第三章 行政组织和行政结构

第三章行政组织与行政结构第一节行政组织的含义及特征一、组织与行政组织的含义(一) 组织与管理组织的含义（二）行政组织概念的含义二、中国行政组织的历史发展(一) 中国行政组织发展的历史线索1、商周2、秦汉3、隋唐4、宋5、明清（二）中国古代行政组织的基本特征1、天人合一的价值观2、精致严密的组织结构3、完美的事权划分模式4、高超的组织美学设计三、现代国家行政组织的特征及发展趋势(一)国家行政组织的一般特征1、政治性和权威性2、公共性和服务性3、科学性和系统性（二）国家行政组织的比较特征：强制性、派生性、执行性、垂直性（三）现代行政组织的发展趋势第二节行政组织理论与行政组织原则一、国家行政组织理论及组织原则(一) 近现代行政组织理论及原则的形成（二）行政组织理论原则及其发展1、古典组织理论：斯坦因（施泰因）、法约尔、马克斯·韦伯2、新古典组织理论：威尔逊、古德诺、怀特、威洛比、古立克3、现代组织理论：巴纳德、梅奥、西蒙、德罗尔、里格斯、奥斯特罗姆、卡斯特、伍德沃德二、马克思主义行政组织理论(一)马克思、恩格斯的行政组织理论观点（二）列宁的行政组织理论观点（三）中国共产党在革命和建设时期的行政组织理论观点三、现代行政组织原则(一) 法治行政原则（二）职能目标原则（三）精干效能原则（四）管理幅度和管理层次适度原则（五）职、责、权一致原则（六）稳定性与适应性相结合原则第三节行政组织结构与组织体制一、行政组织的分类及其构成要素(一)根据性质内容作用划分：领导机关、职能机关、辅助机关、咨询机关、派出机关（二）国家行政组织的结构要素：行政职位、行政人员、行政资源二、国家行政组织的纵向与横向结构(一) 国家行政组织的纵向结构（二）国家行政组织的横向结构（三）国家行政组织的横向结构的方式三、行政组织的系统结构与组织体制(一)首长制与委员会制（二）层级制与职能制（三）集权制与分权制。

（一）行政组织的含义“组织”在一般的词义上指人们围绕一定目标联合起来进行有序活动的群体。

英文中“组织”（organization）则源于“器官”（organ），意思是自成系统的、具有特定功能的细胞结构。

这个概念被引申到社会群体以后，就得到了新的含义，即组织就是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。

在构成组织的三个要素中，人是最重要的主体，一般来说，进入组织的人都是有特殊要求或有特殊共性的；目标是构成组织的基本依据，或者说组织的必要性就在于要实现特定的目标；特定的人际关系是由于组织的产生而形成的，即在组织内部为实现目标的需要进行分工，由于分工而在纵向上形成隶属或管理关系，在横向上形成合作或配合关系。

在人类社会里，组织是广泛存在的，按照组织活动的领域，可以划分为不同的组织类型。

行政组织，就是在行政领域活动的组织，旨在推行政务，是各类社会组织中极为重要的一种。

行政组织有广义和狭义之分。

广义的行政组织泛指一切具有执行性管理职能的组织系统，既包括整个国家机关中的行政机关，也包括国家机关中的立法、司法系统中具有执行性职能的各单位，在我国，甚至还包括党委机关、事业单位和人民团体这些具有管理职能的组织系统。

狭义的行政组织则仅指国家的行政机关。

本书从狭义上探讨行政组织，即指根据宪法和法律组建的执行国家行政权力的机关。

（二）行政组织的特点行政组织是社会组织中规模最大、结构最严密的机关体系。

较之于社会一般组织，行政组织有政治性、权威性、法制性、系统性、社会性的特点。

1.政治性是一切国家行政组织的共同属性，政治性源于国家的本质，是国家政权组织的重要组成部分，是实施政治统治和社会管理的主要工具。

2.权威性是由行政组织在国家权力机关中的地位决定的，行政组织是国家权力机关的执行机关，是国家权力的具体执行者，以国家强制力为后盾，是行政权力和国家强制力的象征与代表。

3.法制性是依法行政的基本含义，包括行政组织自身建设的法制性和行政组织对社会公共事务进行管理的法制性两个方面。

第三章行政组织的结构第一节行政组织结构概述一、行政组织的结构的含义“结构”一词是生物学上的名词，是指一个生物体的各种要素的科学的特定安排。

行政组织结构，则是指行政组织各种要素的一种特定安排，即行政组织各种要素的排列组合方式。

行政组织要素：物质要素：包括人员、经费、物质条件在物质要素中最基本的是人，是行政组织的成员，经费、物质条件皆是为人服务的。

精神要素：包括目标、权责结构、人际关系。

精神要素中最基本的是目标和特定的人际关系——权责关系。

综合行政组织的物质要素和精神要素中最主要的东西，仍然是人、目标、特定的人际关系这三种要素。

本章所要研究的组织结构就是研究行政组织的成员如何按照目标的要求，结成一定的权责分工关系。

也就是说，研究行政组织要素如何排列组合成一定的结构。

人、目标、权责这三者的最初结合，就是职位。

职位，就是根据工作目标的需要，具有一定权力和相应责任的工作岗位，它由行政组织的个体成员充任。

职位是构成行政组织结构的基本要素，行政组织的整体框架皆由行政组织的各种职位排列组合而成，由它组合形成一个单位、部门、层级、整个国家行政系统这四个层次的行政组织结构。

具体排列组合如下：第一个层次是由行政组织的基本要素和细胞，即职位——工作人员的排列组合，形成一个行政工作单位。

经过有机排列组合后的工作人员已不是单纯的个人，而是充当由其工作目标、责任和权力所决定的特定角色，他在该工作单位的分工关系中所处的地位也转化成职位了。

职位就包含了这个工作人员的工作目标、责任、权力，及其在工作单位中所处的地位、作用和关系。

因此准确地说，行政组织结构的第一个层次的内容就是工作职位的有机排列组合的方式，并由此形成一个工作单位。

工作职位排列组合的有机性，主要要求职位的工作性质相同、程序相关，便于完成该工作单位的总体目标。

第二个层次是由各个工作单位的有机排列组合，并由此形成一个工作部门。

其排列组合的根据是各单位的目标、责任、权力及其在分工中的地位关系，并以这种组合形成一个部门。

行政组织是一个体系庞大、结构复杂、类型多样、职能齐全的系统，按照不同的标准，从不同的角度可以分为若干类型。

比较常见的是按照行政层级分类及按照工作性质分类和按照隶属关系分类。

（一）按照行政层级分类按照行政层级权限的不同，可将行政组织分为中央行政机关和地方行政机关。

中央行政机关即中央政府，是国家最高行政机关，其基本职责是组织和管理整个国家的政治、经济、文化、军事、外交等方面的行政事务，如我国的国务院。

地方行政机关，即基本职责和管理权力只在一定行政区域范围内行使的行政机关。

地方行政机关内部是分层级的，即地方行政机关还可以进一步分为两级、三级，甚至更多。

地方行政机关内不论分为几级，都还是地方行政机关。

国家的结构形式不同，中央机关与地方机关的行政关系就不同，它们之间的关系可以是分权关系，也可以是授权关系。

但是，无论是怎样的国家结构，地方行政机关都只能在本辖区行使行政职权，并都会受到中央机关的限制。

地方行政机关，如美国的州政府，我国的省、市、县、乡等。

（二）按照工作性质分类按照行政组织的工作性质不同，可以将行政组织分为领导机关、职能机关、辅助机关、咨询机关等几种类型。

1.领导机关又称首脑机关或中枢机关，是中央政府和地方各级政府统辖全局的指挥、决策和监督中心。

领导机关是决定行政效能的关键，其职责是负责制定行政组织的目标、规划和政策，对辖区内的重大行政问题进行集中领导与协调，并督导决策的实施，如我国的中央人民政府和各级人民政府。

2.职能机关是指在领导机关领导下，负责组织和管理某一方面行政事务的机关。

大部分行政机关属于职能机关。

它对上受领导机关的指挥和监督，执行领导机关的各种具体指示、方针和政策；对下行使政府的行政管理职能，负责领导或指导业务上相同的下属行政部门的工作，如我国国务院所属外交部、财政部、商业部等各部及地方政府所属各厅、局等。

3.辅助机关是直接协助行政首长及各职能机关工作，在行政组织内部承担辅助性业务工作的机关。

行政组织结构是指行政组织各组成要素（部分）之间的相互联系方式。

行政组织结构是完成组织任务的机体和行政组织内部分工与合作关系的体现。

研究行政组织结构，对于发挥行政组织的功能有非常重要的意义。

科学合理、运转灵活的组织结构，能保证行政组织内的各个构成要素包括人力、物力、财务等有一个最佳的配置状态，最优地实现行政组织的目标。

（一）纵向结构行政组织的纵向结构，也称行政组织结构的层级化，它是指行政组织纵向分作若干层级的直线制，上下层级之间存在着领导与被领导、命令与服从的一种垂直关系的排列组合方式。

行政组织的纵向结构既包括不同层级政府之间上下级关系，也包括每级政府各组成部门之间的上下级关系。

我国行政组织的纵向结构有两种：一种是整个行政组织体系的纵向分化，指各级政府的上下层级结构，如从中央到地方分为国务院—省（自治区、直辖市、特别行政区）—市（自治州）—县（市）—乡（镇、民族乡）五个层级。

另一种是指各级行政组织内部的纵向结构，即每一级行政组织内部的上下层级结构，如国务院为部（委、办）—司（局）—处三级，国务院直属机构为局—处（司）两层或局—司—处三级，省政府为厅（委、局、办）—处两级，少数在处以下还有科一级，省以下政府工作部门设两级或一级。

纵向结构的特点是：第一，层级越高，管辖的范围越广，但是组织的数量越少；而层级越低，则管辖的地域范围越窄，但组织的数量越多。

例如，我国的中央机关国务院是最高一级的行政组织，只有一个，而最低级的地方行政机关乡镇，现在有几万个。

这种下多上少的行政结构，被称为“金字塔”结构。

第二，行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻。

它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制等优点。

其缺点是组织内没有专业化的管理分工，各级行政首长管理过多，责重事繁，容易顾此失彼。

（二）横向结构行政组织的横向结构也称行政组织的部门分工，它是指同级行政组织的部门分工，或一级行政组织内部各组成部门之间的平衡分工，它反映的是同级行政组织相互合作与协调的关系模式。