论中小城市城镇化的转型发展

城市规划·FORUM论中小城市城镇化的转型发展马红卫１　周保华２　孙一惠３（１．山东师范大学　地理与环境学院硕士研究生，山东　济南　２５００１４；２．济南大学　资源与环境学院教授　，山东　济南　２５００１４；３．北京林业大学　水土保持学院，北京　１０００００）摘要：实现中小城市城镇化的转型发展对于加快我国城市化进程速度、提高城市发展水平具有重要作用。

本文首先通过数据资料绘制我国不同规模城市数量等级金字塔图对中小城市发展现状进行分析，进而针对城市二元结构、产业结构、基础设施建设和资源配置等方面提出了阻碍中小城市城镇化进程的原因，并从政府政策、服务体系、资金支持、核心竞争力和区位开发战略上提出了促进中小城市城镇化转型发展的建议对策，希望使中小城市走向高速、高质的发展道路。

关键词：城镇化；中小城市；转型发展引言：面对全球性的金融危机和经济衰退，我国正积极谋求历史性的转型发展以避免“中等收入陷阱”的风险进入高收入国家行列。

然而实现中小城市城镇化的转型发展对于提高我国城市竞争力、解决城市发展中的三大不平衡问题、实现我国历史性的转型发展具有着不容小觑的意义。

据公安部的户籍人口数统计表明，在２００９－２０１４年间，按全部地级及以上城市数统计，我国拥有１００万以上人口的城市从２００９年的１２４个增加到２０１４年的１４３个，而拥有１００万以下人口的城市其数量却从２００９年的１６３个减少到２０１４年的１４９个。

在这种大城市超快发展、中小城市发展逐渐萎缩的背景下，探讨如何实现中小城市城镇化的转型发展，吸纳患有严重“大城市病”城市的“两栖型人口”，有着深刻的内涵。

１．中小城市的发展现状在我国的城市化水平与经济发展水平在总体上已经基本相适应的现阶段背景下，大多数专家学者把更多的注意力放在城镇化的质量上。

针对如何实现中小城市的健康发展，杨保军认为找准自身发展的定位是促进中小城市发展的首要途径；屠海鸣则认为要以新型城镇化为契机，引导农村人口向中小城市转移，发展增长型的中小城市是最佳选择。

国家的城市规模结构具有规模越大，城市数量越少的城市金字塔规律。

根据我国城市规模新划分标准并采用１９９０年市区非农业人口和２０１０年市辖区人口作我国不同规模城市数量等级金字塔图（如图１），由图看出我国小城市处于基层基数较大，而中等城市与大城市却远远脱离了正常条件下城市规模与城市数量的城市金字塔规律。

在金字塔顶层，超大城市由１９９０年零个增加到２０１０年的６个更加突出了我国２０年以来城市规模结构的巨大变化。

以统计数据为依据计算我国不同规模城市从１９９０年至２０１０年的城市规模增长率，结果发现不同规模城市的增长率呈现出随城市规模变小而逐渐下降的趋势，且不同规模城市的城市增长率差异甚大，超大城市的增长率达到了最高６００％，而小城市却只有１．７％的增长率，突出反映了我国现行城市规模体系发展中的不足。

图1：我国不同规模城市数量等级金字塔２．影响中小城市城镇化的原因2.1“半城镇化”问题突出城镇化的根本要求是人口的城镇化，而在城镇化过程中部分农民工虽然实现了地域转移和职业的转换，但他们的身份和地位却没有得到真正的转换，享受不到与城市居民同等的基本公共服务，无法真正融入到城市。

目前“半城镇化”在城市的突出表现为“城中村”的出现，“城中村”伴随着城市化的快速发展和扩张，不仅会加大城市管理的难度，更会导致严重的城市贫困，加剧城市化进程的不稳定性。

随着土地城镇化的推进，大量土生土长的农民不仅所居住的土地被大量占用，而且享受不到户籍的转换。

任平认为，城镇化的空间扩张与社会建设严重脱节，不但造成农民的“六失”（失地、失居、失保、失学、失岗、失身份），而且也严重侵害城市居民原住户的空间利益，完全漠视了空间正义。

一系列“半城镇化”问题的浮现更加加剧了“新社区建设”的难度，加剧了城市化任务建设的艰巨性。

2.2 产业结构不协调产业水平影响着区域经济发展程度以及就业容量，亦对区域城镇化速度带来影响。

我国东部沿海经济发展水平较高的大城市第三产业发展水平较高，是人口流动的流入地，而中小城市作为人口流动的流出地其产业结构呈现不协调发展状态，且科技对中小城市经济增长的带动能力不强，又附加城市化过程中政府政策的倾斜，中小城市相对大城市比较第三产业比重偏低，第二产业竞争能力亦不强，广泛存在高能耗、高污染、低科技等问题。

据统计我国东部沿海发达地区第三产业发展较快，生产总值达１７０８８３亿元，占全国比重的５５．９％，第二产业亦占全国比重的４９．６％，吸引了全国大部分的流动人口。

相比之下，我国东北与中西部地区第三产业所占比重均偏低，服务业发展基础薄弱且发展能力不足，第二产业亦占较低比重，产业结构与地区生产能力不协调，地区特色得不到充分发挥。

2.3基础设施建设不足基础设施建设是城市经济和社会发展的重要条件，完善的基础设施建设能吸纳更多的人口向城市转移。

但目前大城市的基础设施建设较为完善，给人们带来便利的学习、生活与工作环境；而中小城市的基础设施建设相对薄弱，大大降低了对流动人口的吸引力。

中小城市发展水平较低，对城市基础设施的投资渠道较窄，缺乏相应的资金支持，且在基础设施建设中，旧城区原有管网覆盖率低进而带来较大压力下的管道更新问题，且基础设施的专项规划较为滞后，以致较低的基础设施服务质量和科技水平影响资源的充分利用。

在中小城市的基础设施管理方面，行业监管薄弱且预警能力不强，缺乏协调统筹与共建共享机制。

随着人口的扩张和城市规模的扩大，滞后的中小城市基础设施建设将会严重制约我国中小城市城镇化的发展进程，基础设施的现状与需求之间的不平衡更加减弱了中小城市对流动人口的吸引力。

2.4资源配置的极化倾向近年来，我国不同规模的城市发展速度呈现较大的差异，城市发展的“过大化”与“过小化”现象严重。

资源配置的不平衡现象也伴随着极化的城市规模出现了极化倾向，优质的公共资源过多集中于如北、上、广、深等经济发展水平较高的大城市，在中小城市却少之又少，成为不同规模城市经济发展的“障碍”因素。

中央部门把过多份额的优质资源向大城市集中城市地理024配置，使原本规模就较大的大城市获得了更多的资源和发展机会，充足的就业岗位和优越的公共设施吸引了大规模的人口集聚，城市规模急剧膨胀。

相对中小城市而言，具有行政中心和大城市偏向的优质资源配置剥夺了中小城市的发展机会，不仅吸引不到人才和资金向城市的集中，反而丧失了更多的青年才俊资源，造成中小城市资金和人才的流失，限制了中小城市的发展。

３．实现中小城镇转型发展的建议对策3.1进行户籍制度改革在城市化快速发展的时期，中小城市的发展问题不断滋生的情况下亦面临着难得历史机遇。

大城市进城门槛过高并且“大城市病”日益凸显，又附加以严重的社会矛盾，相比之下，中小城市是未来城市化进程中进城门槛较低、城市化成本低且资源环境承载能力相对较大的地区，将中小城市的城市化作为战略重点是推进国家城市化向高质量、高速度发展的最佳选择。

降低中小城市的进城落户门槛，引导中小城市附近农村居民向城市转移，享受与城市居民平等的公共服务，能促进农村居民实现从农村走向城市、从农民走向城市居民、从一产职业向二三产职业的完美转变。

中小城市的发展在实现吸引流动人口大规模转移的同时，不仅能壮大中小城市的规模促进其发展，而且有利于缓解大城市因城市规模过大引发的一系列社会矛盾，从而把我国城市推向高速亦高质的协调发展道路上。

3.2转变政府职能，创建服务型政府实现政府的角色从城市的创造者向城市的引导者与护理者的完美转变是推进中小城市城镇化成功转型的关键因素。

故在推动城镇化的过程中，要使政府从城市的创造者走向城市的引导者和护理者，减少单纯以政绩为目的的工程项目，完善公众的民主参与程度，提高小城建居民在城市建设中的话语权，积极发展非政府第三方组织参与到城市建设与规划的决策中来。

其次要不断优化政府在城市建设过程中的引导作用，在城市化过程中单纯的市场调节机制未免会产生城市化过程中的混乱现象，这就要求地方政府加强宏观调控，针对城市建设中出现的一些问题如户籍制度、土地流转制度财税金融制度等进行及时合理的调整与改革，为城市建设创造良好的政策环境，并吸纳政府以及外部的投资与支持，鼓励更多的农村居民向中小城市转移，不断带动中小城市的发展与规模的壮大。

3.3完善公私合营模式（ppp），提高中小城市的投融资能力公私合营模式能激发更多的社会资本参与城市基础设施建设的活力，一方面来弥补中小城市因基础设施建设不足失去的对人口的吸引力，另一方面在中小城市城镇化的过程中，基础设施向社会资本的开放亦有利于减轻政府的财政负担同时减少社会主体的投资风险。

针对城镇化过程中不同阶段和类型的基础设施建设投资，应采差异化的ｐｐｐ模式，并确保投资的回报程度。

此外，在针对中小城市的基础设施或其他公共服务建设中，要创新金融工具融资，激发民营资本的投资建设参与度，在有利的政府政策环境下，各资本“全程合作、利益共享、风险共担”，促进中小城市的发展建设。

3.4发展地方特色优势产业，提高核心竞争力我国中小城市一般具有浓厚的文化底蕴和自身优势特色资源，但在发展过程中相当一部分中小城市没有传承发展地区文化，出现了模仿大城市走综合化的发展道路的现象，进而导致我国中小城市出现了小规模企业与严重的重复生产和产能过剩。

中小城市应发挥自身比较优势，注重培育自身文化，设定合理目标，进行精确定位，把自身文化融入到城市的发展建设中去，并利用自身特色优势资源，走专业化的发展道路，提升城市的核心竞争力，加快实施“名牌战略”的步伐。

此外中小城市在发挥自身优势的同时，要注重弥补自身发展的不足，整合教育资源与机构，加大对中小城市居民的职业培训，提升城市综合素质。

同时完善中小城市的创业扶持体系，加大创业扶持力度，吸引大量“农海归”返乡创业，增加中小城市就业岗位以吸引大量流动人口。

3.5实行基于城市群的多中心网络开发战略随着经济的快速发展，我国形成了一些基于交通信息等网络发展的城市群，它们是参与国际经济竞争与合作、进行专业化分工的重要区域，是我国经济发展的命脉之所在。

目前我国已进入一个由城市群主导的群体竞争局面，城市群也成为我国推进城市化的首要选择。

故在基于城市群的发展规划中，区域中的大、中、小城市应尽可能的形成合理有序的内在分工与联系，形成空间上的网络体系与产业上的价值体系，以来更好地实现大、中、小城市的各自使命与价值，进行精确定位，发挥自身特色。

在基于城市群的城市发展建设中，要成功实现中小城市对大城市的产业承接与转移，实现城市空间资源的有效整合，不断推动基于城市群的各规模城市产业结构升级，同时加大中小城市建设的资金支持，并在可持续发展的基础上实现中小城市又快又好的发展。