基础设施PPP融资模式及其在小城镇的应用研究

基础设施ＰＰＰ融资模式及其在小城镇的应用研究万冬君王要武姚兵（哈尔滨工业大学，黑龙江哈尔滨１５０００１）摘要：基础设施对于小城镇发展的重要性是不言而喻的，然而当前我国小城镇基础设施正面临着资金匮乏的窘境，如何拓宽基础设施融资渠道已成为小城镇发展的关键，ＰＰＰ是解决这个问题的有效途径。

ＰＰＰ是近年来国际上流行的一种基础设施融资模式。

本文对ＰＰＰ融资模式进行了简要的介绍，分析了ＰＰＰ融资模式的特点，并与其他几类基础设施融资模式进行了比较。

在此基础上，对ＰＰＰ在小城镇基础设施项目的应用前景进行了分析，提出了包括融资环境、各参与方情况、合作过程、合作机制、效果评价五个模块的小城镇基础设施ＰＰＰ融资模式应用模型，对其风险分担机制进行了探讨，并就模型的实施提出了具体的政策建议，希望能对实际工作有所推动。

关键词：ＰＰＰ；基础设施；融资；小城镇中图分类号：Ｆ２９４文献标识码：Ａ文章编号：１０００－１３１Ｘ（２００６）０６－０１１５－０５ＡｓｔｕｄｙｏｎｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅｆｉｎａｎｃｉｎｇＰＰＰｍｏｄｅｌａｎｄｉｔｓａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎｓｔｏｓｍａｌｌｔｏｗｎｓＷａｎＤｏｎｇｊｕｎＷａｎｇＹａｏｗｕＹａｏｂｉｎｇ（ＨａｒｂｉｎＩｎｓｔｉｔｕｔｅｏｆＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙ，Ｈａｒｂｉｎ１５０００１，Ｃｈｉｎａ）Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｔｉｓｗｅｌｌｋｎｏｗｎｔｈａｔｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅｉｓｖｅｒｙｉｍｐｏｒｔａｎｔｆｏｒｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｓｏｆｓｍａｌｌｔｏｗｎｓ．Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｓｍａｌｌｔｏｗｎｓｉｎＣｈｉｎａａｒｅｃｕｒｒｅｎｔｌｙｆａｃｉｎｇｔｈｅｄｉｆｆｉｃｕｌｔｙｉｎｆｕｎｄｓｈｏｒｔａｇｅｔｏｃｏｎｓｔｒｕｃｔａｎｄｍａｉｎｔａｉｎｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅｓ．ＰＰＰｉｓａｎｅｆｆｉｃｉｅｎｔｍｅａｎｓｔｏｓｏｌｖｅｔｈｉｓｐｒｏｂｌｅｍ．ＴｈｅＰＰＰｍｏｄｅｌｉｓｂｒｉｅｆｌｙｉｎｔｒｏｄｕｃｅｄ，ａｎａｌｙｚｅｄａｎｄｃｏｍｐａｒｅｄｗｉｔｈｏｔｈｅｒｆｉｎａｎｃｉｎｇｍｏｄｅｌｓ．Ｔｈｅｎ，ｔｈｅｐｒｏｓｐｅｃｔｓｏｆａｐｐｌｙｉｎｇＰＰＰｆｏｒｓｍａｌｌｔｏｗｎｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅｓｉｓａｎａｌｙｚｅｄ，ａｎｄａＰＰＰｍｏｄｅｌｔｈａｔｉｎｃｌｕｄｅｓｔｈｅｃｏｍｐｏｎｅｎｔｓｏｆｆｉｎａｎｃｉｎｇｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ，ｐａｒｔｉｃｉｐａｎｔｓ，ｃｏｌｌａｂｏｒａｔｉｏｎｐｒｏｃｅｓｓ，ｃｏｌｌａｂｏｒａｔｉｏｎｍｅｃｈａｎｉｓｍａｎｄｅｆｆｅｃｔｅｖａｌｕａｔｉｏｎｉｓｐｒｏｐｏｓｅｄ．Ｍｏｒｅｏｖｅｒ，ｔｈｅｒｉｓｋｓｈａｒｉｎｇｍｅｃｈａｎｉｓｍｉｎｖｏｌｖｅｄｉｎｔｈｅｍｏｄｅｌｉｓｄｉｓｃｕｓｓｅｄ，ａｎｄｔｈｅａｖａｉｌａｂｌｅｐｏｌｉｃｙｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓａｒｅｐｒｅｓｅｎｔｅｄｆｏｒｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｍｏｄｅｌ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＰＰＰ；Ｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅ；Ｆｉｎａｎｃｉｎｇ；ＳｍａｌｌｔｏｗｎＥ－ｍａｉｌ：ｄｊｗａｎ＠ｈｉｔ．ｅｄｕ．ｃｎ引言基础设施是小城镇赖以生存和发展的基础，发展小城镇，必须有较为完善的基础设施作为依托。

目前我国大部分地区小城镇基础设施的状况不容乐观，严重制约了小城镇经济的发展。

因此，为发展小城镇，必须首先完善小城镇基础设施。

基础设施的建设与维护需要大量的资金支持，仅靠政府投入是远远不够的，政府财政投入只能是杯水车薪，资金不足已成为制约小城镇发展的瓶颈。

为弥补小城镇基础设施建设与维护的资金缺口，解除瓶颈制约，寻求更多合作者、拓宽小城镇基础设施融资渠道已迫在眉睫，在这种情况下，ＰＰＰ就成为一种比较理想的合作方式。

１ＰＰＰ及其与传统融资模式的比较１．１ＰＰＰ简介ＰＰＰ是英文Ｐｕｂｌｉｃ－ＰｒｉｖａｔｅＰａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ的缩写，翻译成中文为“公私合伙制”，主要是指公共部门与私营部门通过建立伙伴关系来提供基础设施产品或服务。

尽管私营部门参与提供基础设施产品和服务已有一段历史，但ＰＰＰ作为一种新兴术语出现，不过是近些年的事情。

在基础设施融资领域，ＰＰＰ有广义和狭义之分，广义的ＰＰＰ是一个概念范畴，泛指私营部门参与基项目资金：“十五”国家科技攻关计划课题《小城镇投融资机制研究》２００３ＢＡ８０８Ａ０４作者简介：万冬君，博士研究生收稿日期：２００５－０５－２７土木工程学报ＣＨＩＮＡＣＩＶＩＬＥＮＧＩＮＥＥＲＩＮＧＪＯＵＲＮＡＬ第３９卷第６期２００６年６月Ｖｏｌ．３９Ｎｏ．６Ｊｕｎ．２００６・・土木工程学报２００６年表１ＰＰＰ融资模式目标层次分解Ｔａｂｌｅ１ＧｏａｌａｎａｌｙｓｉｓｏｆＰＰＰ目标层次部门之间部门内部公共部门私营部门低层次目标增加基础设施供给，改善服务水平获取项目的有效回报分配责任和效益高层次目标资金的有效利用增加市场份额或占有量有效服务设施的供给础设施项目融资的一系列模式的总称，如ＢＯＴ、ＢＯＯＴ、ＤＢＦＴ、ＤＢＦＯ、ＴＯＴ、Ｐｒｉｖａｔｉｚａｔｉｏｎ等［１］。

而狭义ＰＰＰ指的是一种具体的融资模式，即“公私合营”模式，下面所提到的ＰＰＰ融资模式均为此含义。

ＰＰＰ的运作情况与其他融资模式不同。

在ＰＰＰ模式中，公共部门与私营部门的合作始于基础设施项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的整个周期。

首先是公共部门以项目发起人身份根据基础设施建设的需要，选择民营部门开展伙伴式合作，共同对项目进行确认，组建特殊目的公司（项目公司），即ＳＰＣ（ＳｐｅｃｉａｌＰｕｒｐｏｓｅＣｏｍｐａｎｙ）。

ＳＰＣ根据双方达成的权利义务关系确定风险的分配方案，负责可行性研究、技术设计等前期工作，以及项目在整个生命周期内的建设及运营，在此过程中公私部门以ＳＰＣ为载体，相互协调、共同决策，对项目的整个周期负责。

在公私部门的合作中，由ＳＰＣ根据基础设施项目的预期收益、资产以及政府的相应扶持措施来安排融资。

融资数量、成本以及融资结构的设计都与项目的现金流量和资产价值直接联系在一起。

在公私部门合作过程中，公共部门的目标是给社会带来最大的效益，私营部门的目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，ＰＰＰ正是这两者的最佳结合形式。

在ＰＰＰ模式中，公共部门和私营部门的目标可以整合为两个目标层次，即低层次目标和高层次目标。

低层次目标是指特定基础设施项目的短期目标，而高层次目标是指引入私营部门参与基础设施建设与运营的综合长期合作目标，ＰＰＰ目标层次分解情况见表１。

１．２ＰＰＰ模式的特点通过上面的介绍，可以总结出ＰＰＰ模式具有如下特点：（１）公共部门和私营部门通过重新整合组成战略联盟，共同参与基础设施的建设和运营，形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供基础设施产品和服务。

在此过程中，私营部门的优势，如创新、资金的获得、先进技术、管理效率以及企业精神都可以与公共部门的社会责任相结合，具有良好的应用前景。

（２）私营部门在基础设施项目的前期就参与进来，有利于利用私营部门先进的技术和管理经验［２］，并可以在项目的初始阶段解决项目整个生命周期的风险分配问题。

（３）私营部门的参与可以增加基础设施项目的资本金数量，进而降低项目的资产负债率。

１．３与传统融资模式的比较ＰＰＰ模式与其他几类常见融资模式的比较见表２所示。

由表２看出，ＰＰＰ与其他融资模式最大的区别在于基础设施项目的设计、建设、融资、运营及维护等阶段均是由公共部门和私营部门共同负责完成的。

而在每一个阶段，公共部门和私营部门之间权利义务的划分并非固定，而是随着基础设施项目的具体情况及公私部门的不同特点及优势来进行分配的。

这是ＰＰＰ模式区别于传统融资模式的最大优越性，在运作中，并非把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和风险，更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的资金价值，使合作各方均可达到比单独行动更为有利的结果。

正是由于ＰＰＰ模式具有这样的特点，因此能充分利用公共部门和私营部门各自的优势发展伙伴关系，把公共部门的社会责任、远景规划、协调能力与私营部门的企业家精神、资金支持、技术手段和管理效率结合到一起。

在ＰＰＰ模式中，私营部门追求的目标是在可承受风险条件下自身利益的最大化，其对自身承受风险的衡量，与私营部门的参与程度有关。

在不同融资模式中私营部门的参与程度是不同的，如图１所示。

从图１可看出，在不同的模式中，公共部门的责任、私营部门参与的主动性及风险程度都是不同的。

其中，ＰＰＰ模式中私营部门的参与程度适中，公共部门承担了部分风险，私营部门对风险的预期在可接受范围内。

表２各类融资模式比较Ｔａｂｌｅ２Ｃｏｍｐａｒｉｓｏｎｏｆｆｉｎａｎｃｉｎｇｍｏｄｅｌｓ模式名称中文涵义设计—建设融资运营—维护资产所有权持续时间ＤＢＴＯ设计—建设—移交—运营私私公公１５ＢＯＴ建设—运营—移交私私私公２０￣３０ＤＢＦＯ（ＰＦＩ）设计—建设—出资—运营私私私公２０￣３０ＢＯＯＴ建设—拥有—运营—移交私私私私（暂时）２０￣３０ＰＰＰ公私合营公／私公／私公／私公／私项目生命期Ｐｒｉｖａｔｉ－ｚａｔｉｏｎ私有化私私私私项目生命期ＴＯＴ移交—运营—移交公公私公１５￣２０１１６・・第３９卷第６期２ＰＰＰ在小城镇基础设施项目的应用２．１小城镇基础设施ＰＰＰ融资模式应用前景小城镇基础设施的内容和城市基础设施内容基本一致，但范围要小一些，相应的其融资也不同于城市基础设施，基础设施的收益状况要差一些。

当前流行的各种融资模式，多是由私营部门独立完成某一阶段的工作，各参与方缺乏相互合作，利益冲突大，风险分配不合理［３］。

政府虽然积极引资，但由于私营部门不愿承担风险，不敢贸然投资于小城镇基础设施项目。

因此针对小城镇基础设施的融资问题，需要对风险进行合理、灵活地分配，ＰＰＰ模式做到了这一点。

在ＰＰＰ融资模式中，每个阶段都是由公共部门和私营部门通过合理的机制共同完成的，风险被有效地分配，即向更有承担能力的部门分担风险。

此外，出于对利润的追逐和对风险的规避，私营部门会不断进行技术和管理上的创新。

正是由于具有这样的创新点和独特之处，ＰＰＰ融资模式实现了资金引进和技术、管理方式引进的结合，在我国小城镇基础设施项目融资中有着广泛的应用前景［４］。

ＰＰＰ模式的应用范围比较广泛，尤其适用于大型、一次性的项目，既可以用于道路交通项目，也可应用于供水、供电等项目，都能取得良好的效果。

２．２小城镇基础设施ＰＰＰ应用模型ＰＰＰ应用于小城镇基础设施，其目的是获取最大的价值（利润），实现公共部门和私营部门的双赢或多赢，但这取决于ＰＰＰ在小城镇基础设施项目的应用效果。

而应用效果的好坏其关键在于要结合我国小城镇的具体情况，以最佳的方式开展合作。

ＰＰＰ在小城镇基础设施项目的应用模型如图２所示。