论我国具体行政行为合法性审查原则
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一、 具体行政行为以及合法性审查的概述 ( 一 ) 关于具体行政行为 自! 中华人民共和国行政诉讼法∀ 颁布 后 , 把 政府的行 政 行为划分成 具体部分 与抽 象部分 , 不 仅是 学者的 理论 观念 , 同时也成了我国法 律的明 确态 度。具体 行政 行为系 指行 政 主体在国家行政管理活动中行使行政职权 , 针对 特定的行 政 相对人 , 就特定的事 项 , 作出 有关该 行政 相对 人权利 义务 的 单方行为 , 其特点是对象特定化、 具体化 , 是对某 一个具体 的 事件或者具体的人所做的处理 , 效力 指向特定具 体事件或 者 公民、 法人或者其他 组织。 具体行 政行 为往 往是对 已经 存 在的现象或情况做的处理 , 特别是具 体行政行为 对被管理 者 的权利义务产生直接影响。抽象行政行为 则相反 , 系指行 政 主体非针对特定人、 事与物所作出的 具有普遍约 束力的行 政 行为。它包括有关政府组织和机构制定行 政法规、 制定行 政 规章、 规定行政措施、 作出具有普遍约束力 的决定和命 令。 束。
2008 年 01 月 第 34 卷 第1期
内 蒙 古 民 族 大 学 学 报 ( 社会科学版 )
Journal of Inner M ongolia U niversity for Nationalities ( Social Sciences)
Jan. 2008 Vol. 34 N o. 1
论我国具体行政行为合法性审查原则
收稿日期 2007- 05- 16 作者简介 陈秀梅 ( 1973- ) , 女 , 吉 林洮南人 , 内蒙古通辽市公安局一级警司 , 中国刑警学院诉讼法学在读硕士。
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机关工作人 员侵犯其 人身 权、 财产权 提起 诉讼的 行政 案件。 按照我国宪法规定我国公民还享有广泛的 其他权利 , 如政 治 权利、 劳动权、 受教育权等 , 这些权利 都是公民享 有的基本 权 利 , 它是由国家宪法 赋予 的 , 并由国 家强 制力 保证实 现的 真 正的权利。公民享有的 这些 权利即 使受 到行 政机关 具体 行 政行为的侵犯 , 因为与人身权、 财产权无关 , 也不 属于人民 法 院行政诉讼的受案 范围。这 就使实 践中 有很 多公民 权益 受 损而无处受理的情况出现。 3. 审查 范围的限制。对具体行政行为 的审查 , 仅局限 于 合法性审查。人民法院 只能 根据合 法性 审查 原则来 确定 具 体的受案范围。然而 , 由于行政行为 的复杂性和 立法的局 限 性 , 不可能把社会生 活中 的各类 情况 都详 尽地写 下来 , 由 此 行政自由裁量行为大量存在。但是 , 行政自由裁 量行为并 不 是不受任何限制 , 由 行政 机关及 其工 作人 员任意 作出 , 它 仍 应遵循合理性原则。合 理性 原则要 求行 政自 由裁量 行为 要 公平、 客观、 公 正、 适当、 符合 公理。如 果将 行政 自由 裁量 行 为排除在司法审查之外 , 就等于默许 了主观随意 产生的那 些 不公平、 不公正、 不适当的行政行为合法 , 其结果 与我国行 政 司法审查制度的根本宗旨不符。 ( 二 ) ∃ 事实清楚% 不应成为行政审判中事实审查的标准 ! 行政诉讼法∀ 第 54 条只 规定了 ∃ 主 要证 据充 足% , 并 没 有规定∃ 事实清楚% 。其第 61 条规定的∃ 事实清 楚% 只是对 一 审法院的要求 , 对行政机关并没有 这样的要 求。审理行政 案 件的传统做法是 不仅 审查 证据 , 而且 查明、 确 认案件 的法 律 事实 , 这就造成了两 种结 果 , 即可能 是法 院认 定的事 实与 行 政机关认定的事实完全一致 , 或者法 院认定的事 实与行政 机 关认定的事实不一致。如果法院再进行查 明事实 , 行政机 关 所认定的事实和法院认定的事实交织在一 起 , 甚 至可能对 被 诉具体行政行为中没有认定的事实进行认 定 , 造 成法院和 行 政机关一起审原告的错觉 , 无法保 障相对人 的合法权益。 而 且 , 对相对人作出具体行政行为 , 这是行政 机关的职 权 , 查 明 案件事实的真相 , 根 据证 据认定 案件 的事 实 , 这是行 政的 职 责 , 也是法律对行政机关依法行使职权的要求 。 ( 三 ) 司法审查程序规则的欠缺 我国各诉讼法均有 明确 的规 定 , 当 事人 法律 地位 平等 , 但是在行政 诉讼司法实 践中 歧视一 方当 事人 的现象 仍然 存 在 , 我们知道 , 行政诉讼是以私权利对公权 力 , 当 事人双方 在 行政法律关系中 处于 不平 等地位 的 , 因此 , 进 入诉讼 阶段 确 保诉讼当事人法律地位尤为重要。但是 , 由于我 国有关行 政 诉讼程序规则不严密和诉讼程序弹性较大 , 致使 法官掌握 程 序过程的自由裁量权过大 , 忽视当事 人诉讼权利 或歧视一 方 当事人现象屡有发生 , 像强迫当事 人撤诉、 单方接触 当事人、 不适当地适用调解程序等。 三、 造成目前我国具体行政行为 合法性审查 制度不足 的 原因 第一 , 我们长期在∃ 重实体、 轻程 序% 的 影响下 , 我国行 政 机关关注行政程序的观念不强 , 行政 程序方面的 法律制度 十
分欠缺 , 短期内制定统一的行政 程序法典还 有很大困难 。因 此 , 想通过严格行政程序保证行政机 关对事实 问题的合理 认 定很不实际。同时 , 行政专横和行政 恣意等违 法行政现象 的 存在 , 在社会上造成 公民 对政 府缺乏 应有 的信任 感 , 导致 不 敢告的问题。 第二 , 由于 长期以来行政专权 思想盛行 , 民主意识落后 , 在行政诉讼中 , 原、 被告双方诉讼地位的平等难以做到。 第三 , 中国行政 法上的 合法 性原则 , 主 要适 用具 体行 政 行为领域 , 长期以来 , 由于对抽象行政行 为存在不同 认识 , 也 由于 我国行政诉讼法和 复议 法一 直将部 分抽 象行政 行为 排 除在司法审查的受案范围之外 , 现行 的法律对 抽象行政行 为 的监督还有空白 , 而有时虽然有规定 , 但也十分笼统。 四、 对改进我国具体行政行为合法 性审查的建议 我国行政审判现在有了很大的 变化。第一 , 国家行政 机 关及其工作人员依法行政的意识明显增 强 , 依 法行政的水 平 得到 提高 , 现在能够 理解、 支 持与 配合人 民法 院的行 政审 判 工作 ; 第二 , 人民群众的法制观念和法律 意识普遍提 高 , 在 合 法权 益受到违法行政行 为的 侵犯 时依法 提起 行政诉 讼的 事 例越来越多 , 行政 诉讼案 件的 数量每 年都 有大 幅度的 增长 ; 第三 , 人民法院的 行政审 判机 构和行 政审 判人 员得到 加强 , 行政审判活动日趋规范 , 行政审判已 经发展为 人民法院的 三 大审判工作之一。当 前 , 我们所 面临 的最 为主要 的问 题 , 是 将所 有的具体行政行为 都纳 入人 民法院 行政 诉讼的 受案 范 围 , 使人民法院对行政机关依法行使 行政职权 实施全面的 审 查和监督。 ( 一 ) 改善司法审查规则 针对行政诉讼中原被告法律地位平 等的问题 , 为了更 好 的实现当事人法律地位平等 , 有必要 通过刚性 化诉讼程序 立 法加强对当事人平等诉讼地位的保护 , 破除权 力本位的传 统 观念 , 树立权利本位 的现 代法 治思想 , 增 加我 国司法 的民 众 信任度。 ( 二 ) 合法性审查原则应包含合理性 审查内容 , 自由裁 量 行为也应该且必须接受司法监督审查 虽然我国! 行政 诉讼法 ∀ 仅明 确规定 了法 院对具 体行 政 行为的合法性 进行审 查 , 对合 理性问 题规 定不甚 明确 , 但 目 前较为一致的观点认为 , 我国对具体 行政行为 的司法审查 是 以合法性为标准 , 对显失公正的行政 处罚和滥 用职权行为 可 适用合理性标准。将行 政合 理性 内容全 面纳 入司法 审查 是 有必要性的 , 合理性原则是现代社会 行政法制 发展的必然 要 求 , 是合法性原则的更高体现。合法 性原则是 行政法制首 要 的基本的 原则 , 是指行 政权力 的设定、 行 使 , 必 须依据 法律、 符合法律 , 而不得与之相抵触。由于 行政管理 活动的纷繁 与 复杂 , 立法不 可能 通 过严 密的 法 律规 范来 约 束一 切行 政 行 为 , 自由裁量行 政行为 由此 产生。但 与此 同时 , 由于 行政 裁 量较少受到法律的约束 , 行政主体在 行使行政 职权过程中 滥 用自由裁量权的现象大量存在。自由裁 量权的过度 膨胀 , 客 观上造成了对行政 法制的 破坏。 随着社 会民 主与法 制的 健
陈秀梅
( 内蒙古通辽市公安局 , 内蒙古 通辽 028000) 摘 要 本文具体讨论了我国目前行政诉讼的合法 性原则以及 执行具体 行政行为合 法性审查 原则的现
状、 缺陷 , 针对这些现实问题 , 分析了各种不足产生的原因 , 对行政诉 讼中对具体 行政行为 合法性审查 原则的 规范 、 发展等问题提出了自己的建议和看法 。 关键词 具体行政行为 ; 合法性原则 ; 审查 中图分类号 DF71 文献标识码 A 文章编号 1671- 0215( 2008) 01- 0104- 03 律关 系 , 行政法律关 系的 主体 一方是 行政 机关 , 另一 方是 行 政相对人。行政法律关 系是 因行 政机关 的行 政行为 而产 生 的 , 在行政活动中 , 对行 政相 对人 权利义 务发 生影响 的是 行 政机关的行政行 为。因此 , 在行 政诉 讼中 , 合法 性审 查的 对 象只能是行政机关的行政行为 , 而不 应包括行 政相对人的 行 为。1 我国现行法所 指行 政行 为 , 是指具 有国 家行政 职权 的 机关、 组织及其工作人员 , 与行使国家行 政职权有关 的 , 对 公 民、 法人或其他组织的权益产生实际 影响的行 为以及相应 不 作为。这一规定扩大了行政行为的受案 范围 , 适应了审判 实 践发 展的要求 , 有利 于更 好地 保护相 对人 的合法 权益 , 对 行 政诉讼的健康发展将会起到积极的促进作用。 二、 我国对具体行政行为合法性的 审查的不足 ( 一 ) 司法审查的局限性造成行政诉讼范围的狭窄 1. 从行政 诉讼法的规定来看 , 是 有将国务 院就某方面 的 行政复议裁决作为终局裁决的规定 , 但是并没 有将国务院 的 行政行为排除在司法审查之外的明确规 定 , 这 就意味着有 关 当事人对国务院的行政行为不服应当享 有行政诉讼 , 但是 由 ( 二 ) 关于合法性的审查 1. 行政法上的合法性原则 , 简 称行政合 法性原则。这 是 法治原则在行政法 上体现 的结 果。把行 政合 法性原 则作 为 用以规范政府行政管理活动的行政法基本 原则 , 不仅是中 国 法制精神的中心内容和高度概括 , 是 中国行政法 上确立合 法 性原则的宪法基础 , 也是健全和完善 社会主义法 制的重要 内 容。 虽 然我国的行政合法性原则的提出晚于发 达的资本 主 义国家 , 但这一原则的确立是中国历史的必然 。 2. 合法性的 审查 对象。行 政诉讼 的调 整政法 上 的合 法 性原 则 , 主 要是 对具 体 行政 行为 的 约
一、 具体行政行为以及合法性审查的概述 ( 一 ) 关于具体行政行为 自! 中华人民共和国行政诉讼法∀ 颁布 后 , 把 政府的行 政 行为划分成 具体部分 与抽 象部分 , 不 仅是 学者的 理论 观念 , 同时也成了我国法 律的明 确态 度。具体 行政 行为系 指行 政 主体在国家行政管理活动中行使行政职权 , 针对 特定的行 政 相对人 , 就特定的事 项 , 作出 有关该 行政 相对 人权利 义务 的 单方行为 , 其特点是对象特定化、 具体化 , 是对某 一个具体 的 事件或者具体的人所做的处理 , 效力 指向特定具 体事件或 者 公民、 法人或者其他 组织。 具体行 政行 为往 往是对 已经 存 在的现象或情况做的处理 , 特别是具 体行政行为 对被管理 者 的权利义务产生直接影响。抽象行政行为 则相反 , 系指行 政 主体非针对特定人、 事与物所作出的 具有普遍约 束力的行 政 行为。它包括有关政府组织和机构制定行 政法规、 制定行 政 规章、 规定行政措施、 作出具有普遍约束力 的决定和命 令。 束。
2008 年 01 月 第 34 卷 第1期
内 蒙 古 民 族 大 学 学 报 ( 社会科学版 )
Journal of Inner M ongolia U niversity for Nationalities ( Social Sciences)
Jan. 2008 Vol. 34 N o. 1
论我国具体行政行为合法性审查原则
收稿日期 2007- 05- 16 作者简介 陈秀梅 ( 1973- ) , 女 , 吉 林洮南人 , 内蒙古通辽市公安局一级警司 , 中国刑警学院诉讼法学在读硕士。
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机关工作人 员侵犯其 人身 权、 财产权 提起 诉讼的 行政 案件。 按照我国宪法规定我国公民还享有广泛的 其他权利 , 如政 治 权利、 劳动权、 受教育权等 , 这些权利 都是公民享 有的基本 权 利 , 它是由国家宪法 赋予 的 , 并由国 家强 制力 保证实 现的 真 正的权利。公民享有的 这些 权利即 使受 到行 政机关 具体 行 政行为的侵犯 , 因为与人身权、 财产权无关 , 也不 属于人民 法 院行政诉讼的受案 范围。这 就使实 践中 有很 多公民 权益 受 损而无处受理的情况出现。 3. 审查 范围的限制。对具体行政行为 的审查 , 仅局限 于 合法性审查。人民法院 只能 根据合 法性 审查 原则来 确定 具 体的受案范围。然而 , 由于行政行为 的复杂性和 立法的局 限 性 , 不可能把社会生 活中 的各类 情况 都详 尽地写 下来 , 由 此 行政自由裁量行为大量存在。但是 , 行政自由裁 量行为并 不 是不受任何限制 , 由 行政 机关及 其工 作人 员任意 作出 , 它 仍 应遵循合理性原则。合 理性 原则要 求行 政自 由裁量 行为 要 公平、 客观、 公 正、 适当、 符合 公理。如 果将 行政 自由 裁量 行 为排除在司法审查之外 , 就等于默许 了主观随意 产生的那 些 不公平、 不公正、 不适当的行政行为合法 , 其结果 与我国行 政 司法审查制度的根本宗旨不符。 ( 二 ) ∃ 事实清楚% 不应成为行政审判中事实审查的标准 ! 行政诉讼法∀ 第 54 条只 规定了 ∃ 主 要证 据充 足% , 并 没 有规定∃ 事实清楚% 。其第 61 条规定的∃ 事实清 楚% 只是对 一 审法院的要求 , 对行政机关并没有 这样的要 求。审理行政 案 件的传统做法是 不仅 审查 证据 , 而且 查明、 确 认案件 的法 律 事实 , 这就造成了两 种结 果 , 即可能 是法 院认 定的事 实与 行 政机关认定的事实完全一致 , 或者法 院认定的事 实与行政 机 关认定的事实不一致。如果法院再进行查 明事实 , 行政机 关 所认定的事实和法院认定的事实交织在一 起 , 甚 至可能对 被 诉具体行政行为中没有认定的事实进行认 定 , 造 成法院和 行 政机关一起审原告的错觉 , 无法保 障相对人 的合法权益。 而 且 , 对相对人作出具体行政行为 , 这是行政 机关的职 权 , 查 明 案件事实的真相 , 根 据证 据认定 案件 的事 实 , 这是行 政的 职 责 , 也是法律对行政机关依法行使职权的要求 。 ( 三 ) 司法审查程序规则的欠缺 我国各诉讼法均有 明确 的规 定 , 当 事人 法律 地位 平等 , 但是在行政 诉讼司法实 践中 歧视一 方当 事人 的现象 仍然 存 在 , 我们知道 , 行政诉讼是以私权利对公权 力 , 当 事人双方 在 行政法律关系中 处于 不平 等地位 的 , 因此 , 进 入诉讼 阶段 确 保诉讼当事人法律地位尤为重要。但是 , 由于我 国有关行 政 诉讼程序规则不严密和诉讼程序弹性较大 , 致使 法官掌握 程 序过程的自由裁量权过大 , 忽视当事 人诉讼权利 或歧视一 方 当事人现象屡有发生 , 像强迫当事 人撤诉、 单方接触 当事人、 不适当地适用调解程序等。 三、 造成目前我国具体行政行为 合法性审查 制度不足 的 原因 第一 , 我们长期在∃ 重实体、 轻程 序% 的 影响下 , 我国行 政 机关关注行政程序的观念不强 , 行政 程序方面的 法律制度 十
分欠缺 , 短期内制定统一的行政 程序法典还 有很大困难 。因 此 , 想通过严格行政程序保证行政机 关对事实 问题的合理 认 定很不实际。同时 , 行政专横和行政 恣意等违 法行政现象 的 存在 , 在社会上造成 公民 对政 府缺乏 应有 的信任 感 , 导致 不 敢告的问题。 第二 , 由于 长期以来行政专权 思想盛行 , 民主意识落后 , 在行政诉讼中 , 原、 被告双方诉讼地位的平等难以做到。 第三 , 中国行政 法上的 合法 性原则 , 主 要适 用具 体行 政 行为领域 , 长期以来 , 由于对抽象行政行 为存在不同 认识 , 也 由于 我国行政诉讼法和 复议 法一 直将部 分抽 象行政 行为 排 除在司法审查的受案范围之外 , 现行 的法律对 抽象行政行 为 的监督还有空白 , 而有时虽然有规定 , 但也十分笼统。 四、 对改进我国具体行政行为合法 性审查的建议 我国行政审判现在有了很大的 变化。第一 , 国家行政 机 关及其工作人员依法行政的意识明显增 强 , 依 法行政的水 平 得到 提高 , 现在能够 理解、 支 持与 配合人 民法 院的行 政审 判 工作 ; 第二 , 人民群众的法制观念和法律 意识普遍提 高 , 在 合 法权 益受到违法行政行 为的 侵犯 时依法 提起 行政诉 讼的 事 例越来越多 , 行政 诉讼案 件的 数量每 年都 有大 幅度的 增长 ; 第三 , 人民法院的 行政审 判机 构和行 政审 判人 员得到 加强 , 行政审判活动日趋规范 , 行政审判已 经发展为 人民法院的 三 大审判工作之一。当 前 , 我们所 面临 的最 为主要 的问 题 , 是 将所 有的具体行政行为 都纳 入人 民法院 行政 诉讼的 受案 范 围 , 使人民法院对行政机关依法行使 行政职权 实施全面的 审 查和监督。 ( 一 ) 改善司法审查规则 针对行政诉讼中原被告法律地位平 等的问题 , 为了更 好 的实现当事人法律地位平等 , 有必要 通过刚性 化诉讼程序 立 法加强对当事人平等诉讼地位的保护 , 破除权 力本位的传 统 观念 , 树立权利本位 的现 代法 治思想 , 增 加我 国司法 的民 众 信任度。 ( 二 ) 合法性审查原则应包含合理性 审查内容 , 自由裁 量 行为也应该且必须接受司法监督审查 虽然我国! 行政 诉讼法 ∀ 仅明 确规定 了法 院对具 体行 政 行为的合法性 进行审 查 , 对合 理性问 题规 定不甚 明确 , 但 目 前较为一致的观点认为 , 我国对具体 行政行为 的司法审查 是 以合法性为标准 , 对显失公正的行政 处罚和滥 用职权行为 可 适用合理性标准。将行 政合 理性 内容全 面纳 入司法 审查 是 有必要性的 , 合理性原则是现代社会 行政法制 发展的必然 要 求 , 是合法性原则的更高体现。合法 性原则是 行政法制首 要 的基本的 原则 , 是指行 政权力 的设定、 行 使 , 必 须依据 法律、 符合法律 , 而不得与之相抵触。由于 行政管理 活动的纷繁 与 复杂 , 立法不 可能 通 过严 密的 法 律规 范来 约 束一 切行 政 行 为 , 自由裁量行 政行为 由此 产生。但 与此 同时 , 由于 行政 裁 量较少受到法律的约束 , 行政主体在 行使行政 职权过程中 滥 用自由裁量权的现象大量存在。自由裁 量权的过度 膨胀 , 客 观上造成了对行政 法制的 破坏。 随着社 会民 主与法 制的 健
陈秀梅
( 内蒙古通辽市公安局 , 内蒙古 通辽 028000) 摘 要 本文具体讨论了我国目前行政诉讼的合法 性原则以及 执行具体 行政行为合 法性审查 原则的现
状、 缺陷 , 针对这些现实问题 , 分析了各种不足产生的原因 , 对行政诉 讼中对具体 行政行为 合法性审查 原则的 规范 、 发展等问题提出了自己的建议和看法 。 关键词 具体行政行为 ; 合法性原则 ; 审查 中图分类号 DF71 文献标识码 A 文章编号 1671- 0215( 2008) 01- 0104- 03 律关 系 , 行政法律关 系的 主体 一方是 行政 机关 , 另一 方是 行 政相对人。行政法律关 系是 因行 政机关 的行 政行为 而产 生 的 , 在行政活动中 , 对行 政相 对人 权利义 务发 生影响 的是 行 政机关的行政行 为。因此 , 在行 政诉 讼中 , 合法 性审 查的 对 象只能是行政机关的行政行为 , 而不 应包括行 政相对人的 行 为。1 我国现行法所 指行 政行 为 , 是指具 有国 家行政 职权 的 机关、 组织及其工作人员 , 与行使国家行 政职权有关 的 , 对 公 民、 法人或其他组织的权益产生实际 影响的行 为以及相应 不 作为。这一规定扩大了行政行为的受案 范围 , 适应了审判 实 践发 展的要求 , 有利 于更 好地 保护相 对人 的合法 权益 , 对 行 政诉讼的健康发展将会起到积极的促进作用。 二、 我国对具体行政行为合法性的 审查的不足 ( 一 ) 司法审查的局限性造成行政诉讼范围的狭窄 1. 从行政 诉讼法的规定来看 , 是 有将国务 院就某方面 的 行政复议裁决作为终局裁决的规定 , 但是并没 有将国务院 的 行政行为排除在司法审查之外的明确规 定 , 这 就意味着有 关 当事人对国务院的行政行为不服应当享 有行政诉讼 , 但是 由 ( 二 ) 关于合法性的审查 1. 行政法上的合法性原则 , 简 称行政合 法性原则。这 是 法治原则在行政法 上体现 的结 果。把行 政合 法性原 则作 为 用以规范政府行政管理活动的行政法基本 原则 , 不仅是中 国 法制精神的中心内容和高度概括 , 是 中国行政法 上确立合 法 性原则的宪法基础 , 也是健全和完善 社会主义法 制的重要 内 容。 虽 然我国的行政合法性原则的提出晚于发 达的资本 主 义国家 , 但这一原则的确立是中国历史的必然 。 2. 合法性的 审查 对象。行 政诉讼 的调 整政法 上 的合 法 性原 则 , 主 要是 对具 体 行政 行为 的 约
