深圳市土地利用变化机制分析

摘要作为中国改革开放的先锋城市，深圳以先行先试率先改革的“政策特权”与城市品格，突破僵化的传统计划经济体制束缚与传统意识形态的桎梏，在土地制度改革方面进行了前所未有的探索与创新，在中国土地制度变迁的现代史中，书写了具有历史意义的篇章。

纵观深圳土地制度变迁的历史进程，其变革频率之高、方式之独特、内容之丰富都是其他城市所无法比拟的。

深圳市的土地制度改革不仅为建立适合中国国情的制度变迁理论提供了宝贵的研究素材，同时也在中国社会制度变迁中为全国提供了可借鉴、可复制的经验与模式。

如，开创了国有土地有偿使用的先河；敲响了新中国土地拍卖第一槌；通过两次集体土地国有化，成为中国首个没有农村建制的城市；率先开启了旨在提高现有存量土地使用效率的，以市场为主导的城市更新和以政府为主导的土地整备为典型代表的土地再开发利用模式等等。

但另一方面，深圳是在“摸着石头过河”中逐步开始土地制度改革实践的，由于缺乏可借鉴的经验，加之对市场经济认知的不足，尤其土地所有权本身所具有的意识形态性，所以在改革中又产生了一些历史遗留问题。

如，由于历史原因而导致的土地产权不够明晰、资源配置方式较低效以及增值收益分配不公平等。

这些历史遗留问题不仅制约着经济社会的发展，同时又构成了深化改革的内容。

由于城市自身土地面积的局限性，以及国家顶层制度设计与法律法规对地方土地制度改革的约束，深圳土地制度变迁呈现出以下特点：一是由于率先开始土地使用权拍卖和国有土地的有偿使用，从而解决了发展初期的资金约束，在特殊政策支撑下成为助力深圳经济迅速崛起的重要因素；二是由于深圳自身土地面积的局限，客观上率先进行土地制度改革的制度绩效并没有一直成为深圳经济高速发展的资源与制度支撑，土地本身成为了深圳进一步发展的短板与硬约束，但同时又促使了旨在提高现有存量土地利用的另一种改革路径的尝试与探索；三是从整体上来说，尽管深圳作为中国改革开放的先行先试的“政策增长极”率先开始了具有历史意义的土地制度的改革，但相对于其他领域的制度改革而言，土地制度改革是相对滞后的，并受到更多的制度环境的约束。

深圳市土地整备问题分析摘要：土地整备是土地资源二次开发的重要手段和方法，深圳市土地整备有其历史和现实意义。

首先对深圳市土地利用现状、面临的形势进行了阐述，然后对深圳市近几年土地整备情况进行了概括总结，最后对深圳市目前土地整备存在的问题进行了分析。

关键词：土地整备，深圳，土地利用土地整备作为深圳土地资源紧约束下发展的创新工具，与城市更新并列为城市土地二次开发的“两驾马车”。

“十三五”期间，深圳将迎来新一轮的转型发展机遇期，同时也是土地资源拓展受限情况下推进改革发展的关键阶段。

如何以土地为抓手，通过灵活运用现有土地政策实现土地资源的充分利用、土地资产最大化、土地资本的快速高效流转等目标，是土地制度改革必须关注的问题。

土地整备在深圳新一轮城市发展建设过程中，源于其政府主导的优势，在促进产业转型升级、保障公共基础设施及重大项目建设方面无疑将发挥供给侧改革作用。

尽管土地整备定位为政府主导下的二次开发工具，实施面更广，包括了房屋征收、土地收回、填海（填江）、土地收购等多种方式，但放眼全市范围，实践操作中仍以房屋征收为主，土地整备中的其他方式要么受实施条件限制无法推广、要么推进难度较大，原权益人不愿配合。

由此导致的客观结果是，以土地整备的名义实施征地拆迁，本质上与过去未开展土地整备并无实质性改变。

这显然与深圳土地整备的历史和现实定位是错位的。

1 深圳市土地利用的现状和面临的形势1.1 深圳市土地利用形势严峻，空间拓展压力大30年前，深圳以土地市场化改革为突破口，以土地资源为载体，搭建了市场经济发展的平台；以土地资本为依托，解决了城市建设的资金缺口，率先在全国实现了土地资源与资本的统一，创造了中国乃至世界城市发展和建设史的典范。

30年后，同样因为土地问题，深圳面临传统发展模式下城市经济发展和空间拓展的瓶颈。

一方面，深圳新增可利用土地潜力十分有限，城市面貌的改善和提升、产业结构优化升级、基础设施建设及重大项目落地等问题很难像过去那样通过新增建设用地予以解决。

《深圳市土地管理制度改革总体方案》内容解读《深圳市土地管理制度改革总体方案》内容解读(一)加强土地产权制度改革，着力构建产权明晰的土地管理新局面1、关于明晰土地权益【面临问题】一是农村城市化历史遗留问题涉及土地的权属状况纷繁复杂。

我市经过1992年和2004年两次城市化土地统征(转)，实现全市域土地的全部国有化，但是在土地征(转)过程中存在许多历史遗留问题。

征地历史遗留问题主要表现在：部分土地已经实施征地补偿，但政府尚未全部纳入储备和管理；部分政府已征土地尙没有完善征地补偿手续；仍存在一定数量的政府应予返还和安置，但尚未安排的用地；仍有一定数量的政府应予返还和安置，但尚未安排的用地；仍有一定数量的土地没有按照国有建设用地规范化管理，仍然停留在用地批文状态。

转地历史遗留问题比较突出的有：仍有部分土地没有完善转地补偿手续，补偿工作不彻底；规定交由城管、水务、农业和储备中心管理的土地，仍没有清晰移交等。

二是原农村土地的权益内涵不清晰。

【改革思路】基于上述问题，《总体方案》中“近期实施内容”第1点“健全土地权利体系”中提出“明确各类土地使用权的取得与灭失条件、权利主体与客体、权益内容与限制以及分配规则”。

指出了在产权管理方面的核心任务就是首先要明晰权益，并结合土地二次开发模式丰富土地确权方式，探索权益实现的多元化路径，最终明确土地权属，其中改革的难点和重点就是原农村土地权益的实现问题，改革的路径为：首先，在国家、广东省和深圳市相关政策规定基础上，加快建立健全国有土地产权管理政策体系，重点明晰原农村土地使用权归属、权益内容以及分配规则、实现方式等，推进并完善涉及非农建设用地、征地返还地、征(转)地历史遗留问题以及违法建筑处理相关政策的制定，加强对各类土地政策中涉及建筑处理相关政策的规定，加强对各类土地政策中涉及土地权益认定规范的统筹以及确权工作程序、规则的制定，开展农村城市化后土地权益重构政策研究，分类研究制定国有土地产权管理政策；其次，推进原农村土地产权制度创新、以实现城市发展为根本目标，以土地利益合理分配为核心，以政策统筹、整体核算为基础，创新土地产权管理制度，丰富原农村土地依现状、依改造等不同确权路径，探索涉及农村城市化历史遗留问题的各类用地不同权益市场化实现形式，在房地合一登记体系内探索房地权利分离条件下的管理制度，并积极构建用地、安置房、经济补偿、土地权益书、作价入股等相结合的安置与补偿模式，通过项目开发、土地储备、城市更新和城市发展单元规划等手段，综合运用规划、土地、经济等其他政策，统筹解决社区农村城市化遗留问题和社区转型发展问题，破解确权难题，综上所述，对不同权利主体的权益给予清晰界定，继而明确权属，实现规范的土地权属管理，这是原农村土地国有化后土地产权管理制度上的重大探索创新。

城市更新进程中土地政策变迁的几点思考--以深圳为例发表时间：2019-08-07T15:08:51.627Z 来源：《城镇建设》2019年第10期作者：林极深[导读] 分析深圳土地政策的变迁历程和土地政策变迁对城市更新进程的影响，通过对深圳城市更新中土地变迁政策的反思给出了城市更新进程中关于土地政策变迁的几点建议。

深圳市坪山区城市更新和土地整备局 518000摘要：城市更新是现在每个国家都在面临的难题，土地运营则是最难以解决的一个难题。

随着市场经济的快速的发展，我国的住房和土地的分配问题变得尤为严峻，土地政策一定要变迁才能适应城市的需求，以深圳的城市建设为例，它的土地政策就发生过很多次的变迁，为了能够跟上城市更新的进程，想要切实做到能把城市更新和土地的使用结合起来，本文通过分析深圳土地政策的变迁历程和土地政策变迁对城市更新进程的影响，通过对深圳城市更新中土地变迁政策的反思给出了城市更新进程中关于土地政策变迁的几点建议关键词：城市更新；土地政策变迁；反思：深圳；建议一、深圳城市更新进程中土地政策变迁的历程深圳的城市更新的方法很多，其中与土地政策有关的就是拆除重建的更新模式，深圳主要是以这样的模式进行土地政策变迁改革的，本文就以拆除重建为基点进行分析，解述深圳土地政策的历程。

1.2004年至2008年，深圳对土地政策的探索2004年开始，深圳就开始了城市更新，不过对土地政策的改革依旧停留在新增土地的管理和国家政策的框架下，并没有对规划还有一些土地上的政策有大的突破，只是对城中村和一些旧工业区进行了改造，在这个时期，深圳的城市更新的速度并不是很快，改造的成效也并不是很好，只有深圳的渔农村和其他的一些少数民族村落取得的进展比较大。

原因有很多，包括设施的不完善、不合法的土地数量太多，确认所有权、地价太高，利润不好、市场没有积极性等。

2.2009年至2015年，深圳城市更新土地等政策体系建立在这一段时间，深圳发布了《城市更新办法》，大力推动深圳城市更新的发展，在土地政策方面，深圳对产权和土地分配买卖以及利益的分配方面都进行了全面的改变，在这个过程中，深圳开启了全新的模式，这个模式中，政府是作为引导者的，市场是运作的载体，统筹规划，并且还实行了利益共享模式。

《深圳市建立节约集约用地长效机制研究》课题成果简介姜连馥土地在城市发展中占据着非常重要的地位，不论是基础设施建设，还是产业、人口等要素的聚集，都离不开土地这个载体。

深圳在经过30年的飞速发展后，城市化达到国内一流水平。

然而，其在快速城市化的进程中，土地与人的矛盾也日益突出，主要表现在以下两个方面：1）外延式扩张模式造成用地结构不合理。

特别是特区外发端于以村为单位的“招商引资”经济诉求的工业化和城市化，使特区外建设用地扩张呈粗放型的外延式扩张，呈现居住用地村庄化、工业布局混乱化、基础配套设施落后化的特征，而以行政村为单位、个别发展的城市扩张模式，使得深圳市内部土地单元分割破碎，资源和要素更大范围的配置与重组受到行政区划的刚性约束。

2）土地资源总量有限，后背不足。

土地供应面临数量和质量双重不足的问题，同时人口与经济的超常规增长进一步增加了土地资源的稀缺性。

土地、资源、环境和人口“四个难以为继”的制约已日益突现，其中排在首位的就是“土地空间难以为继”。

本报告拟从四个方面展开论述，试图从政府政策，深圳产业结构调整与土地供给关系，土地承载力和土地集约利用等角度来探讨深圳市土地集约利用现状和在土地资源制约下对深圳市经济可持续发展的影响，最后分析归纳到深圳具体应对策略。

1深圳市土地集约节约利用现状和利用政策深圳市在取得了每平方公里建设用地GDP产出达到5亿元、城市绿化覆盖率达到约45%、花园城市、全国环保模范城市、卫生模范城市等荣誉后，表明深圳市在节约集约利用土地、维持良好的生态环境等方面已经取得了较好成绩，但与此同时在快速城市化与工业化的过程中城市土地的低效、不协调利用问题也日益突出。

（1）城市用地规模失控城市规模的扩大是实现城市社会经济发展的客观要求，随着城市化的加速和兴建开发区的出现，深圳的很多建设都忽视了城市建设控制规划，追求过高的人口与用地规模，致使城市用地规模失控。

在过去的二十多年里，按国家土地局利用卫星资料对北京、深圳等31个特大城市的城市用地规模进行的分析，结果表明：特大城市和城区用地规模平均增长50.1%，特大城市用地规模增长弹性系数为2.29。

深圳城市规划对土地利用的调控效能摘要：就城市规划而言，各个国家的城市都需要将实施效能加以研究，引入空间分析技术，从定向、定量的角度进行论述，采取对土地利用调控性能研究的方式，根据政府部门提供的资料和实际调查的材料，强化城市规划中对土地利用调控的效果。

本文以深圳为案例，针对深圳城市规划对土地利用的调控效能，采用城市规划调控效能研究的方式，从定性到定量的角度，系统全面的开展深圳城市空间结构控制与引导的方式，对其在快速发展中仍然能保持良好的城市空间结构进行分析。

关键词：深圳城市；土地利用；调控效能近年来，深圳对特区土地利用的调控按照已经审批的规划进行城市建设，从无序蔓延到基本控制土地综合合理利用，涉及到了城市建设用地规划许可等，其中关于审批用地、挤占耕地、园地林地、水域等问题的调控等进行论证，经过实际验证能够提升城市规划对土地利用调控能力，这对于其他城市具有参考作用。

1、深圳城市规划对土地利用的调控背景作为人类生存发展最根本的资源，土地一直受到全人类的关注，由于受到各国的国土部门和规划部门的关注，全球人口的压力也在日益增加，土地资源显得日益短缺。

经过多年的高速发展，深圳在经济规模上逐渐扩大，但是土地空间利用难以为继，随着城市建设的日趋完善，城市综合实力在不断增强，要解决水资源土地资源短缺的问题，就要合理规划土地空间布局，对土地资源进行优化配置，以提升深圳建设用地效能。

深圳市近年来在土地利用上创造了巨额的投资价值。

城市云集了各方工商企业，土地使用密度趋于饱和。

经过与香港、新加坡、东京比较，深圳的独特地理位置（南边连接香港，东临大亚湾和大鹏湾，北部接壤东莞和惠州）。

在土地利用上以罗湖区为代表的，深圳市发展出了重要的商贸金融信息和物流中心，在这个区域形成了深圳特区最早的商业中心区。

但是不可否认的是，曾经的深圳由于对于土地利用没有重视，使得损耗了其稀缺的土地资源，过度开发深圳的土地带来了负面的影响，大量农业和生态用地的消失，从深圳市的城市发展角度，与发达城市差距较大，这是城市用地规模急速扩张带来的后果，其中耕地大幅度减少，林地次之。

特别策划7February 2013深圳土地利用的僵局与困境文 / 贺雪峰一深圳是特区，特区的特点是摸着石头过河，允许试，边试边总结经验。

在深圳特区优惠政策推动下，国内外资金有到深圳发展的极大动力，资金的涌入带动了深圳全域的工业化，国家（深圳市区政府）、村庄集体和农民，三个轮子一起转，高端低档一起上，结果就是深圳经济增长速度极快，在很短的时间内其经济总量即达到不可思议的规模。

正是三个轮子一起转，在深圳经济高速发展的同时，其土地资源很快耗尽，土地资源的利用程度远超警戒线，现在基本上已无地可用。

而由此形成的土地利用无规划，和土地权属不规范，以及因为土地利用而产生的各种既得利益和利益刚性，又使得整个深圳市陷入严重的城市无序之中，深圳要实现产业升级，实现城市发展的有序，实现合理的规划目标，面临着调整土地权属的极大障碍和困难。

如何改变目前形成的几乎是混乱无序的土地使用状况，成为深圳能否实现经济转型和城市发展的一个未曾预料到的关键因素。

二深圳形成目前土地乱象的时间起点是在修订的《土地管理法》出台前。

按《土地管理法》（修订）（1998年）第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，深圳以及整个珠三角的发展，都以招商引资，“三来一补”为发展起点，基本上是政府和村社集体一起上，调动了各方面招商引资积极性，而农民通过在自己宅基地上建房出租，来获得土地非农使用的租金收益。

按《土地管理法》，深圳土地实践中，违反政策之处甚多，第一，宅基地只能自用，不能流转，宅基地上建房也不能用于经营性目的。

深圳几乎所有农民都建房出租出售；第二，农地需经征收变为国有建设用地，才能用于经营性用途，但深圳只有少部分农村集体建设用地经过征收变为国有然后进入城市建设用地市场，而多数是不经征收即自建工业园区，自行用于经营性用途，甚至自行流转使用权；第三，耕地若用于建设性用途，必须经由土地部门的严格审批，但深圳目前在仍为农业用途的土地上已经建满厂房和住房，根本就没有农地尤其是根本就没有耕地了；第四，国家每年下达到地方的新增建设用地计划是不能突破的，但深圳市村社集体自行将集体土地用作建设用途，根本就没有纳入到国家计划范围内。

深圳市土地利用变化驱动力系统分析王兆礼;陈晓宏;曾乐春;魏清泉【期刊名称】《中国人口·资源与环境》【年(卷),期】2006(016)006【摘要】以深圳市土地利用变化的驱动力系统为例,用灰色关联方法确定影响土地利用变化的驱动因子并判别其最大驱动力,结果表明:深圳城市建设用地面积变化与外资利用额的关联系数最大,达到0.8491,其次为基础建设投资额、第三产业产值、工业总产值及总人口数量;耕地、林地、荒地、水域面积变化则与城市化率的关联系数最大.以1991-1999年间的建设用地面积作为灰色系统特征数据序列,选取与其关联系数最大的五个驱动因子序列数据作为相关因素数据系列,建立GM(1,6)模型,结果表明:该模型的计算值和实际值的相对误差最大为11.11%,最小为-0.25%,平均相对误差也只有3.41%;检验结果表明,2000-2004年的模拟值与检验值的平均相对误差仅为3.74%,模拟精度较高,因而可以利用该模型预测深圳市建设用地的增长规模.【总页数】5页(P124-128)【作者】王兆礼;陈晓宏;曾乐春;魏清泉【作者单位】中山大学水资源与环境研究中心,广东,广州,510275;中山大学水资源与环境研究中心,广东,广州,510275;广东省征地服务中心,广东,广州,510081;中山大学城市与区域研究中心,广东,广州,510275【正文语种】中文【中图分类】F2【相关文献】1.2005—2015年四川省土地利用变化及驱动力分析 [J], 罗鸿;杨存建2.1980-2015年黄河流域土地利用变化特征与驱动力 [J], 廖慧;舒章康;金君良;杨传国;王国庆3.广西桂林市土地利用变化及其驱动力分析 [J], 魏锋;童新华;韦燕飞4.永吉县2000~2020年土地利用变化及其驱动力分析 [J], 孙晶艳5.基于GIS的达州市土地利用变化及其驱动力分析 [J], 胡文婷;魏新祎因版权原因，仅展示原文概要，查看原文内容请购买。

2006年一季度深圳市土地分析报告一、土地供应情况分析（一）计划供应总量分析2006年深圳市国有土地使用权出让计划总量为12.29平方公里，比上年的计划总量12.69平方公里约减少了3.15％，而较2002年的计划总量17平方公里减少了4.71平方公里，降低了27.7％。

据统计，近四年间深圳市年均出让土地面积约为13平方公里。

2006年深圳市计划供应的土地总量基本与上年计划总量持平，计划的编制遵循严控土地供应总量，优化土地供应结构，提高土地资源市场化配置比例的原则，以不断提高深圳市土地资源的集约利用水平。

（二）计划供应结构分析从区位看，2006年深圳市土地供应仍主要集中在宝安、龙岗两区、特区外两区计划出让用地面积合计为1080.6万平方米，占全市计划出让土地总面积的87.9％；特区内计划出让用地面积共为108.3万平方米，占全市计划供应总量的8.8％。

此外，计划有40万平方米政策性住房用地供应，以保证近几年内低收入人群的住房需求，约占供应总量的3.3％。

从用途来看，2006年全市计划供应住宅用地144.1万平方米，占供应总量的11.7％，其中104.1万平方米为商品住宅用地，40万平方米为政策性住房用地；工业用地704.6万平方米，占供应总量的57.3％；仓储用地55万平方米，占供应总量的4.5％；商服用地30.2万平方米，占供应总量的2.5％；公共建筑用地96.1万平方米，占供应总量的7.8％；公用服务设施用地198.9万平方米，占供应总量的16.2％；特殊用地计划供应量为零。

对比2006年和2005年土地供应计划，2006年工业用地供应规模有较大幅度的下降，减少了25.8％。

近年来，工业用地一直是深圳土地供应的重点，供应比例也一直保持增长的势头，但随着存量土地资源的逐渐消耗，土地资源已经成为制约深圳社会经济持续健康发展的四大瓶颈因素之一，因此，工业用地的集约利用成为新形势下的战略选择。

这也与深圳调整产业结构，加快以技术资金密集型产业为主的工业结构升级，走新兴工业化道路的工业发展战略相适应。

变迁未来
与
■ 黄斐玫
深圳湾创业广场（图源：）
深圳不同时期各类城市更新项目数量构成
深圳华侨城创意园，工业区变身艺术商业街区（图源广深走廊沿线高新技术企业分布
新经济背景下，深圳市各类新兴创新公司，“独角兽”公司兴起，这些公司大多属于高端制造、互联网和高新科技类产业，具有全球范围流通、风投资金吸引力强等特征，这《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出的战略目标之一是建设宜居宜业宜游的优质生活圈，优先发展民生工程，提高大湾区民众生活便利水平，提升居民生活质量。

近年来包括 粤港澳大湾区共建国际科技创新中心
“广深港澳科技走廊”下工业用地的多样化需求
（单位：亿元/平方公里）。