城乡一体化建设中土地管理问题与应对措施

2023年08期房地产导刊科学管理

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吴裕森 (贵港市覃塘区大岭乡综合行政执法大队 广西 贵港 537100)

[摘 要] 在我国,城市与农村之间的关系越来越密切。当前,不仅要保持城乡之间的有机互动,协调发展,还要在城乡一

体化的进程中更加注重对土地的管理。这是由于土地在乡村经济中占有举足轻重的地位,而土地的合理开发和利用有利

于乡村土地资源的保护;城市用地的管理水平与城市用地的可持续发展、社会和谐等密切相关。不过,在当前的城乡统筹

中,有些地方的土地经营状况并不理想。本文以这一状况为切入点,分析城镇土地管理中存在的问题,并就如何采取相应

的对策进行讨论,以期为城乡土地经营和管理提供参考。[关键词] 城乡一体化;建设;土地管理;问题[中图分类号]TU511 [文献标识码]A [文章编号]1009-4563(2023)08-036-03

在城乡一体化进程中,土地经营管理是一个不容忽视

的问题,也是促进和谐社会建设,实现可持续发展的迫切需

要。针对当前城乡一体化建设中出现的土地经营问题,应

采取的对策是:最大限度地保护农民合法权益,提高土地资

源的利用率,推进中国特色新农村的发展,促进乡村全面

振兴。

1 城乡一体化进程中土地管理概述

关于“城乡一体化”的界定,较为规范和科学的表述是:“是中国在城镇化和现代化过程中,把工业与农业、城市与

乡村、城镇与乡村作为一个整体来进行综合规划的新时期,

在政策措施上,在建设规划上,在工业发展上,在生态环境

上,在社会上都通过政策的调整和制度的变革,进一步加深

城乡二元经济结构的变革,使城乡之间在政策上、产业上、

城市上、乡村上都能得到相同的待遇,使城乡居民享有相同

的文化和物质,从而推动城乡之间经济社会的全面、协调、

可持续发展【1】。”

目前,在我国城镇化进程中,大量的居民迁徙和集聚对

征地产生了巨大的影响。我国目前实行了一套行之有效的

土地经营体制,是推进我国农村城市化进程的一个重要保

证。在十八大报告中,特别强调要“依法保障农户土地承包

经营权、宅基地使用权、集体收益等权利”,并强调“要深化

土地征收体制,增加农户对土地增值收入的份额”【2】。

2 城乡一体化过程中的土地管理问题

2.1 生态问题

目前,要切实做到“占补平衡”,必须从根本上解决好这

一问题。在《土地管理法》中,关于“占补平衡”的规定有很

清楚的规定,即“用什么,补什么”,“用什么”是对耕地的一

种保护,用什么来保护耕地,使其不受破坏,而“补什么”,则

是对耕地的补充,为防止生态环境被破坏,需要通过“占补

平衡”将部分占用的耕地加以补充。这两种是相互联系的,

而非一个独立存在的过程。因此,要解决这一问题,根本上

需要在农村进行改革,建立起新的土地政策。【3】。但是,由

于土地发展中的利益,许多负责人都会做一个错误的决定,

他们为了可以持续地获取更多的用地来扩建自己的工程,

或是为了尽快得到政府的审批,在开垦土地的时候,就不注

重对耕地的保护,无法保证被征用的土地的质量符合当前

的标准。2.2 利益问题

有些开发商过度地追求眼前的利润,忽视了长期的效

益,不能适应可持续发展的需要。由于土地开发跟其他项

目有很大的区别,它所需要投入的资金要远远超过其他项

目,所以,很多开发负责人为了保证自己的经济效益,会尽

可能地降低自己的投入,缩短投入时间,忽视了生态环境的

承受和适应性,结果造成了不可逆的生态环境破坏【4】。比

如,在土地开发中,对河流、山坡等生态环境的规划不闻不

问,只注重于对耕地进行改造,长此以往,不仅会加剧该区

域的生态环境恶化,而且还会浪费资源,有悖于可持续发展

的理念。2.3 专业化问题

土地发展和管理是一门多学科交叉的学科,涉及农业

发展,生态环境保护、机械设计、水利设施、林牧业管理、建

筑工程等多个领域。土地开发与管理工作是一项综合性的

工作,需要具有很强的专业能力。在实际工作中,需要有一

支不断提升的专业队伍,同时还需要具备较强的理论基础

和较强的实际工作能力,而在实际工作中,由于缺乏相应的

技术支持,许多单位往往不愿意聘请具备一定专业知识的

技术人才。在没有专门的技术支撑的前提下,就会造成管

理方法不当,服务态度差,无所作为等现象【5】。

2.4 资金问题

当前,国家财政投入已经成为城市建设和经营的重要

经费来源,并且是城市建设和经营的重要经费,对城市建设

和经营具有重要的指导意义。经费来源主要包括:耕地有

偿使用费、开垦费、农业专项基金等。然而,由于国家权力

的限制,尤其是在财政上,很难支撑整个城市的发展和经

营。要解决这个问题,就需要扩大土地经营的投入范围,扩

大土地经营的投入主体。2.5 制度问题

一是农地的产权问题,具体表现为:农地的产权主体不

清,农地的权利行使不清;“农民集体”一词在我国目前的立

法中并没有明确的定义,在民法上,其具有财产属性,但是,“农民集体”作为农村土地承包经营权的主体,并不包括自

然人、法人、非法人等。由于农地的产权不清,农地的所有

权主体不清,“农民集体”的意愿就得不到体现。由于集体

所有权主体的模糊性,就会导致多个主体之间的权利争夺

日趋激烈,农地的产权关系不清,农地的流转速度不能加

快,制约了乡村的发展【6】。二是乡村用地规划的缺失,使

得乡村用地规划的治理与管理不能得到实施。土地规划的

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REALESTATEGUIDE|37 最大目标是控制新增加的城市和城市的建设用地总量,然

而,目前我国大部分的乡村土地规划工作都集中在农业耕

地上,并不注重对乡村和城市两类土地进行合理的规划,同

时也缺少了与之相对应的制度约束。三是目前的土地征用

体制,主要表现为土地被征用的标准过低,征用的范围过

大,土地资源的配置效率不高。四是我国农地流转体系存

在法律体系不完善、流转不稳定、流转效率低下、流转中介

机构不完善等问题,导致农地流转处于自发状态,制约了农

地适度规模化经营的发展。

3 解决城乡一体化进程中的土地经营问题

3.1 进行土地开发规划要以保护生态环境为前提

据国家统计局消息,经国务院批准,我国于2020年实

现第二轮土地利用总体规划的更新。此次规划更新的一个

特点是首次提出“建立健全生态环境保护制度”,这也是国

土资源部首次就国土空间开发问题提出“生态环境保护制

度”的要求。时任国家土地勘测规划院院长、全国土地整理

规划设计工作专家委员会主任徐绍史表示:“现在我们提出‘生态环境保护制度’,就是要充分体现土地资源开发利用

必须贯彻可持续发展战略、坚持节约优先和保护优先、坚持

在保护中发展、在发展中保护的原则,最大限度地减少对环

境的破坏和对资源的消耗。”在国家层面上,要走生态化的

发展之路,就必须走这条科学之路。要做好总体规划,做好

城乡建设规划,水利工程规划,道路建设规划等工作。要与

农业产业化及现代化的发展需求相适应,就一定要将耕地

基本建设及基础设施建设进行完善,使已有的农地与社区

景观相互结合,形成一个和谐统一的整体。这样既可以对

环境进行保护,又可以将经济、环境和资源三者进行融合,

从而使科学发展观得以贯彻,达到可持续发展的目的。3.2 农业发展和经营的基本起点是与经济转型相适应,提

高农民的收入

经济转型是指由一种经济模式向另一种经济模式的

过渡,意味着原先在此产业中占主导地位的产业结构被其

他产业所取代。经济转型是指产业的性质从粗放型转向集

约型。农业作为国民经济基础部门之一,也随着经济转型

而经历着从粗放型到集约型的变化。农业的经营方式也经

历了从自然经济、到现代农业,最后到现代农业这几个发展

阶段,从农业的经营方式可以看出农业经营方式的变化。

传统农业主要是满足人们对食物的需要,所以传统农民是

以生存为主要目的。而现代农业则是以提高农民收入为首

要目的,因此现代农民一般会选择非农职业,包括专业技术

人员、经理人员等。土地的开发和经营,既要顺应经济结构

的变化,又要以农民的利益为重,发展高效、生态、特色农

业,使其与农民的利益相互促进,达到“共赢”的目的。3.3 建立土地管理专业技术队伍的资质准入制度

要想从根本上解决这一专业技术难题,就需要迅速组

建一批专业的土地经营队伍。在城市建设与发展中,城市

建设与发展对各个领域都有很高的要求,因此,提高城市建

设与发展中工作人员的整体素质是非常必要的。但目前在

该项目中,仅有一批新进人员,其业务水平相对较低,不能

确保项目的高质量和高效益。要解决这个问题,就必须从

专业的角度进行专业的培训,并在此基础上加大对城市土地开发与经营的规划与设计团队的建设。目前,通过新技

术的普及,城市用地规划和管理正向先进、科学的方向发

展。此外,要加强土地发展的总体规划设计,土地整体工程

质量监督,土地建设施工企业的资质审核;从事工程建设的

人员,要求具有相应的执业资格,并取得相应的资质,方可

从事工程建设【7】。

3.4 土地开发投资主体要多元化

土地开发和管理是一个综合性的项目,它的主要内容

是以政府的投入为主要内容,同时,还需要增加其他的投资

主体的投入,建立一个渠道广泛、运作高效、市场化运作的

融资机制,从而为土地开发和管理提供充足的资金。在此

基础上,可以着重研究融资机制中最关键的利益问题。土

地经营所衍生之产业,其收益极佳,应鼓励各类机构、企业

及个人积极投身。在土地利用经营中,应坚持公益与收益

相结合的原则。在目前的阶段,我国实行的是社会主义市

场经济,在土地开发管理的本质是一种政府行为的时候,要

想与市场保持平衡,就必须把政府与市场结合起来,具体来

说,就是政府为土地提供更多的资源。无论各个经济主体

从何而来,其目的都是以土地为中心,在此节点上,政府、企

业、个人三方可以相互影响,促使政府投资更多的是公益

性,企业、个人投资更多的是有偿性。3.5 确立“农地经营体制改革”和“城乡一体化”相结合的

观念

从大局来看,要从各个方面、各个层面和各个系统进行

全面计划,使其能够更好地发挥作用。其改革目标和内容

之间存在着相互关联的联系和某种逻辑联系。从改革目标

上来观察,征收制度改革与农民集体建设之间存在着差异,

但是它们都为保护农村集体土地的财产权益而努力。若土

地征用范围缩减,则集体建设用地的流转范围势必会扩大。

若不能有效地协调好农村建设用地的增减,农村土地整治,

集体建设用地的流转,其效果将会受到很大的限制。但是,

从资源的优化配置与土地的合理利用来看,这三个方面所

要实现的目标是相同的,因此要将这三个方面结合起来,才

能最大限度地发挥出政策的作用。3.6 不断发挥土地管理工作在城乡一体化建设中的重要

作用

土地管理工作改革与发展的总体思路是,全面贯彻落

实科学发展观,按照党中央、国务院的决策部署,坚持以人

为本、科学规划、统筹兼顾、保护资源和改善民生的原则,充

分发挥土地管理在统筹城乡发展中的基础性作用,努力为

社会主义新农村建设服务。在城乡一体化的进程中,土地

的管理是重中之重,而土地的管理又是城市建设的第一要

务。既要注重建筑的质量,又要确保建筑的连贯性,还要做

好小城镇的规划。因此,对我国小城镇的发展提出了更高

的要求。要对各个中心城镇的资源、人口、经济发展水平以

及所处的位置进行全面考量,并根据当地的特色,结合当地

实际,对小城镇的建设和发展进行统筹。为了推进城乡融