第三章 政策系统

第三章 政策系统

第一节 政策系统的构成要素

授课方式：理论教学

课堂教学目的及要求：

1、掌握政策系统的四大构成要素的内容

2、理解政策主体要素的组织形态，以及政策客体要素的两种表现

课堂教学重点及难点：

重点：政策主体要素、政策客体要素的构成。

难点：政策主体要素与政策客体要素的关系。

教学过程：

第一节 政策系统的构成要素

任何一个系统，都有其独特的构成要素，作为一种系统类型的政策系统同样存在着各种构成要素，大致包括政策主体要素、政策客体要素、政策环境要素、政策程序要素。

一、政策主体要素

公共政策主体是相对于客体而言的，就是那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、评估、监控的行为者。这里的行为者，既包括个人，也包括团体或组织。就个人来讲，其一是在公共部门中履行职责的管理者；其二是普通的民众。组织作为政策主体要素之一，大致包括两类，一是与政策过程直接相关的各类公共管理部门以及司法机关、政党等，具体包括行政机关、立法机关、司法机关、各类政党等；二是同政策过程间接相关的各类组织，大致包括新闻媒介、利益集团等。下面我们分别论述一下。

（1）行政机关。 行政机关是指按照法律设定的，依法行使行政权力，管理国家事务、社会公共事务和自身内部事务的组织，就是我们平时所说的政府包括中央人民政府即国务院和地方各级人民政府，在政策过程中起着核心的作用。作为政策主体的行政机关，对公共政策制定、执行、监督等环节起着关键作用。首先，行政机关具有一定的立法权，由此，在法定的范围内，他们都可以制定法规和规章，并通过对法规的解释以及实施对社会事务进行管理。其次，对各项社会事务进行日常管理。这主要是对各种法规和政策的贯彻执行，虽然这不同于制定法规和规章的行政行为，但他们的执行工作却是不可或缺的，政策执行部门对政策的理解程度的高低，以及政策执行人员对政策实质领会水平的高低，都直接关系到政策执行的结果。

（2）立法机关和司法机关。现代社会的显著特征之一就是法制性，立法机关和司法机关则是有效实现社会法制性的组织前提和制度保障。在法制化程度较高的社会里，立法机关和司法机关在政策系统中起着比其他机关更大的作用。比如西方三权分立的国家，立法机关大多是议会或国会，一般是先由议会制定和通过法律，然后交由国家元首或政府首脑签署后，方可生效。在我国全国人民代表大会及其常务委员会是最高的权力机关也是最高的国家立法机关，这表现在他们用于立宪权、修宪权、立法权，拥有对国家生活重大事项的决策权。因此，他们是重要的政策主体。司法机关的职能不仅涉及到司法审查以及监督，而且大量的司法解释对政策过程的影响也十分明显，因此司法机关也使政策的主体之一。

（3）政党。政党通常是由本阶级内部的精英人物组成的，是一定阶级利益的代表。无论是一党制还是多党制，执政党都需要在执政期间已执政名义对各种社会性和阶级性的事务进行管理，这主要通过颁布一系列的法律、政策和法规实现的，而在野党或参政党虽然不具有执政地位，但也会积极影响执政党的政策，来维护本阶级的利益，甚至也制定一些积极的政策，为下次执政上台拉拢人心和争取民意。

（4）利益集团。通常是指基于共同的信念和需要而自发联合起来的具有一定规模的民众团体，具有非正式组织的特征。它的组织是自发与自愿的，具有易变性、多变性和开放性的特征。他们对政府政策影响的渠道和方式也是多样的，例如在政策制定阶段，利益集团可以通过游说，进行所谓的“院外活动”；在政策执行阶段，影响政策执行部门，让其按照他们的意图进行政策执行；在政策评估和反馈阶段，通过对评估结果和评估标准提出自己的主张和意见，从而影响整个政策过程。

（5）新闻传媒。由于科学技术的发展，新闻传媒的发展可谓日新月异。在西方，新闻传媒已成为继立法、司法、行政之后的“第四种权力”比如，通过电视和报纸的报道，就会对公众产生巨大的心理影响，也可通过暴露公共部门和社会上存在的问题，来催促公共部门管理方式的改进和相关政策的改进。而且，随着网络的发展和电子政府建设的完善，电子政务将在政策过程中发挥更大的作用。

二、政策客体要素

它是相对于政策主体而言的，是指公共政策所指向和影响的对象，也可以是，政策主体就哪些问题，针对哪些人制定政策。公共政策总是针对特定的事件、问题或社会群体而规定的行为准则。因此，可以从“事”（政策所要处理的社会公共问题）和“人”（政策发生作用的对象，即社会成员）两个角度来认识政策客体。

（1）目标团体。政策所直接或间接影响的人口，也就是公共政策规范、管制、调节和约束的社会成员，学术界称为目标团体或标的人口。虽然目标团体受制于公共政策，但其并不是消极地受政策的约束，相反对公共政策具有能动的作用。一般说当需要规范的目标团体的数量和行为较少时，政策实施的效果就会越好，反之较多时，政策实施的效果就增加了许多的不确定性。而且，政策的标的人口对政策表示支持或顺从时，政策的效果就好，反之则差。例如在我国由于人们的纳税意识差，对税收政策的不理解和不接受，偷税、漏税甚至抗税现象严重，导致税收政策效果不佳。因此，对目标团体不可忽视，必须进行必要的政策宣传、教育，减轻目标团体对政策的消极影响，发挥他们的积极的能动作用。

（2）政策问题。从“事”的角度看，公共政策的客体就是公共政策问题。政策问题源于社会问题，所谓社会问题就是社会正常发展过程中出现的偏差，或者说实际状态与社会期望状态之间的差距。这种差距和偏差导致了社会关系的紧张，涉及到较广的社会关系，从而就具有公共的性质。但并不是所有的社会问题都可以成为公共政策问题，必须由公共政策来解决。有些社会问题过于复杂，超出了公共政策的功能范围；而有些问题，通过公民社会自身就可以圆满解决，用不着上升为公共政策问题的高度。因此，只有那些被列入政府议事日程，涉及到相当多社会成员利益的社会问题，才能成为公共政策问题。

公共政策主体和客体并不是对立存在的，而是矛盾的统一体。一方面，政策主体解决政策问题的目标和努力规定了政策客体的范围和性质；另一方面，政策客体也不是消极被动的，它对政策主体起着限制和约束的作用。同时，公共政策主体和客体的地位也是相对而言的。例如，公共权力机关、国家公职人员既是政策主体，也是政策客体。他们虽然拥有直接制定和执行公共政策的权力，但只有当他们执行公务，直接参与制定或执行某项具体的公共政策时，才能作为政策主体而存在；而当他们不执行公务时，则作为政策客体而存在，受到相关公共政策的规范、管制和制约。即使在执行公务时，也受到某些政策的规范和调节。再如，公民既是政策的主体，也是政策的客体。在民主制度健全的政治体制中，公民能够通过政治参与而成为政策的间接客体。而在民主制度不健全，或公民对政治参与报有冷漠的态度时，只能作为公共政策的客体而存在。而公民同时具有政策主体与客体双重身份，只要在公共决策民主化和公共政策体现并维护公民根本利益的情况下才获得实现。

教学方法及手段：多媒体课件、案例分析

课后作业与思考题：

1、举例说明你最熟悉的政策主体要素？

2、找一个政策案例，说明它的政策客体要素是什么?

课后小结：

本节课主要讲授了政策系统的主体、客体要素，使同学们掌握政策主体要素的构成，以及政策客体要素的表现，同时了解两者之间的辩证转换的关系。从而，在实践中，能对具体政策从主、客体两个方面来进行分析。 第 7 次课 2 学时

教 师 教 案

授课章节：

第三章 政策系统

第一节 政策系统的构成要素

授课方式：理论教学

课堂教学目的及要求：

1、掌握政策的一般环境和工作环境的构成

2、理解政策环境是如何影响和作用于公共政策的

3、理解政策程序性要素的重要意义

课堂教学重点及难点：

重点：政策环境要素的构成部分。

难点：政策环境要素与公共政策之间的关系。

教学过程：

第一节 政策系统的构成要素

三、政策环境要素

公共政策是环境的产物。政策系统作为社会大系统的有机组成部分，不仅包括政策主体要素和客体要素，同时外在的环境要素也同时构成了政策系统的一部分，这些外在的环境因素从各个层面对政策系统施加不同的作用力。既可以表现为在正方向上的促进力，也可表现为负方向上的阻碍力。同时，政策的产生也在改造着其所处的外在环境。政策环境一般包括地理自然环境、经济环境、政治法治环境、社会文化环境、国际环境以及政策系统的工作环境。下面我们看一下，政策与他们直接的关系。

（一）政策系统的一般环境

1、地理自然环境

地理自然环境是一个国家生存和发展的物质基础，也是国家经济建设的立足点和出发点，构成政策系统最基础、最稳定的环境。地理自然环境就是政策系统所处的地理位置和自然状况，包括国土面积、地形地貌、气候、自然资源等。地理自然环境与公共政策有着紧密的联系，这种联系长久以来就为人们所关注。

2、经济环境

经济环境是指对政策系统的生存、发展与运行具有重要影响的各种经济因素的总和，包括生产力的性质、结构，生产资料所有制的形式、经济结构、经济制度、经济体制、经济总量等。社会经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础具有反作用。历史唯物主义的这一基本原理说明经济环境对公共政策具有决定性的影响。无论何种性质的政策主体，其决策体制、决策目标、决策行为、决策原则、决策方法等都要受到经济环境的制约。这种制约和影响表现为：（1）经济环境是制定和执行公共政策的基本出发点。（2）经济环境提供了政策系统运行所必需的资源。（3）经济环境影响政策系统的经济目标取向。（4）从历史发展的角度看，经济环境大致可以分为自然经济、计划经济、市场经济三种不同的经济形态。不同的经济形态对政策系统提出了不同的要求，并间接地影响到政策的导向、政策调整的范围、政策运作的方式以及政策质量。

3、政治法治环境

政治法治环境是指对政策系统的生存、发展与运行产生重要影响的所有实际或潜在的政治状态与法治状态，前者包括政治制度、政治体制、政治结构。政治关系、国家与社会的关系状况等；后者包括法律体系、法律机构、执法状况、社会治安等。政治法制环境对政策系统的影响表现为：（1）政治法治环境影响政策系统的性质。（2）政治法治环境影响政策系统的民主化程度。（3）政治法治环境影响政策系统的合法化程度。

4、社会文化环境

社会文化环境就是对政策系统生存、发展与运行产生重要影响的社会状况与文化状况，包括人口的规模、性别与年龄的比例、地理分布、社会群体的职业构成、社会道德风尚、人口素质、公民受教育程度等。社会文化环境影响政策系统运行的效率。一个社会的教育、科技、文化程度较为发达，就可能为政策系统运行的各个环节配备高素质的人员，提供各种现代化的科技手段和资讯。同样，一个社会具有良好的伦理道德传统，目标群体具有良好的心理素质，政策系统运行就较为顺畅。构成社会文化环境的因素尽管很多，但最为核心的还是政治文化。

5、国际环境

国际环境既包括全球范围内的政治、经济、文化发展演变的共同趋势、全球秩序及相应的规则，也包括对政策系统生存、发展和运行产生一定影响的民族国家间、跨国组织间竞争、合作与冲突而形成的具有一定稳定性的政治、经济、文化关系。国际环境对政策系统的影响表现为：（1）国际环境影响政策系统的价值选择。（2）国际环境影响政策系统的参照系选择和目标选择。（3）国际环境影响政策系统的性质。