浅谈改革顶层设计
季明
（国防大学马克思主义研究所副所长、研究员）
[摘要]改革顶层设计，有丰富的内涵和鲜明的特征。重视改革顶层设计，在当代中国特别紧迫、十分重要、尤为必要。改革顶层设计必须坚持正确的政治方向，必须抓住关键环节。
[关键词]改革；顶层设计；体制
[中图分类号]D61[文献标识码]A[文章编号]1003-7462（2011）02-0005-04
中国共产党十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《建议》）在强调全面推进各个领域的改革时，明确指出要更加重视改革顶层设计和总体规划的新理念。当前，结合30多年改革的实际，认真学习研究这一新理念，对于全面推进和深化改革，具有重要的理论和实践意义。
一、改革顶层设计的内涵和特征
“顶层设计”不是一个新名词，它原本是源于自然科学或大型工程技术领域的一种设计理念，它是针对某一具体的设计对象，运用系统论的方式，自高端开始的总体构想和战略设计，注重规划设计与实际需求的紧密结合，不仅从系统和全局的高度，对设计对象的结构、功能、层次、标准进行统筹考虑和明确界定，而且十分强调从理想到现实的技术化、精确化建构，是铺展在意图与实践之间的“蓝图”。借鉴到社会科学领域，顶层设计尤其强调计划的整体主义战略、缜密的理性思维与执行力。
综合当前学术界对改革顶层设计讨论的研究成果，笔者认为，《建议》借用“顶层设计”这一科学工程设计中的概念，意在表达这样的涵义：“改革顶层设计”，是指运用系统科学中的哲学思想方法，以全局视角对改革的各方面、各层次、各种要素进行统筹考虑，规范主体结构和主要模式，和谐各种关系，确定目标，选择实现目标的具体路径，制定正确的战略和路径，并适时调整、规避可能导致的风险，提高效益，降低成本。改革顶层设计，内在地包括了当前和今后中国改革的总体规划、整体思路、基本方向、最终目标、重点领域、先后顺序、实现路径等，强烈地表达了整体地、全方位地推进政治、经济、文化、社会体制改革的意向。
“改革顶层设计”这一内涵应该具有以下鲜明特征：一是高端战略性。就整个国家的改革而言，顶层就是最高层，就是全党全国这一层。改革顶层设计的整体方案包括当前和今后中国改革的整体思路、基本方向、最终目标等。这就是意味着党和政府要担当起各领域改革方案顶层设计师的责任，要为未来中国经济社会的这艘巨轮当好“舵手”、“总设计师”。二是缜密科学性。科学性的基本精神就是按规律办事。规律是事物之间和事物内部诸要素之间的固有的、本质的、必然的联系。改革顶层设计的科学性就在于：致力于研究、把握、遵循所要进行的改革与外部事物之间、要进行的改革内部诸要素之间的固有的、本质的、必然的联系。这包括了两个要求：改革自身要按规律办事，党在领导改革中要按规律办事，两者缺一不可。三是整体系统性。顶层，顾名思义，就是指整体和全局。顶层设计，是涵盖党和国家建设的各个领域、各个方面、各个要素的全方位、多角度、立体式、宽领域的整体性概念。改革顶层设计的视角，需要跳出局部环境的束缚和影响，需要整体设计，系统推进，发挥整体效应。有了顶层设计，就能纲举目张。四是统筹协调性。重视改革顶层设计，要求加强对改革的统
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筹力度，通过由中央统筹规划统筹协调，把已经进行或将要进行的改革创新，与社会主义市场经济、社会主义民主政治、中国特色社会主义文化建设、社会建设等基本方向、基本目标、基本价值进行更具操作性的连接，把改革真正提升到制度、体制、机制建设的层面。五是先后顺序性。顶层设计，既要有整体设计也要有先后顺序，既要有主要目标也要划分阶段，既要有全盘考虑又要有重点领域，通过分阶段、分步骤、分重点的组织实施，在重点领域、主要部位和关键环节取得突破。
二、改革顶层设计的重要性和必要性
更加重视改革顶层设计，对当代中国的重要性和必要性主要表现在：
1、这是牢牢抓住重要战略机遇期的需要。中国的发展，正处在关键时刻。从国际看，和平发展合作仍是当今世界的时代潮流，世界多极化和经济全球化深入发展，我国国际影响力和国际地位明显提高，全面参与经济全球化的机遇依然存在，国际环境总体上有利于我国和平发展。从国内看，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，人均国民收入稳步增长，经济结构转型加快，市场需求潜力巨大，劳动力素质不断提高，各方面体制机制不断完善，社会政治大局稳定，这些都为保持我国经济社会发展良好势头创造了有利条件，提供了广阔空间。综合判断国际国内形势，我国发展重要战略机遇期存在的基本条件和我国发展机遇大于挑战的基本面，并没有因为形势新变化而发生根本性改变，我国仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。机遇稍纵即逝。无论从我国发展历程看，还是从世界其他国家发展历程看，能不能抓住机遇、推进发展，是一个国家能不能赢得主动、赢得优势、赢得未来的关键所在。对于处在现代化进程中的中国而言，重要战略机遇期也正是改革的攻坚时期、发展的关键时期。今天，中国又站在了一个新的起点。这是两个五年规划的交替点，是重要战略机遇期的关节点，是我国现代化进程的接续点。未来一段时间，无论是加强宏观调控，还是调整经济结构；无论是理顺收入分配关系，还是健全社会保障体系，都需要加强改革顶层设计，不断深化改革，通过体制机制创新赢得空间、获得动力，为全面建成小康社会打下具有决定性意义的基础。只有加强改革顶层设计和总体规划，才能抓住机遇、用好机遇，开创社会主义现代化建设新局面，迎来中华民族的伟大复兴。
2、这是化解深层次矛盾的需要。国际经验表明，人均国内生产总值从4000美元向10000美元提升阶段，既是中等收入国家向中等发达国家迈进的重要阶段，又是矛盾增多、爬坡过坎的关键阶段。目前，我国人均国民生产总值将达到4000美元，改革中的各种问题正不断呈现。各种两难问题和深层次矛盾更加凸显，全面协调可持续发展的要求更加急迫，统筹兼顾的任务更加繁重。我们用30多年走过其他国家上百年走过的路程，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，带来了大量新矛盾新问题。世界的大发展大变革大调整，也使国际经济政治格局发生新变化，综合国力竞争更加激烈。世情国情的深刻变化，让我们改革开放面临的复杂局面世所罕见。日前结束的中央经济工作会议是这样研判当前复杂的经济形势所存在的突出矛盾和问题：宏观经济平稳运行面临复杂形势，粮食稳定增产和农民持续增收基础不牢固，经济结构调整压力加大，资源环境约束强化，改善民生和维护社会稳定任务艰巨。我国经济社会发展中的短期问题和长期问题交织，结构性问题和体制性问题并存，国内问题和国际问题互联……环境约束也好，经济结构压力也好，民生与社会稳定也好，重重矛盾，归结到一个症结，就是诸多重要领域的改革虽呼之欲出多年却始终没有到位。当代中国的历史舞台上，旧的发展障碍尚未完全破除，新的发展模式还在孕育成型，不少薄弱的环节有待克服。在这样的国内国际大背景下，眼前与长远，局部与全局，效率与公平，诸多关系错综复杂、相互博弈，考验着我们的能力和智慧。当前和今后一个时期，我们既要解决长期积累的深层次矛盾，也要面对不断出现的新课题。因此更需要我们倚靠更广阔领域的、全面配套的社会改革来审视问题、化解矛盾、统领发展。
3、这是全方位深入推进改革的需要。我们过去改革取得了很大的成功，但是这种改革具有明显
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