论我国的授权立法制度的不足与完善

2006.11法制与社会论我国的授权立法制度的不足与完善□张田辉[1]孙玉秀[2]（[1]河海大学法律系江苏南京210098；[2]扬州大学研究生院江苏扬州225009）摘要本文分析了授权立法的概念和特征，及我国授权立法制度的现状，指出并解析了我国授权立法制度在授权主体、授权事项范围、和监督机制等方面的不足，并提出了相关完善的建议。

关键词授权立法不足完善中图分类号：D923文献标识码：A文章编号：1009-0592(2006)11-016-02一、授权立法概述（一）授权立法的内涵在宪政体制框架下，宪法确认了立法机关为唯一法定的立法主体后，才涉及到其他机关，尤其是行政机关依据立法机关的授权来制定授权立法的问题。

由于其内涵和外延在理解上的不确定，其概念的表述也是众说纷纭。

总的来说有三种具有代表性的观点。

第一种观点认为，授权立法就是行政立法。

源于“三权分立”学说，认为“授权立法是指行政机关根据议会授权制定的各种行政管理法规，立法机关是授权立法的唯一授权主体，行政机关为唯一受权主体，行政机关根据议会授权制定的各种行政法规都属于授权立法的范围”①；第二种观点认为，授权立法包括但不限于行政立法。

如英国学者沃克认为授权立法是指由议会为特定的事项授予无立法权的团体或个人制定。

立法权可以授予政府、公共事业机构和委员会、地方当局、大学和其他机构。

有的国内学者认为“授权立法是指一个立法主体依法将其一部分立法权限授予另一个国家机关或组织行使，另一个国家机关或组织根据所授予的立法权限进行的立法活动”②第三种观点认为，行政立法包括职权立法和授权立法。

这是我国一部分学者的观点。

他们认为宪法是配置国家权力结构的最高行为准则，而我国宪法明文规定，国务院、省级地方国家权力机关和自治地方权力机关有制定行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例的权力。

也就是说我国宪法以根本法形式确认了这些机关职权立法的合法地位，而且职权立法在权力来源，规范事项的范围，行使权力所受到的监督控制程度不同于普通的授权立法。

如果不承认职权立法，忽视它与普通授权立法的不同，则会给立法理论研究和立法实践工作带来不利。

上述观点各有优点与不足，笔者赞成授权立法是由具备授权资格的立法主体依据授权法的规定，遵循相应程序要求，将立法权授予另一个能够承担立法责任的机关，该机关根据授权要求而进行的立法活动及其制定的规范性法律文件。

从静态层面上说，授权立法是指无法定立法权的主体(受权主体)依据享有法定立法权的主体(授权主体)的立法授权而制定的规范性法律文件；从动态层面上说，授权立法则是指受权主体根据授权主体的立法授权而进行的制定规范性法律文件的活动。

（二）授权立法的特征第一，从属性，即授权立法来源于享有职权立法权机构的授权，从属于职权立法，是由职权立法派生出来的。

第二，有限性，即授权立法不仅受到宪法限制，还直接受到授权法限制，受到授权机关的监督和制约。

第三，灵活性，授权立法根据社会的不断变化，及时制定或修改法律实施细则、处理突发事件，它是在宪法高度稳定性、分权原则权威性与社会对政府职能灵活性需要之间的一种平衡。

二、我国授权立法的现状以及存在的问题（一）现状我国最早的授权立法出现于1955年，当时的全国人大通过了关于授权全国人大常委会制定单行法规的决议，1959年又通过了授权全国人大常委会修改法律的决议。

1982年宪法的颁布实施，从最高的法律效力上规定了授权立法，根据《宪法》第89条第1款规定，国务院有权“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。

2000年3月九届人大第三次会议通过了《中华人民共和国立法法》，进一步使授权立法趋于制度化。

我国的授权立法不同于职权立法，行政机关有固定的立法权。

行政机关的职权立法是指根据宪法和法律规定的职权而进行的立法，其立法权产生于宪法和法律的直接规定③。

例如《宪法》第90条规定：“国务院的各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章”《立法法》第56条规定：“国务院根据宪法和法律，制定行政法规”第71条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。

”我国学术界认为授权立法可分为一般授权立法和特别授权立法。

前者是指立法权来源于授权机关所制定的法律、法规中的法条授权的授权立法。

后者是指立法权来源于授权机关专门制定的法律性或法规性的决议或决定的授权立法。

例如根据我国《著作权法》第5条的规定：本法的实施条例由国务院著作权行政管理部门制定，报国务院批准后实施。

这就属于法学研究42006.11法制与社会一种一般授权立法的情况。

又如1994年和1996年全国人大常委会分别授权厦门和珠海两市人大及其常委会和人民政府分别制定法规和规章，在厦门珠海两市经济特区实施；就是特别授权。

事实证明，授权立法在我国社会主义现代化建设中，为建设社会主义精神文明和政治文明，建立和完善社会主义市场经济体制，建立和健全有中国特色的社会主义法制体系及在立法实践中都发挥了十分重要的作用，授权立法的理论在我国得到了广泛的应用可见研究授权立法对我国授权立法水平的提高是大有裨益的。

（二）我国授权立法的不足由于我国授权立法理论的欠缺和立法的技术不成熟，导致授权立法仍然存在许多不足，具体表现在以下几个方面：第一，授权主体不明。

我国现行的法律没有明确地规定授权主体，包括授权主体和被授权主体。

目前的法律对此无准确界定，对被授权方的规定不明确，在法条授权中表现的尤为突出，经常用“国务院有关部门”这样模糊语言来规定被授权方，在这种情况下，各个享有某种立法权的机关，都在进行授权立法，导致了立法授权的混乱。

另外，对于被授权主体的范围也不明确，如我国被授权的主体在一定条件下可以扩大，但是否可以扩大到除立法机关以外的其他国家机关和社会团体、群众性组织，目前在我国还没有法律依据。

因此被授权机关也具有随意性。

第二，授权事项范围不明。

我国的授权立法事项既没有宪法的原则规定，也缺乏具体的法律限制条件。

实践中，一般由全国人大及其常委会依照“情势需要”原则来确定，以致授权立法事项具有很大的随意性。

第三，授权条款不规范、程序不完善。

通常授权标准由授权的目的、范围、内容、期限、程序等因素构成。

而我国的法律规范授权中缺乏这种明确的规定。

授权条款内容不完整、目的不明确、也没有严格的授权立法的期限和监督程序规定，为授权立法的良好实施和运行埋下了隐患。

例如，行政机关的立法一般要求应当广泛听取意见，举行听证。

但实际上行政机关进行授权立法的时候有很大的自主权。

实践中，虽然行政机关通过咨询、协商、征求意见等形式收集民意，协调利益，但真正参与行政立法过程，并影响行政立法结果的往往是实力雄厚的企业和财团，导致行政立法的偏私，不利于法律的可接受性。

④第四，监督制度不完善。

我国现有的监督形式主要是批准和备案。

但在实践中，全国人大常委会在备案过程中并未进行有效审查，还没有行使过一次不予备案的权力，对于备案的时间、形式等条件，法律并没有具体规定，以致一些机关立法后长时间没有向有关机关备案。

批准的标准不具体、不明确，使批准存在着一定的随意性。

大部分是事后监督，没有必要的事前监督作为互补，且监督程序没有基本的统一规定。

三、完善我国授权立法的建议（一）为授权立法实践提供法律依据，完善授权法如前文所述，目前我国许多授权法的形式要件不规范，内容规定不完备，对授权主体和受权主体的资格、授权的条件、时限、行政法规和规章的权限范围、与法律和地方性法规权限的区别和关系等内容规定不足，给授权立法实践中纠纷的解决带来许多困难。

所以完备授权法的内容和形式应是我国今后立法工作的重心。

应该通过《宪法》和《立法法》的修改完善对授权立法的规定，也可以制定《授权法》对其进行详细的规定，这些内容应包括以下这些：首先，明确授权立法的主体和权限。

同时应对法律、法规、和规章之间的立法权限作明确的划分，应规定法律中的“保留事项”和专属立法事项不得授权，被授权机关不得再把权力转授给其他机关。

其次，设定授权立法的标准。

特别在授权决定中应规定具体的标准，这一标准包括授权立法的依据、范围和目的。

再次，规定授权立法统一的程序。

《立法法》虽然对行政法规和行政规章的制定程序以作了较详细的规定，但授权立法不应仅只局限于行政法规和规章。

（二）加强授权立法程序制度的建设授权立法的出现使得行政机关获得大量自由裁量权，而日益复杂的社会现实和不断涌现的新现象、新问题使得完全依靠实体法的精确预测和详尽规定来实现制约行政机关立法中自由裁量权的想法变得不现实。

必须借助程序制度来制约行政机关立法权。

国外许多国家法律都规定，被授权机关在行使授权时，要遵守协商、听证、公布实施等基本程序，我国也应当明确规定授权立法的正式程序。

例如：规范授权主体与受权主体的资格审查程序、完善批准程序和备案程序、确立授权立法公开程序和公众参与程序等。

使立法律更加公允，容易执行。

（三）完善我国授权立法的监督机制监督主体，授权机关对授权立法享有当然的监督权，但其属于同一机关内部的隶属监督，很难保证监督的中立性。

建议由处于中立地位的机关来监督。

监督方式。

分为事前监督和事后监督。

事前监督主要包括批准和备案。

我国宪法、法律和法规中都规定地方性法规和行政规章应当向全国人大常委会、国务院备案，但没规定全国人大常委会和国务院具体负责这一工作的部门，使得备案工作缺乏组织保障，因此备案应由具体工作部门来负责。

此外还应设立授权立法的批准制度。

监督标准。

授权立法监督的主体应以不越权为标准，即授权立法的内容不得违背宪法、法律、法规的基本原则和超越授权法规定的授权范围。

授权立法作为与职权立法相辅相成的立法活动之一，必将在当今世界各国得到广泛运用和迅速发展。

我们应当借鉴西方国家在授权立法方面的先进经验，来推进和完善我国的授权立法制度。

注释：①王名扬.英国行政法.中国政法大学出版社.1987年版.第08页.②张根大、方德明、祁九如.立法学总论.法律出版社.1991年.第1页.③胡建淼.行政法.法律出版社.1998年版.第300页.④曾红柳.浅谈我国授权立法的缺陷与完善对策.江汉石油职工大学学报.2004年1期.参考文献:[1]邓世豹.授权立法的法理思考.中国人民公安大学出版社.2002年版.[2]周少青.论授权立法的合法性.河北法学.2001年11月第23卷6期.[3]曾红柳.浅谈我国授权立法的缺陷与完善对策.江汉石油职工大学学报年期[]张艳授权立法论黑龙江省政法管理干部学院学报年期法学研究.20041.4...20041.。