关于城乡规划行政监督的实践与思考

关于城乡规划行政监督的实践与思考龚晓浩摘要：城乡规划越来越受到重视，但执行实施情况并不理想。

本文试从城乡规划监督检查角度梳理了各地行政监督的探索实践，分析了当前城乡规划行政监督的现状和不足，最后结合工作实际提出了一些粗浅建议，希望在规划管理层面通过行政监督促进城乡规划的有效实施。

关键词：城乡规划规划管理行政监督效能监察近年来，城乡规划越来越受到重视，各级政府在城乡规划的编制上面投入了大量人财物力，不少地区实现了城乡规划全覆盖。

但是，长期以来，由于城乡规划实施监督管理存在薄弱环节，城乡规划执行实施情况并不理想，违反城乡规划行为仍呈高发态势，难以保障规划蓝图有效实施，城乡规划效能大打折扣。

2008年1月1日起施行的《城乡规划法》专门设立“监督检查”一章，明确提出城乡规划监督检查要贯穿于城乡规划制定和实施的全过程，规定了对城乡规划工作的人大监督、公众监督、行政监督，以及各项监督检查措施，目的就是要从法律上明确城乡规划的监督管理制度，进一步强化城乡规划对城乡建设的引导和调控作用，促进城乡建设健康有序发展。

在现实中，受规划氛围不足、公共意识不强、参与平台有限等客观因素的影响，公众和人大对城乡规划工作的监督尚难以实现常态化，好在行政监督在各地的工作过程中不断得到重视并正在逐步推行。

1、城乡规划行政监督概念《城乡规划法》规定县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查。

即是要依据《城乡规划法》等法律法规，以及经批准的城乡规划，对规划实施工作进行监督，及时发现、制止、纠正城乡规划违法违规行为。

根据《城乡规划法》，城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，是各级政府统筹安排城乡发展建设空间布局，保护生态和自然环境，合理利用自然资源，维护社会公正与公平的重要依据，具有重要公共政策的属性，故规划管理更多地体现为行政管理，具体的形式就是核发一书三证（建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，乡村建设规划许可证），规划监督也就是更多集中在行政监督上。

行政监督通过行政手段来监督城乡规划的实施及项目管理的情况，促进城乡规划的有效实施，包括两个层面的内容。

一是县级以上人民政府及其城乡规划主管部门对下级政府及其城乡规划主管部门执行城乡规划编制、审批、实施、修改情况的监督检查，即通常所说的政府层级监督检查。

二是县级以上人民政府及其城乡规划主管部门对城乡规划实施情况进行的监督检查，也就是对管理相对人的监督检查1。

2、城乡规划行政监督现状早在2002年国务院就颁发了《关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发〔2002〕13号），提出了要“加强和完善城乡规划的法制建设，建立和完善城乡规划管理监督制度，形成完善的行政检查、行政纠正和行政责任追究机制，强化对城乡规划实施情况的督察”。

2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，提出创新层级监督机制、强化上级行政机关对下级行政机关的监督。

自2005年下半年开始，国家建设部和监察部在全国范围内开展了一次为期两年半的城乡规划效能监察活动，着力解决城乡规划工作中存在的滥用职权、不严格执行城乡规划的有关法律法规等问题，促进依法行政，确保政令畅通，保障城市健康发展。

2006年国务院办公厅转发建设部《关于加强城市总体规划工作意见的通知》（国办发〔2006〕12号），又一次提出要“完善监督检查机制”加强城市总体规划编制、审查和监督管理。

随后相关部门启动了规划、土地、环保等督察制度，其中建设部开展了城乡规划督察试点工作，并在不断总结试点经验的基础上在全国推进城乡规划委员会、规划督察员等专项制度的建立与完善。

从2006年开始分批向103个国务院审批总体规划的城市派驻了116名城乡规划督察员，基本实现重点城市全覆盖。

城乡规划督察员对这些城市的生态环境、历史文化遗产、风景名胜资源和重要水系、绿地等核心资源进行监控，强化了城乡规划工作的事前和事中监督，形成了快速反馈和及时处置的监督管理机制，及时发现、制止和纠正违法违规行为，保证了城乡规划和有关法律法规的有效实施，推动了地方政府和规划主管部门依法行政，促进了党政领导干部在城乡规划决策方面的科学化和民主化。

此外，国家层面针对城乡规划执行情况开展过多次的专项督查。

如2009年住房和城乡建设部、监察部联合专门下发了《对房地产开发中违规变更规划、调整容积率问题开展专项治理工作的通知》，重点对各级人民政府及其部门违规变更规划、调整容积率等违法违纪行为进行监督查处。

2010年还召开了全国城乡规划督察工作专题会议，总结交流城乡规划督察工作经验，研究加强城乡规划层级监督的措施，部署城乡规划督察工作。

各地也进行了不少有益的探索和实践，积极推进城乡规划政务公开，建立完善的城乡规划监督管理制度。

四川成都早在2005年就出台了《成都市城乡规划监督规定》，通过对市域内城乡规划行政行为的监督，保障城乡规划的有效实施。

安徽合肥以加强行政服务中心规划“窗口”建设为重点，采取强有力的行政监督措施，扎实推进城乡规划效能建设和监察工作。

贵州省人民政府2011年6月印发《贵州省城乡规划督察办法（试行）》，以法规的形式明确了城乡规划监督的内容和方式、城乡规划督察员的选派、督察意见的处置等要求。

2012年该省住房城乡建设部门印发了《贵州省城乡规划行政许可、审批与监督工作指导意见》，对城乡规划实施做出了具体规定和指引，进一步规范城乡规划行政许可、审批与监督行为。

内蒙古、山西等地分别于2012年、2013年在全省（区）开展了城市规划执行情况的专项督查，对规划编制、审批、实施、监督等工作进行自查自纠，整改提升。

浙江宁波2014年初成立宁波市城乡规划督察中心（副处级事业单位），组建专业专职队伍，目的是为进一步增强城乡规划督察工作，促进依法严格实施规划，强化基础设施、服务设施等用地的空间管制，有效保护不可再生资源，纠正和防范规划行政的违规行为，确保规划的刚性执行。

广东从2014年起，借助社会专业力量，启动了“规划师、建筑师、工程师”三师下乡活动，通过志愿提供专业咨询的形式，向民众普及城乡规划知识，从侧面推动城乡规划监督，取得了良好的社会反响。

与此同时，经过多年的努力，山东、安徽、广东等省也实现了城乡规划督察全省覆盖，不少地方乡村（社区）规划师制度也开展得有声有色。

整体来看，近年来，城乡规划监督，尤其是行政监督的确取得了一定的成绩，很好地确保了城乡规划的实施。

特别是城乡规划督察制度作为城乡规划领域的一项具体制度安排，本质是一种对政府规划行政行为的监督，具有层级监督、实时监督和专业监督的特点。

通过规划督察制度强化了城乡规划实施的事前事中监督，将矛盾和问题化解在萌芽状态、解决在初期，防患于未然。

城乡规划督察工作的开展在维护城市总体规划权威性和严肃性、保护国家级风景名胜区及历史文化名城、提高地方领导遵守规划意识及预防规划腐败、遏制违法违规行为等方面作用明显。

通过开展城乡规划督察，城市领导对规划权势的严厉性有了高度的正视，自觉执行规划规划意识不断得到强化；受督察员的监视与制约，规划主管部门的被动违规压力降低，得以严于律己，更好地去依法行政；行政监督工作的开展，使得地方规划治理体系进一步理顺，一些城市严格规范了审批程序，规划治理工作日趋完善；规划主管部门管理水平明显提高，有效遏制了一些事前事中违法违规行为的发生。

实践证明，城乡规划行政监督制度很好地发挥了作用，避免了重大损失，确保城乡建设健康有序可持续发展。

3、当前城乡规划行政监督的不足虽然城乡规划行政监督取得了长足的进步，城乡规划得到了全所未有的重视，作用也越来越显现，但不容回避的是，不少地方政府及其规划行政主管部门尚未将规划监督作为日常管理内容，甚至未曾意识到这是其应有的职责。

一些地方政府对城乡规划在引导城乡发展中的统筹协调和综合调控作用认识不足，规划的严肃性和权威性得不到尊重甚至漠视，法定规划失位、规划内容失准、规划审批失序、规划管理体系失调的现象仍较普遍。

规划的执行实施远未达到预期，现实中规划监督还有不少可以改进的空间：一是政府层级监督检查和对管理相对人的监督检查相互交织，容易混淆错位，分散监督力量，耽误规划实施，不利于规划行政效能的提升。

例如，让省级规划监督部门直接参与镇街具体案件的查处，直接面对建设单位并不会让规划影响得到更多的消除，相反只会牵涉和消耗更多的规划监督资源。

二是城乡规划监督检查和执法处置相对分离，分散专业资源且容易存在沟通障碍，导致衔接不到位，处置不及时，以致工作被动。

当前，地方政府普遍将执法权相对集中到城管部门，本意是让审批许可和监督执法分离，术业专攻，相互补位，但执行中却容易出现“重审批，轻监管”和“重事后处理，轻日常巡查”的情况。

三是监督从小处入手，着重实务与规划着眼未来，抓大放小的矛盾。

规划强调的是战略宏观方面，是有图件的法律，不可能事无巨细，虽然规划监督着重的是整体层面强制性的内容，如规划区范围、用地规模、三区五线、环境保护等建设控制，但最终也要落实到具体建设项目上，而规划和建设项目间需要进行转换，长期以来都在考验着规划实施和监督部门，在此过程中难免出现问题，以致规划实施/监督得不到保障。

四是目前的规划监督办法不多，方式机动性不强，反应不及时。

部省督察员相对好些，可以直接约谈政府或部门负责人，发出督查建议书，但也不可能做到面面俱到。

大部分地方基层规划力量薄弱，规划监督的层级不高，多数仅限于内部局部的监督，难以对下级政府及其组成部门实施压力，规划常常被有意忽视，不少地方纵使成立了规划委员会，但也不能保证时常开会，常态地对规划实施进行有效监督。

除此以外，有些地方着力于一线解决问题，赋予分局更多甚至是全部的具体规划行政审批职能，但相应的指导监督工作不到位，分局间标准要求不一，管理力度不尽相同，以致违法违规现象时有发生，反而削弱了城乡规划的权威，弱化了规划的调控引领作用。

有些地方依法行政意识弱，仍然存在擅自调整规划、未经规划许可或违反规划审批建设项目，严重破坏了城乡规划的有效实施，给国家和人民利益造成了巨大的损失，给社会带来了不良影响。

4、对城乡规划行政监督的一些建议通过上面的梳理，可以看到城乡规划行政监督应有作用尚未充分发挥，不少地方或多或少存在行政管理人员法律意识不强、依法办事的能力和水平不高的问题，在具体的城乡规划行政管理过程中，存在散漫拖拉不作为，或者是不按程序乱作为、刻意刁难慢作为的现象。

严重影响政府和城乡规划主管部门的形象，直接影响到城乡规划的实施。

在以往的行政监督的过程中，发现不少地方不同程度上存在不履行规划编制职责、控规调整程序不规范、报批不及时、规划条件要求不明确、建设项目规划许可标准不清晰、审核不严谨、公告公示不规范、许可证载明内容不完整、档案资料有缺失等问题。