公用事业特许经营中行政优益权探究

浅论行政优益权摘要：通过对行政优益权的内涵的剖析，界定了行政优益权的范围和保障措施。

进而阐述如何赋予行政权以优益权，才能更好地服务于公共利益，切实保证国家、人民的根本利益；合理配置行政优益权，合理赋予合乎人民利益的行政行为以优益权保障。

关键词：行政优益权；保障；正当性公共管理是以行政权力为后盾的，为保证执法者有效实施行政执法行为，在职务上和物质上给予执法主体以优益权，是国际社会的通行做法。

但是，优益权的滥用又是全社会持续关注的社会问题，在我国这方面的问题尤为严重，例如遍布全国的公车私用、公款旅游等。

本文通过对行政优益权的剖析，呼唤人们对其给予关注，共同思考如何公正、合理地分配、行使优益权。

一、行政优益权及其存在的正当性行政优益权是指国家为保障行政主体有效地行使职权、履行职责,赋予行政主体职务上或物质上的许多优先和受益条件,行政主体享受这些优益条件的资格和可选择性。

简言之,行政优益权就是国家为行政主体行使职权提供的行为优先条件和物质保障条件。

前者称为行政优先权,它体现行政主体与行政相对方的关系；后者称为行政受益权,它体现行政主体与国家的关系。

行政优先权是行政主体在行使行政权时依法享有的职务上的各种优惠条件,被视为行政主体行使行政权所具有的一种“特权”,它更多地体现行政主体与行政相对方的关系。

这种优先权由特定主体在具有法律根据且在法定情形发生时享用,行政公务人员在私人事务中并不享有、也不得冒用行政优先权。

行政优先权包括公务行为推定有效、获得社会协助、先行处置、公务行为受特别保护等权利。

例如《中华人民共和国人民警察法》第13条规定，公安机关的人民警察因履行职务的紧急需要,经出示相应证件,可以优先乘坐公共交通工具,遇交通阻碍时,优先通行。

《中华人民共和国治安管理处罚法》第34条的规定，公安机关对违法相对人进行治安行政处罚，必须依法遵循以下四个步骤：传唤，讯问，取证，裁决。

但是，在紧急情况下，公安机关可以不受程序的制约，现行处置，如先行扣留等。

PPP协议具有公益和私益的双重属性，而公益属性导致了行政机关为了行政管理或者社会公共利益可以行使一定的特别权利，这种特别权利即是行政优益权。

行政优益权超越了一般合同所赋予的合同权利，而是来源于法律、法规的直接赋权。

2019年11月27日最高人员法院发布的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释【2019】17号，于2020年1月1日生效）第十六条规定“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。

”行政优益权与我们所熟知的民事合同权利截然不同，其具有如下特点：（1）专属性。

行政优益权只能由行政主体为了公共利益的目的行使；（2）法定性。

行政优益权只能由法律规定，法无明文规定不可为，其行使程序、行使内容均应当符合法律规定。

同理，行政主体也不能违背法律规定任意放弃；（3）单向性。

行政主体行使行政优益权无需征得合同相对方的同意，即可产生法律效力。

行政优益权主要内容包括：行政机关对行政协议相对方就提供公共产品和公共服务的指导和监督权；出于公共利益的需要，行使对行政协议的变更、解除权；在无法正常、持续提供公共产品或公共服务时行使介入权；危及或者可能危及公共利益、公共安全时行使临时接管权。

我国现行法律对行政优益权的规定尚不完善，除《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条，在《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、《市政公用事业特许经营管理办法》等与社会公共事业相关的规定中也有所涉及。

但在司法实践中，最高人民法院对行政优益权多有阐述，我国虽非判例法国家，但最高人民法院的判例往往会对各级法院的审判产生指导作用，代表了司法审判实践中的主流权威观点。

笔者将对以下经典案例进行分析，通过对这些观点的学习和理解，将对我们在PPP协议的起草、谈判、再谈判以及争议解决中如何理解运用行政优益权大有裨益。

探析城市公用事业特许经营中的政府监管摘要:随着我国市政公用事业迅速发展,建设资金不足、发展途径单一等问题凸显,一定程度上制约着市政公用事业的进步,探索市政公用事业发展的新途径势在必行,其中特许经营不失为一种有效的方法,在近些年发展迅速。

文章通过分析我国目前运行特许经营制度中,政府监管存在问题,提出完善政府监管的建议。

关键词:城市公用事业;特许经营;政府监管城市公用事业,作为现代经济体系的重要组成部分,属于国民经济和社会发展的基础性行业,与公众的社会生活密切。

近年来,城市公用事业市场化改革已成为一个重要趋势,尤其特许经营制度的引入推动了城市公用事业的迅猛发展,然而,在城市公用事业的改革进程中,新的运营方式也对政府的监管职能提出更高的要求。

由于城市公用事业本身的垄断特性和政府监管中存在的各种问题,在城市公用事业特许经营制度的运营中,如何建立一个完善的政府监管体制,成为社会关注的重点。

一、特许经营制度中政府监管的目标通常地,私人部门参与公共事务的治理都具有逐利的本能,因而政府对投资者授予特许经营权之后的重新规制是必要的,但是政府的规制行为也必须是有限度的。

否则,过度的规制会使私人部门的投资者丧失投资公共事务的动力。

当然,维护私人的利益也绝不能损害公用事业的公益性。

在授予特许经营权前,政府规制的主要目标是:选择合适的特许经营权授予者,对特许经营合同的各项条款要认真考虑,明确合同中的规制条款。

在授予特许经营权后政府规制的目标至少应当包括以下几项: 提高资源的配置效率。

利用价格监管、资源的竞争性使用和反垄断政策,对垄断型运营商进行监管,对垄断价格进行规制,实现资源有效配置这一目标;提高的内部效率,包括技术效率、生产效率、配送效率和设备利用效率等。

垄断型由于外部压力较小,有可能造成内部效率降低,通过引入可竞争的市场政策,推行激励性监管和服务质量监管政策,可以促进内部提高效率的积极性;使消费者能够以可承受的价格,公平享受基本可得的服务。

20XX 专业合同封面COUNTRACT COVER甲方：XXX乙方：XXX2024行政合同的行政优益权研究本合同目录一览1.1 行政合同的定义与范围1.2 行政优益权的概念与特征1.3 行政优益权的法律依据与来源2.1 行政合同的签订主体与签订程序2.2 行政优益权在行政合同中的具体表现2.3 行政优益权的行使与限制3.1 行政合同的履行主体与履行方式3.2 行政优益权对行政合同履行的影响3.3 行政优益权在行政合同履行中的监督与制约4.1 行政合同的变更与解除4.2 行政优益权在行政合同变更与解除中的作用4.3 行政优益权在行政合同变更与解除中的法律后果5.1 行政合同的违约责任5.2 行政优益权在行政合同违约责任中的适用5.3 行政优益权在行政合同违约责任中的免除6.1 行政合同的争议解决方式6.2 行政优益权在行政合同争议解决中的影响6.3 行政优益权在行政合同争议解决中的特殊规定7.1 行政合同的监督与检查7.2 行政优益权在行政合同监督与检查中的作用7.3 行政优益权在行政合同监督与检查中的限制8.1 行政合同的公开与透明8.2 行政优益权在行政合同公开与透明中的要求8.3 行政优益权在行政合同公开与透明中的保障9.1 行政合同的信息保护与保密9.2 行政优益权在行政合同信息保护与保密中的规定9.3 行政优益权在行政合同信息保护与保密中的例外10.1 行政合同的行政赔偿责任10.2 行政优益权在行政合同行政赔偿责任中的适用10.3 行政优益权在行政合同行政赔偿责任中的限制11.1 行政合同的行政诉讼11.2 行政优益权在行政合同行政诉讼中的作用11.3 行政优益权在行政合同行政诉讼中的特殊规定12.1 行政合同的行政复议12.2 行政优益权在行政合同行政复议中的适用12.3 行政优益权在行政合同行政复议中的限制13.1 行政合同的行政监督13.2 行政优益权在行政合同行政监督中的作用13.3 行政优益权在行政合同行政监督中的特殊规定14.1 行政合同的行政责任14.2 行政优益权在行政合同行政责任中的适用14.3 行政优益权在行政合同行政责任中的限制第一部分：合同如下：第一条行政合同的定义与范围1.1 本合同指的是中华人民共和国行政主体与行政相对人之间，为了实现行政管理目的，经过协商一致所达成的具有行政法律效力的协议。

市政公用事业特许经营模式及合法性探讨四川盛豪律师事务所王俊杰摘要：在市政公用事业行业中，特许经营权作为一种复合型权利，含投资收益权和经营义务。

特许经营权的授予需按法定程序进行，一般采用招标、拍卖、竞争性谈判等公平竞争的方式。

根据项目不同的市场化模式，政府一般按照政府采购、企业国有资产转让等模式实施行政许可。

目前行政法规层次的市政特许经营权立法尚处于研究中。

特许经营即指特许经营权授予方通过合约，允许被授予方使用其注册商标（或企业标志）、专有（专利）技术、管理经验、销售渠道等经营资源，或许可被授予方在市政公用领域进行经营的市场化模式。

特许经营在我国分为商业特许经营和市政公用事业特许经营，他们分别由不同法律法规进行调整，商业特许经营由国务院颁布的行政法规《商业特许经营管理条例》及相关规章进行规范。

市政公用事业领域进行市场化经营的特许经营项目有：供水、供气、供热，污水处理、垃圾处理等，在市政特许经营领域，行政法规层次的立法尚处于研究中，政府进行市政公用事业特许经营（以下简称特许经营）主要依据市政公用事业特许经营相关的法律、法规、规章及政策性文件。

2002 年，国家计委、建设部、国家环保总局出台了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》（计投资[2002]1591 号）的政策文件，第一次明确提出推进城市污水、垃圾处理产业化发展、市政公用事业进行特许经营的政策。

随后，市政公用领域开始市场化经营尝试，各地政府积极通过不同方式引进国内国外投资，有效地弥补了城市基础建设和运营资金的不足，促进了市政公用事业的发展。

同时，为贯彻落实《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20 号）等相关改革政策，鼓励民间资本投资市政公用事业，规范特许经营行为，国务院、有关部委及地方陆续出台了地方特许经营条例、规章，及大量的政策性文件，使市政公用行业进行特许经营有法可依，有章可循。

本文结合市政公用事业特许经营领域有关法律、行政法规及各地特许经营的规定，就市政公用事业特许经营权的特点、授予模式及合法性等进行研究、探讨。

《行政协议中行政优益权及其现存问题研究》篇一一、引言行政协议作为现代行政管理的重要工具，其核心在于平衡公共利益与个体权益的关系。

行政优益权作为行政协议中政府等行政主体所享有的特殊权利，对于保障公共利益、维护社会秩序具有重要作用。

然而，随着社会发展和法治进步，行政优益权的行使也面临着诸多挑战和问题。

本文旨在深入探讨行政协议中行政优益权的内涵、特点及其现存问题，以期为完善相关制度提供参考。

二、行政优益权的内涵与特点1. 行政优益权的定义行政优益权是指行政主体在履行行政管理职能过程中，为实现公共利益和实现行政目标所享有的优先、特别权利。

这些权利在行政协议的签订、履行和争议解决过程中得以体现。

2. 行政优益权的特点（1）公共性：行政优益权以实现公共利益为宗旨，旨在维护社会秩序和促进社会发展。

（2）法定性：行政优益权的行使需遵循法律法规的规定，不得超越法定权限。

（3）优先性：在特定情况下，行政主体享有优先于相对人的权利，如优先执行、优先受偿等。

三、行政协议中行政优益权的行使现状1. 行政优益权在行政协议中的作用行政优益权在行政协议中发挥着重要作用，主要体现在以下几个方面：保障公共利益、促进协议履行、解决争议等方面。

2. 行政优益权行使的案例分析通过对几个典型案例的分析，可以发现在实践中，行政优益权的行使往往涉及到土地征收、公共设施建设、环境保护等领域。

同时，也存在一些问题，如权力滥用、程序不透明等。

四、行政优益权现存问题及其原因分析1. 权力滥用问题部分行政主体在行使行政优益权时存在权力滥用现象，如以公共利益为名侵犯个体权益、超越法定权限等。

这不仅损害了相对人的合法权益，也损害了政府的公信力。

2. 程序不透明问题在行政协议的签订和履行过程中，部分环节缺乏透明度，导致公众对行政优益权的行使过程和结果产生质疑。

这不仅影响了公众对政府的信任度，也不利于监督和制约行政权力的行使。

3. 法律制度不完善问题当前我国关于行政协议的法律制度尚不完善，对行政优益权的界定、行使范围、程序等方面缺乏明确规定。

公用事业特许经营——政府与社会资本的博弈
公用事业引进社会资本，实行特许经营，是近年来我国公用事业改革的一个方向。

然而，公用事业的公用性质决定了政府必须保持控制权。

因此，既要保证政府的监管，又要赋予社会资本足够的经营自由，公用事业特许经营实际上成了政府与社会资本之间的一场博弈。

在公用事业特许经营项目中，其涉及的诸如污水处理、垃圾处理等项目在经济上具有很大的升值潜力，历来倍受广大投资者青睐。

而这些项目一般所需资金都比较多，资金的大量流动必然带来资源配置的显著变动，从而可以吸引更多的投资。

因此，政府在公用事业特许经营项目中更有主动权。

一方面政府可以通过招商程序引进优秀的资本，利用招标方式选择优秀的投资者。

另一方面，政府可根据自身实际情况选择合适的特许经营方式。

以污水处理为例，现已有BOT、TOT等成熟模式。

各种模式对应不同的情形，各有其优点，各地政府可以择善而定。

显然，在对资源配置的把控上，政府较社会资本更强势，因此政府在这场博弈中更占优势。

对于特许经营项目中的投资方而言，由于天生处于弱势地位，加上信息不对等，为了从特许经营项目中获取最大收益，可以聘请专业的咨询代理机构辅助完成整个项目的对接。

2020年2月 第38卷第1期太原理工大学学报（社会科学版）Journal of Taiyuan University of Technology(Social Science Edition)Feb.2020Vol.38 N o. 1论特许经营中行政优益权之运用谷骞(武汉大学法学院，湖北武汉430072)摘要：当下国家处于转型时期，特许经营不仅是政府与社会资本合作的一种方式，更是政府进行经济规制的重要手段。

行政机关应当恰当运用行政优益权，以确保基础设施和公用事业特许经营健康顺利开展。

对此，理论、实务各界应当统一明确特许经营协议之性质为行政合同；实施机构应当认清自身具有合作者与监管者的双重身份，并且监管者身份位居首要地位。

特定条件下允许行政机关行使行政优益权解决特许经营纠纷，由此引发之争议属于行政争议，由特许经营者依法申请行政复议或者行政诉讼寻求救济。

关键词：特许经营；行政优益权；行政职权；特许经营纠纷中图分类号：D912. 1文献标识码：A文章编号：1009 -5837(2020)01-0044 -08开放科学（资源服务）标识码（O S I D):引文格式：谷骞.论特许经营中行政优益权之运用[J].太原理工大学学报（社会科学版），2020,38(1) ：44 -51.一、前言公私合作治理是国家走向治理体系和治理能力 现代化之表现。

当下,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发 展之间的矛盾。

“社会主要矛盾的变化对公共服务的提供和行政法治模式提出了新要求，共建共治共享社会治理格局的形成需要实现政府负责和社会协 同之间的良性互动。

”[1]作为公私合作治理典型方式的特许经营应当承载政府和社会协同之间良性互 动的美好愿景。

特许经营是目前我国在基础设施和公用事业领 域采取的最为普遍的经济规制方式,在国家转型的当下发挥着重要作用。

不能忽视的是，在特许经营 实践中，政府扮演合作者和监管者角色的能力仍有较大提升空间,突出的问题在于行政优益权运用效果不佳。

万方数据前的城市垃圾处理行业中，所需建设、运营和维护的城市生活垃圾处理设施数量较多，因此其所需的投资额也是很大的，但这也只是属于固定成本的投入。

除此之外，城市垃圾每吨的处理费用也是很高的，无论是采取焚烧、掩埋还是其他无害化处理等方式，其总体所耗费的变动成本费用都是很可观的，在长期内较之固定成本的投入要多。

为此，政府在施行城市垃圾处理行业的特许经营制度时，要对进入该行业中的投资者或经营者予以相关税收、土地等方面的政策优惠，甚至进行部分财政资金的直接补贴，以充分避免因城市垃圾处理行业的投资回报期长、投资报酬率低所引发的行业高准入门槛现象，提高投资者或经营者的积极性。

（二）盈利渠道能否拓宽就目前而言，在我国从事社会公用事业的企事业单位的总收入中，政府补贴占了很大的一部分，而经营性收入却比较少；在所有所提供的公共产品和服务中，只有包括自来水等一小部分产品或服务是属于收费性质的，其他的大部分则都是免费的。

由此可见，在我国的城市垃圾处理行业中，对居民所产生的垃圾采用收费模式进行管理是一种理念性的革命，在短期内实现的可能性较小。

因此，在城市垃圾处理行业引入特许经营制度之后，短期内该行业的投资者所获得的收入基本上是来自于政府所给予的财政资金补贴，从而大大增加了该行业吸引外来投资的困难程度。

为此，政府一定要积极扩大该行业的盈利渠道，努力使对城市垃圾处理费用的征收早日实现，拓宽该行业特许经营者的盈利空间，使其可以充分利用自身的资金和技术优势，实现更好、更高、更快地发展。

（三）经营期间如何安排除了上述两点之外，如何安排合理的经营期间也是决定特许经营制度在城市垃圾处理行业中能否成功施行的基础之一。

一般而言，特许权经营期间越短，所需的投资就越少，因此风险也较小，但所面临的竞争压力却较大，从而使得短期内效果难以显现；反之，经营期越长，所需的投资就越多，风险也越大，但长期性所带来的竞争压力变小了，因此对于技术及效率提高的追求也相应的降低了。

行政优益权研究的国内外文献综述目录行政优益权研究的国内外文献综述 (1)1、国外研究综述 (1)（1）突出行政优益权的行政属性 (1)（2）突出行政优益权的协议属性 (2)（3）以是否具有公权力身份决定行政优益权属性 (3)（4）以特许权形式的格式条款严格限制行政优益权 (3)2、国内研究综述 (4)（1）具体内容问题 (4)（2）内涵定位问题 (5)（3）权力制衡问题 (5)1、国外研究综述（1）突出行政优益权的行政属性法国是突出行政优益权行政属性的典型国家，强调行政主体的权力优先。

法国行政法领域认为行政协议是行政行为的一种，行政主体的优益权对行政协议拥有当然权力，即使在行政协议中没有约定，行政主体也依法享有该权力。

法国学者让里·里韦罗和让·瓦利纳认为，法国行政合同需要具备以下特征：第一，缔约各方：至少有一方是公法法人；第二，缔约目的：旨在实施公用事业任务的任何契约都是行政性的；第三，契约条款：一个不为实施公用事业任务而签订的契约，只要含有一个超出普通法的条款，那就是行政性的1。

英国学者布朗和贝尔认为，在《法国行政法》中，立法者认为判断行政合同有两个基本标准：合同与公共服务有关系，合同为行政机关保留了特殊权利。

其中的任何一个标准都足够构成合同“行政性”特点2。

1[法]让里•里韦罗、让•瓦利纳著，鲁仁译.法国行政法[M].北京：商务印书馆，2008（1）.550.2[英]L•赖维乐•布朗、约翰•S•贝尔著，高秦伟、王锴译.法国行政法（第五版）[M].北京：中国人民大学出版社，2006（1）. 193.（2）突出行政优益权的协议属性德国是突出行政优益权协议属性的典型国家，注重保障协议的契约性。

德国行政管理实践通说认为，在行政协议领域，应以“协议”属性为本位，强调行政协议应当尽量趋近普通协议。

德国学者毛雷尔教授（Hart Maurer）指出，整体而言，行政协议的认定标准较为模糊，有必要以立法的方式明确规定行政协议的判断标准3。