中国NGO国际化的现状、挑战与对策

描述：传统官方对外发展援助的局限、海外中资企业社会责任需求的增加、全球公民社会和公共治理时代的到来为中国NGO国际化提供了重要发展机遇。适应形势的 变化，中国扶贫基金会、中国红十字会、中国青少年发展基金会、...

摘 要：传统官方对外发展援助的局限、海外中资企业社会责任需求的增加、全球公民社会和公共治理时代的到来为中国NGO国际化提供了重要发展机遇。适应形势的 变化，中国扶贫基金会、中国红十字会、中国青少年发展基金会、全球环境研究所等NGO已经开始在海外开展项目，迈出了国际化的第一步。接下来，如何更好地 为受援群体服务、提高中国NGO国际化的效率和影响力是必须要解决的问题。面对挑战，在实证研究的基础上，围绕NGO的核心价值、组织能力与支持体系建设 三个方面提出了中国NGO国际化的对策建议。

一、引言：中国NGO国际化的重要机遇

随着中国NGO的发展壮大，走出国门关注全球问题、参与全球治理，在国际事务中发挥作用是必然趋势，这是由NGO的公益性、非营利性、志愿性 等内在价值决定的。外在环境上，传统官方对外发展援助的局限、海外中资企业社会责任需求的增加、公共治理时代的到来给中国NGO国际化提供了广阔的发展空 间。

首先，传统的官方对外发展援助方式面临越来越严峻的挑战。批评者认为，大量的官方援助与援助国自身的商业利益捆绑，一方面是官僚化导致的效率 低下，另一方面是“自上而下”的发展援助很少能够惠及穷人，却容易使受援国的政治和经济精英获益致富。①为了提高对外发展援助的效率并促进公平，国际各主 要援助大国都积极吸纳NGO等民间力量的参与。例如，美国的对外援助中，大约有41%的海外发展援助资金是通过私人志愿组织这一渠道来执行的，在英国这一 比例也约为12%。相比之下，中国的对外援助很少通过NGO进行，NGO走出国门开展项目的案例也非常有限，在与政府发展援助的合作方面，有着广阔 的发展空间。

其次，NGO在跨国公司与东道国的投资谈判中扮演着越来越重要的角色，使原来的双向谈判变为跨国公司、东道国与NGO之间的三方谈判。NGO 的参与使投资环境变得更加复杂，增加了未来的不确定性，1980年代中期，NGO不断向跨国公司施加压力，迫使200家美国公司和60家英国公司从南非撤 离。国际范围内，NGO已经成为推动跨国企业履行社会责任的重要压力来源。对海外中资企业而言，这就迫使它们学会与NGO打交道，它们需要NGO特 别是来自中国的NGO在海外为它们提供履行社会责任的平台。从国际经验来看，NGO在促进企业社会责任建设方面，诸如制定行业标准、推广责任理念、加强战 略合作、开展国际交流等问题上，也的确发挥着不可替代的作用。 第三，随着新公共管理时代的到来，NGO在国际政治、经济、社会事务中无疑发挥越来越重要的作用。在市场失灵和政府失灵广泛存在的当下社 会，NGO在一定程度上改善了公共产品和服务的质量，进而有机会改变公共政策，以改善公共管理的绩效。特别是当面对环境、卫生等领域的一些公共问题时，各 国NGO表现得尤其活跃。例如，作为国际NGO的“绿色和平”，掌握世界各地大量的环境信息，受到各国政府和联合国的重视，在推动全球气候谈判的进程和全 球环境治理模式由国家中心主义向多元中心转变的过程中起到重要作用。

二、中国NGO国际化的现状与特征

抓住国际化的发展机遇，中国扶贫基金会、中国青少年基金会、中国红十字会、全球环境研究所等中国NGO已经在海外多个国家开展项目，这些项目 涵盖医疗健康、教育、紧急人道主义救援、环境保护等多个层面，迈出了国际化历程中具有实质意义的一步。这些项目所依托的资源、倚重的方法各有不同，总体上 代表了目前中国NGO国际化的较高水平。

第一，紧密与中资企业海外社会责任相结合开展国际化任务。中国NGO开展海外项目的国家，大多是中资企业比较活跃的国家，或者是受到当地海外 中资企业的捐赠之后才去往该国家开展工作的，如2008年，中国扶贫基金会接受中石油（苏丹分公司）60万美元的捐赠之后援建苏丹阿布欧舍友谊医院； {5}2011年，中国青基会在非洲援建希望小学的主要捐赠人“世界杰出华商协会”的会员单位也大都是海内外知名的中资企业；2009年，全球环境 研究所在老挝的沼气项目是在中水电的资助下进行的；中国红十字会的募集的善款也有相当比重来自于企业。

与海外中资企业的社会责任战略紧密结合，一方面有利于中国NGO募集海外项目的资金，另一方面可以帮助海外中资企业搭建履行社会责任和回报当 地社会的平台，是两全其美的事情。事实上，许多海外中资企业在企业社会责任方面不善长、不专业，招致外界的诸多批评。比如，中石油尼罗河公司曾在苏丹修建 过不少的道路桥梁，但没有多少当地人知道这是中石油做的好事；他们还援建了一所医院，但因为无人接收而不能交付使用，在闲置的三四年时间里，每年还要花几 十万美元进行维护。类似的案例并不在少数。中资企业海外社会责任的履行需要中国NGO的协助。

第二，加入既有国际NGO网络开展国际化任务。依托国际NGO网络开展国际化任务，可以充分利用既有的网络获取信息、传递资源，减少国际化项 目过程中的风险和不确定性，提高项目管理和运营的效率。目前，依托既有国际NGO网络开展国际化任务较好的是中国红十字会和全球环境研究所。

红十字会的分支机构遍布世界各国，是网络体系发达的全球性国际组织，中国红十字会与国际红十字会和其他国家/地区的红十字会建立了良好的合作 关系，在国内也有完善的组织结构体系，国际援助能够通过既有的网络系统顺利到达受助人群。例如，2011年，朝鲜遭受严重水灾，导致粮食欠收。应朝鲜红十 字会要求，中国红十字会向朝鲜红十字会提供价值30万人民币6000箱方便面食品援助。此次援朝任务，总会委托辽宁省红十字会负责方便面的采购、报关及运 输等工作，与朝鲜新义州市一江之隔的丹东红十字会承担了具体工作。

全球环境研究所的国际化项目多是在国际NGO的资助与合作下进行的，前者如2005年全球环境研究所在斯里兰卡开展了沼气与有机农业项目，是 在美国能源基金会等国际NGO的资助下开展的。成立于2004年的全球环境研究所历史较短，规模也不大，2012年的总收入为598万元人民币。 其中，这些资金的95%来源于布莱蒙基金会、福特基金会、洛克菲勒兄弟基金会、能源基金会、世界自然基金会、世界资源研究所、国际生物碳研究所、环境发展 与国际问题研究所等国际NGO。长期与国际NGO打交道，全球环境研究所的国际视野和组织实力都在不断提升。

除此之外，中国扶贫基金会的国际化项目也开始尝试过国际NGO的合作。例如，2005年，中国扶贫基金会通过“国际美慈”的援助渠道向印尼海啸灾区捐 赠了4438万美元的药品；同年与伊斯兰救援国际一起开展的巴基斯坦地震灾后需求调研，并捐赠了价值30万元的物资；2008年，中国扶贫基金会的标志项 目阿布欧舍友谊医院的援建工作有苏丹“比尔特瓦苏慈善组织”的参与。但从总体上来说，中国扶贫基金会依托既有国际NGO网络开展的工作还比较少， 合作还处于较浅的层面，尚未融入国际NGO的生态系统。

第三，尝试运用现代慈善理念和方法解决问题。与传统慈善“施恩不求图报”的思维模式不同，现代慈善主张“授人以渔”，参与、倡导、能力建设、 市场化手段是比较常见的现代慈善理念和方法。为了实现可持续发展，许多NGO开展的国际化项目一般周期较长。但是，由于中国NGO国际化才刚刚起步，受资 金和人力等方面的制约，中国红十字会、中国青少年发展基金会等“中”字头社会团体和公募基金会的海外项目仍然以一次性捐赠、援建项目为主，项目周期较短， 后续投入相对不足，对现代慈善理念和方法的运用处于尝试阶段。在这种情况下，保证项目可持续运营的主要措施是做好配套服务，或者选择有后期运营保障的地区 开展工作。如2012年中国青少年基金会在肯尼亚援建4所希望小学并为其配置雨水收集系统、太阳能照明系统和课桌椅等教学设施；2011年援建布隆迪的5 所希望小学则通过与当地教育机构的协调，以项目协议的形式向对方提供课桌椅、黑板等教学设施。2008年，中国扶贫基金会援建的苏丹友谊医院选址 在中国医疗队援苏工作的医疗点，通过援苏医疗队的力量，规范医院的管理和后期运营。 相比之下，中国NGO在海外较好地运用现代慈善理念和方法解决问题的是全球环境研究所。全球环境研究所致力于农村可持续发展、生物多样性保 护、能源和气候变化、环境治理以及国内外NGO合作等领域的工作，其宗旨是利用市场机制和政策建议解决环境问题，力求社会、环境和经济效益多赢。在云南取 得沼气和有机农业项目的成功经验后，全球环境研究所于2005年首次走出国门，选择在斯里兰卡推广沼气项目。从2005年到2008年，全球环境研究所先 后在斯里兰卡成立项目办公室、派出专家在当地推广沼气技术并培训能够独立施工的技术骨干、与当地政府沟通获取资金支持建立沼气修建基金、孵化“斯里兰卡绿 色沼气发展有限公司”、帮助当地农户成立农民合作企业开发有机蔬菜的生产和销售，以商业运营的方式实现可持续发展。

第四，适时进行战略规划和组织结构调整。随着国际化任务的开展，中国NGO开始着手进行战略规划和组织结构调整。其中，明确提出要发展国际化 任务的是环境研究所和中国扶贫基金会。全球环境研究所在成立之初便将主要目标之一定位为在中国以外的发展中国家推广以市场为导向的解决环境问题的模式，特 别是将发达国家成熟的环保模式，经过全球环境研究所的本土化、降低项目实施成本之后，再输出到周边的发展中国家。中国扶贫基金会的全球化战略要开始的稍晚 一些，2007年4月，中国扶贫基金会五届三次理事会决定：“调查研究周边国家情况，择机进行国际化扩张”，提出了“向筹资型基金会转变和国际化发展”的 总体发展战略。

明确的战略规划可以减少项目的随意性，是中国NGO有序开展国际化任务的前提，根据战略规划和任务目标调整组织结构，提高资源配置的效率是中 国NGO国际化能力提高的重要步骤。目前，虽然中国NGO国际化尚未发展出成熟的组织体系，但相关的组织结构调整已经在进行。例如，全球环境研究所 2006年在斯里兰卡设立的项目办公室、中国扶贫基金会2009年成立的“国际发展项目部”、中国青少年基金会2011年成立的“非洲部”。组织结构的调 整是国际化过程中的重要一环，项目办公室或项目部的设立可以有效协调海外资金筹集和项目执行中的遇到的各种问题。

三、中国NGO国际化的挑战

中国NGO国际化的过程并不十分顺利，走出国门以后，在如何更好地为受援群体服务、如何提高国际化的效率与影响力等问题上面临一系列挑战。例 如，由于缺乏前期调研和手续准备，中国扶贫基金会在物资出关、运输、材料清关方面遇到一系列的困难，特别是物资到达所在国之后，关税谈判不顺利，出关手续 繁琐，物资滞留港口几个月，不仅带来清关费用的提升，而且延误了工期。由于项目多以一次性捐赠、设施的援建为主，项目周期较短，中国扶贫基金会、中国青少 年基金会等NGO与当地居民的互动较少，资源动员能力有限，项目影响力和可持续发展后续乏力。由于企业资助计划的突然改变，全球环境研究所不得不放弃进行 到一半的“规范中国木材企业海外开发行为项目”；类似的，为了规避善款不能及时到位的风险，中国青少年基金会在非洲的希望小学项目缺乏中长期规划，不得不 提出“项目跟着资金走”的临时应变策略。由于缺乏及时的信息披露，中国青少年基金会在非洲的希望小学项目遭遇国内媒体和公众的口诛笔伐，质疑项目捐赠者 “世界杰出华商协会”与中国青少年基金会双方存在商业合作、从中渔利，舆论环境极为不利。同样的，中国红十字会也因为组织透明度不高、组织体系带有浓厚的 行政色彩等原因饱受诟病。这些挑战各有不同的表现形式，概括起来，主要包括价值观、支持体系与组织能力三个方面。