作要求，其实在各自规划的相关法律条文中就有所规定。

以“三规合一”为例，《宪法》第八十九条规定，国务院行使编制和执行经规及国家预算的职权；《土地管理法》第十七条规定，各级人民政府应当依据经规，组织编制土规；《城乡规划法》第五条规定，城规的编制应当依据经规，并与土规相衔接。

从以上相关的法律条文规定基本可以得出“三规”之间的关系：城规、土规的编制都应当依据经规，城规还应注意与土规相衔接。

“三规”有各自的规划目标和体系，对城市发展发挥的作用也各不相同，所以也才有各自存在的必要。

然而，“三规”之间的相互关系密切，互有技术部分的交集需要相互协调统一，所以从规划编制的立法层面就有“三规合一”的基本要求。

不管是从理论还是从实践的角度看，由于规划主体、技术标准、编制目的与规划期限等不同，规划之间的矛盾与冲突现实存在。

虽然规划对象是同一个城市，但存在着“多规”不统一的问题，且问题最突出的是各个规划的技术交集部分—城市建设空间。

经[作者简介]王唯山，教授级高级规划师，厦门市城市规划设计研究院院长。

魏立军，高级工程师，厦门市城市规划设计研究院研究所主任工程师。

规提出的多数发展目标最后是要落实在建设项目上的，而建设项目需要建设用地支持。

土规的工作重点是规定城市行政区域范围内的各类土地用途，其中一个重要的部分就是确定城市(乡)建设用地的规模与布局。

城规本身就是对城市建设用地的规模测算与空间布局，而城市环境总体规划则涉及到了划定城市建设用地不可侵入到的城市生态保护区域。

因而，城市建设用地就成为了“多规合一”最需要统一的部分。

从法律规定的逻辑关系看，“三规”的层次关系依次为经规—土规—城规，但有意思的是，法律规定的3个规划的规划期限却各不相同，层次最高的经规的规划期限最短，一般为5～10年，土规的规划期限为15年，而层次最低的城规的规划期限最长，一般为20年。

那么从理论上讲，有关城市建设用地规模与布局的统一协调问题，下层次规划是无法以上层次规划为依据的，当然也就容易出现各个规划“自说自话”的现象。

而“三规”在技术路线上也有冲突。

土规的指标是自上而下层层分解确定的，是不能突破的；而城规却是自下而上地根据人口增长规模测算得出建设用地的指标：两种技术路线指导下的结论往往不一致。

从实践的角度看，各个规划相互冲突或有矛盾的现象就更为常见。

发改部门确立的项目不在城规确定的建设用地范围内，城规确定的建设用地规模和边界不断突破土规给定的指标与范围等现象则更为普遍。

由此，几年前学界就有“两规合一”或“三规合一”的说法，并进行了理论的初步探索。

1.2“多规合一”的形势2013年底，中央召开全国城镇化工作会议，会议提出了未来城镇化工作的六大任务。

其中，在提高城镇建设用地利用效率方面，要求按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活与生态空间的合理结构；切实保护耕地、园地和菜地等农业空间，划定生态红线，坚决守住底线。

在优化城镇化布局和形态方面，既要优化宏观布局，又要搞好城市微观空间治理；根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快划定每个城市特别是特大城市的开发边界，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。

中央城镇化工作会议精神对城市的发展提出了明确和具体的要求，特别是要求划定城市开发边界和生态红线等。

不久前出台的《国家新型城镇化规划(2014—2020)》则明确指出城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界，推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划与土地利用规划等的“多规合一”。

这些要求的落实，都需要加强城市各规划之间的统筹和协调，做到将各个规划整合到统一的空间体系中。

在新形势下，“多规合一”工作就显得更为迫切，意义也更加重大。

2厦门市“多规合一”的实践2014年，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，将厦门市列为全国28个试点城市之一。

通过“多规合一”工作实践探索，厦门市不仅取得了多个规划相互统一的工作成果，并且建立了统一的数据信息共享平台，服务于政府部门的审批管理，并取得了提高行政效率的明显成效。

总的来说，厦门市于2014年初启动“多规合一”工作，历时近1年时间，形成了“四个一”的工作成果，即“一张图”、“一个平台”、“一张表”和“一套机制”。

2.1“一张图”：全市空间规划管理信息系统近年，广州市、深圳市、武汉市和重庆市等城市开展了“一张图”建设工作，其做法是将一系列可作为行政许可依据的法定规划(包括总体规划、专项规划和控制性详细规划)的图形数据整合到一个统一的基础地理信息平台之上[1]。

从城市管理角度看，“一张图”不仅指城乡规划，还应涵盖土地、社会、经济和环境等规划的内容。

基于此，广州市、云浮市和上海市等城市探索了城规、土规和经规（或主体功能区规划）等规划的统筹协调，利用 GIS 技术构建一个“三规合一”的基础地理信息平台[2-3]。

厦门市在广州市等城市“三规合一”实践的基础上，率全国之先开展了“多规合一”工作，推动了发改、国土、环保、规划、林业、水利及农业等多部门的规划统筹，形成“多规合一”的“一张图”，构建了空间规划管理信息系统。

“一张图”的工作历程可分为“战略引领、空间整合和规划落地”3个阶段。

2.1.1战略引领，构建理想空间模式城市发展需要顶层设计，就城市发展目标、发展战略和理想空间模式取得共识。

2013年，厦门市委、市政府编制出台的《美丽厦门战略规划》成为引领厦门市今后若干年城市发展的顶层设计。

规划提出把厦门市打造成为“国际知名的花园城市、美丽中国的典范城市、两岸交流的窗口城市、闽南地区的中心城市和温馨包容的幸福城市”的五大发展定位目标；提出了“大海湾、大山海、大花园”的三大城市空间发展战略；明确了构建“一岛、一带、双核、多中心”的空间结构、保育十大山海通廊、划定900　km2的生态保护区等理想空间模式（图1）。

规划广泛征求社会各界和群众的意见与建议，并以市人大表决的形式予以通过，形成了广泛的“共识”，为厦门市“多规合一”提供了“合”的方向。

2.1.2规划整合，建立统一的空间规划体系以战略规划为引领，厦门市在同一空间基准上开展了各部门规划的统筹协调工作，消除用地图斑差异，解决规划空间“打架”问题，通过划定两条结构控制线界定了全市远景生态用地和建设用地的结构关系（图2）。

生态用地的管控边界为生态控制线，建设用地的管控边界为建设用地增长边界控制线，两条线无缝对接。

在两类用地内部，进一步划定详细的用地控制线，形成统一的空间规划体系。

厦门市按照“生态优先”原则，优先划定生态控制线：划定海沧湾、马銮湾、杏林湾、同安湾和东坑湾等海湾保护界线，落实“大海湾”格局；划定蔡尖尾山廊道、天马山廊道和美人山廊道等十大山海通廊界线，落实“大山海”格局；划定城市公园和开敞空间界线，促进“大花园”战略落地。

在此基础上，统筹环保、规划、国土、林业、水利和农业等各部门规划的生态保护界线，取所有规划生态保护界线范围叠加后的最大界限作为“多规合一”后的生态控制线。

生态控制线范围内按管理主体和用地类别进一步划定基本农田控制线、林地控制线、水域控制线及风景名胜区控制线等各类用地控制线，形成生态保护体系(图3)。

在生态控制线划定基础上，反过来梳理建设用地空间，落实“一岛、一带、双核、多中心”的空间结构。

建设用地空间整合重点是城规、土规和经规的“三规合一”。

首先，开展基础数据整理工作，包括规划部门的全市域控制性详细规划拼合图①及所有历史审批数据，国土部门的土规、最新土地利用变更调查数据及历史审批数据，以及发改部门的经规与近期重点项目库。