论党代会常任制的监督功能
作者简介:鲁月棉,上海宝山区委党校讲师。
本文是国家社会科学基金课题5党的代表大会常任制研究6(08BZZ013)的研究成果。
t 鲁月棉
摘要:发挥监督功能是党代会常任制的重要使命之一,既是党代会作为党的最高权力机关体现权力来源与授予,也是体现党员主体地位的内在政治特征。
从现阶段看,党代会常任制履行监督功能是提升党内监督机构政治地位和增强党内监督机构履职能力的有效途径。
与非常任制相比,党代会常任制发挥监督功能具有三个方面的优势,即监督体制的正当性、监督制度的集约性以及监督过程的透明性。
从实践层面看,要有效行使党代会常任制的监督功能,必须突破制度障碍,调整权力结构、突出监督主体、提高常任制试行层级和范围。
同时,党代会常任制发挥监督功能还应该从组织和制度形式进行完善,从组织形式上要设立常任制的常设性组织、完善代表联系性组织,从制度形式上要健全质询制度和报告审议制度。
关键词:党代会;常任制;监督
中图分类号:D263 文献标识码:A 文章编号:1007-9092(2011)04-0011-07
党代会是党的最高权力机关,其作用主要是决定重大方针政策、进行重要决策和实行党内监督。
党代会常任制起到了制度平台的作用,通过常任制将党员(代表)的意志和领导机关的意图有机结合起来,使党内权力授予有一个合法、连续和有效的过程,从而使党的政治运行透明、常态和可预见。
常任制反映了政党政策从输入到输出的基本规律,也是政治精英甄别和录用的可靠的路径依赖,还是权力得以有效控制的根本途径。
因此,实行党代会常任制不仅是一种民主理念,也是现代政党精英寻求政党发展壮大的制度渠道和有效的制度形式。
在各地党代会常任制试行中,党代会的监督功能的发挥仍有很大的空间。
非常任制下的各级党代会主要履行党委会换届功能,从而大大削弱了党代表的选举、履行职责和党代会的议程所应该产生的效益。
如果作为最高权力机关的党代会与党组织的
执政地位之间缺乏匹配的权力配置机制,缺少应有的价值支撑和政治逻辑支持力量,其结果就会使政治过程缺少约束和规范,制度不能有效执行。
而常任制的实行尤其是其监督功能的发挥,就可以衔接政治过程中缺失的环节,弥补组织、制度和体制诸多方面的不足。
一、党代会常任制履行监督功能的意义
(一)提升党内监督机构政治地位的需要在我国的传统政治中,监督机构自古就有设置,对它需要发挥作用的期待也一直很高,但其在体制内的政治地位却与期待不相称,因而监督功能的实际发挥非常有限。
受传统政治的影响和战争年代的复杂因素的影响,在建国之前中国共产党内没有设立专门的监督机构。
建国之初,党成立了中央纪律检查委员会,并在各级党组织内设立了职能明确、机
构完整的纪律检查委员会。
但由于纪委在整个政治组织序列里的特殊政治地位,影响了监督职能的履行。
如组织领导体制是由中央决定产生中央纪委,中央纪委在中央政治局领导之下工作。
地方各级纪委由该级党委提出名单,经上两级党委批准后,在各级党委会指导之下进行工作,/各级党的纪律检查委员会是各级党委的一个工作部门,犹如各级党的宣传部和组织部一样。
0¹如果作较为深入的分析,可以看出,从当时的理念来说,比较多的侧重于对下级的政治监督,较少考虑对领导者掌握权力的监督,所以,纪委职责所需要的独立性因素从这一机构的设置起就缺乏考量。
在党的十二大上,党对这一问题有了进一步认识,并试图通过党代会的制度平台和制度力量,提高各级纪委监督能量和能力。
党的十二大提出,/从中央到地方各级纪委由全国和地方的代表大会选举产生,并在党的代表大会上报告工作0。
然而,在非常任制下,党代会的制度平台和制度力量还是被大大抑制了,提升纪委的监督能量的制度预设在某种程度上可能落空。
于是,经由个人化途径带动组织发挥功能成为了一种必要的政治选择。
党的十四大通过的中纪委工作报告强调:/必须按中央有关文件精神规定,把各级纪委的领导班子配好。
地方各级纪委书记应由同级党委副书记一级的干部担任,并参加同级党委常委。
0
个人化途径带动组织发挥功能会起到某些积极的作用,个人地位的提升也有利于组织地位的间接性提升,这对作为具有独立性要求的纪委是有益的。
但是个人地位的提升难以逾越体制性障碍。
非常任制下,党委会是实际上的权力机关,纪委是向党委负责,当权力监督组织向权力机关负责的时候,那么它的监督功效也就无法得到真正实施,最起码对这一级权力最高端的相关人员的监督是缺失的。
所以,归根结底还是要用科学制度化方式来解决这一难题,比较可行的是实行党代会常任制。
按照党章的规定,纪委是由党代会产生,对党代会负责,这也就预示着纪委组织机构的独立性具有正当性、合法性和权威性。
党的十六大以后,各地在县(市)一级扩大了党代会常任制试行的范围,在常任制试行过程中,纪委由党代会选举产生并每年向党代会作报告成为制度规范。
一方面,按照政治学的/谁产生向谁负责0的基本原理,结构性作用可以提高纪委的监督能力;另一方面,党代会常任制的制度平台所具有的监督功能也衍生出来,这两方面的交互作用可以改进目前的组织与领导体制的局限性。
从更深一层意义来看,对纪委本身的监督也是必须的,即对监督者要进行监督。
所以需要一个机制,每隔一段时期对纪委的履职情况进行监督,让组织内的成员知情并且评估。
而这个有效的机制在笔者看来就是启动党代会的常任制,以更好克服党内监督本身的局限性。
党代会常任制的实行至少强化了三个方面的机制:其一,党代表履职的责任机制。
常任制要求党代表每年向代表大会提交提案,其中包括反映党内权力的运行情况及问题,这实事上是对纪委监督情况的一种回应。
其二,党代会对纪委工作的考核机制。
按照党代会常任制的制度规定,纪委要向党代表报告工作,接受党代表的审议。
这就使得纪委部门不仅要考虑领导对本部门工作的满意度,而且还必须要考虑党员和代表的满意度。
其三,各级党委的责任机制。
常任制的实行,激发了党员和党代表的党内监督的动力,尤其是对党内腐败问题的监督,从而推动各级党委积极支持监督机构行使职权,把反腐败工作和党纪党风放在重要的地位。
(二)增强党内监督机构履职能力的需要
组织结构地位的不足决定了履行职能的不足,自然也就影响履职的质量。
党的十六大通过的5党章6把/协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作0作为纪委的职责。
尽管5党章6明确了纪委协调的地位和权威,但从实际情况看,/协助0和/协调0都仅是/协0而已,到底/助0了多少,/调0得如何,是要受纪委自身资源调配权力制约的。
从现实看,纪委存在职责与履职的困境:一方面,各级纪委是在同级党委的领导下开展工作,是党委整体工作的一部分,这就意味着纪委是非独立性的监督组织;另一方面,纪委作为党内的专门监督机关,要达到科学有效的监督,必须具有独立性要求。
这种内在的逻辑矛盾,就会在实践中影响其履职能力。
¹赵萍丽:5从纪委到监委)))五六十年代党内纪检体制的演变6,5云南行政学院学报62006年第4期。
具体表现为:
各级纪委要完成协助党委加强党风建设的使命十分艰巨。
从管人用人方面看,目前纪委在管人用人方面所起的监督作用有限,不能提出有说服力的意见供党委及组织部门参考,即使在接到群众举报时也受到各种客观条件的限制而无法展开快速而切实有效的调查。
从监督上看,在约束领导干部公权力方面,纪委主要是对位高权重者进行监督。
由于纪委是在同级党委的领导下开展工作,监督之难显而易见,现实中监督缺失的情况屡见不鲜。
除了特殊的人之外,纪委对那些特殊组织的监督更是苍白。
所谓特殊的组织是指在地方政治资源配置过程中拥有处置人事权、物权和财权且权力十分集中的组织。
可以说,特殊组织和特殊个人一样,是监督的重点环节。
如果说对待特殊的人,纪委可以动用上级的力量,而对待特殊组织,纪检监督部门更多的时候是无处下手,这些领域从某种意义上就成为了纪检监督部门的监督空白点。
纪委要发挥组织协调作用十分困难。
在反腐败工作中,各级党委确立了/党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众的支持和参与0反腐败领导体制和工作机制。
这里将纪委的工作定位于组织协调,/组织0侧重于量的联合,是使分散的人或事物具有一定的程序,符合特定的工作流程。
/协调0侧重于质的提高,是整合相对独立的个体,使之配合得当。
可以说组织是前提,协调是保证,二者相辅相成。
上述规定中按照党委、政府、纪委进行排序,而在制度设计中纪委是在党委领导下从事党内监督,要做好上述组织协调工作谈何容易?从组织学和管理学的角度看,在这种组织层级排序法中,纪委组织协调同级党委困难重重,组织协调同级党委成员更是难上加难。
一句话,纪委对党委和政府都不能做到有效的监督。
应该说,在这样的环境条件下,各级组织还是勇于探索,县级以上纪委层层建立反腐败协调例会制度,加强本地区的反腐倡廉组织协调工作。
各级纪委都制定了一些工作制度,如:组织协调联席会议制度、重要工作事项向党委政府汇报制度、宣传教育协调制度、重大复杂案情会查会审制度、责任分解制度、目标考核制度、监督检查制度、责任追究制度、奖惩制度等,已属难能可贵了。
而党代会常任制可以改变纪委在端正党风和进行党内监督方面的不足,因为端正党风不是一个职能部门的责任,而是全体党员和党的领导干部的责任。
通过党代会常任制制定具体的制度可以更加有利于规范特殊人和特殊组织的行为。
通过党代会常任制的一些专设性机构可以在不改变目前体制的情况下,使得反腐败的组织协调工作更为便捷和更具权威性。
二、党代会常任制监督功能的
特点和有效性
(一)党代会常任制监督功能的特点
利用党代会常任制发挥监督功能的特点大致表现在三个方面,即监督体制的正当性、监督制度的集约性以及监督过程的透明性。
1.监督体制的正当性
正当性即是合理性、合法性或应该性。
监督体制正当性是指该体制获得其成员承认的价值根本和价值理由。
党代会是党章规定的最高权力机关,党代会常任制履行监督功能完全具有体制上的正当性。
从法理上讲,这个正当性来自于权力的授予,权力授予之后并不是放任不管,随即启动的是一种监督机制,一旦权力运行离开了委托人的意愿和意志,就会发出警告甚至收回委托,这就是/由谁产生、向谁负责0的基本法理理念。
所以,发挥党代会常任制的作用是/天经地义0的,党的各级组织都应该逐渐习惯运用这个制度自觉地进行决策,自觉地运用好权力和自觉地接受监督。
这个正当性体现了党员的主体地位,维护的是党员的权利,自然深得广大党员的认同。
随着党内民主进程的推进,大多数的领导干部越来越了解其中的原理,发挥党代会常任制的监督功能时机已经成熟。
依托体制的正当性可以在党代会常任制平台中展现非常任制下难以做到的活动空间。
比如党内重大决策在常委会上讨论的局限性要比在党代会上讨论大得多,通过党代会制定的党内法规法纪其制度约束力和自觉遵守意识大大高于仅由党的某一部门制定而通过党委发布的规章条文。
也即是党代会的制度平台所蕴含的正当性和合理性要高于党委会,经由多数人讨论决定的事项其制度约束力更高于少数人内部小范围决定的事项,这是由于人们对自己所认可和承诺事项具有更强烈的义务感和责任感。
2.监督制度的集约性
改革开放以来,各级党委和党委工作部门在端正党风和反腐败的过程中颁布了大量的制度措施,比如民主生活会制度、重大事项的程序规范制度、重大情况通报制度、廉政建设责任制度、监督检查制度等等数不胜数。
这些制度措施虽然取得一定的成效,但是,一方面由于发布的层级和角度不同而非常分散;另一方面不同的制度措施内容有交叉,表述的方法、用词也不尽相同,这就给监督过程带来诸多麻烦和不便。
各地在试行党代会常任制过程中,根据中央和有关部门文件精神制定了一些具体的制度和措施,整合了相关的法规性文件条文,将其统合到党代会的制度平台,具有很好的集约性,成为广大党员尤其是领导干部时常强化党性意识、权力规范意识和道德意识的有力武器。
各级组织也可以依靠党代会文件有针对性地通过一定程序进行监督和处理。
非常任制下对监督制度方面的执行往往效率和效能很低,处理一件事、一个人都十分困难,这与组织体制有极大的关系,/管人的管不到事,管事的管不到人0,多头管理、互相推诿,其结果是大事化小、小事化了,放任放纵,端正党风达不到预期目的,反腐败的成效也不能令党员和群众满意。
党代会常任制监督制度的集约性不仅体现在整合党内法纪法规上,而且通过党代会常任制内设机构达到非常任制下难以达到的成果。
在试行党代会常任制的一些地方设立监督委员会,监督委员会的成员由党代会选举产生,主要受代表大会委托行使日常监督职能,应该来说是非常有效的。
值得注意的是,在一些地方的内设机构人员产生上有诸多限制,如,要求在非同级党委委员、纪委委员中通过无记名方式选举产生。
¹这难免会给现在的体制带来一些张力。
有效的办法是监督委员会成员的产生要将党代表选举和纪委现行体制结合起来,避免与党内的有关法规相抵触。
3.监督过程的透明性
非常任制下的监督体制具有内部性、单向性、封闭性的特点,监督过程的非透明性和监督断裂现象并不鲜见。
党代会常任制鲜明的制度特征赋予了监督过程的公开和公正特性。
任何重大事项要向党内公布,这是透明的要义,保证党员对党内行使职权的知情权,把党委会、全委会、纪委会置于党代会的监督之下。
如果不实行常任制,就不能借助于常任制的制度平台,仅靠组织内部和组织之间的运作,透明的监督过程犹如一节节断开的链条不能互相链接。
毋庸置疑,在目前的政治实践中尚未完全按照应然的方式充分运用党代会常任制的内存容量,关键是要在实践中努力探索依托、借力于党代会常任制平台加强党内民主和监督的新途径。
如,有的地方推行违纪案件公开审理方式,并对本地区有影响的大案、要案开展公开审理。
这种公开审理方式无疑是极有意义的,如果依托和借助党代会常任制的制度平台会更有益。
公开审理违纪案件由常任制内设机构与纪委共同主持,参加人员包括纪委分管领导、案件审理承办人员、涉案单位领导及被调查人所在单位党组织,也可以请党代会和纪委会的有关代表参加,被调查者的家属也可以参加。
违纪案件的公开审理还应制定一定程序使被调查者有申诉的权利。
又如,近来推出的党委新闻发言人制度,在试行党代会常任制的地方也可以将这一制度转移到由常任制机构举行,这对提高党委新闻发布的公信力和群众的认可度,从而使这一制度更受党员和群众欢迎是有益的。
这不仅推进了党内民主和法治的进程,也增强了党代会的影响力和权威性。
(二)党代会常任制监督功能的有效性
从目前党代会常任制发挥其监督功能的实践看,取得了不少的成绩,值得肯定。
但要进一步增强其监督功能的有效性,应继续突破制度的瓶颈和障碍。
1.调整权力结构。
党内监督的主体是党员,监督对象主要是掌握权力的领导干部,特别是党委会的成员。
按照惯例,书记和党委的主要领导必然是党委委员,而一些试点地区规定,党委委员、候补委员和纪委委员一般应是党代表。
职务与代表挂钩的现象反映了代表产生的不平等,反映了党内职务的任免不是由本级党代会说了算,这种冲突使常任制改革遇到了难题,也是监督功能发生障碍的主要因素。
如,党代表中党员干部数量过多,党代会成为党的干部会议,在一些试行常任制的地区由党委主要负责人领导党代会常任制年会等。
表面看来,这似乎无可厚非,事实上此问题直接影响党代会常任制
¹许继青、吴爱军:5当前党代会常任制试点的困境及其完善对策6,5求实62009年第4期。
试点的扩大和制度有效性的发挥。
党代会常任制作为权力机关已经不存在要不要党的领导的问题,或者说,/党委领导有利于把握方向0的论调实际上是个伪命题。
领导党代会常任制的权力结构应该是体现党员意愿和意志的,主要由代表公认并选举产生,与党委会成员构成必然有所区别。
唯有在这一理念上实现突破,党代会才能真正发挥权力机关的作用,较为完整地履行监督功能。
2.突出监督主体。
在实践中,要将以纪委会为主的常任制内设监督机构作为监督主体。
纪委会本是由党代会选举产生,开展工作依托常任制是理所当然的。
发挥纪委全委会的职能不失为一种既合理合法又有效的制度创新。
一些地方在这方面作了很好的探索,如,将纪委全委会召开次数由一年一次改为一季一次,当纪委常委会认为有必要,或者有一定比例的纪委委员提议时,可以随时召开;健全全委会职责,扩大了全委会议事决策范围,把纪委重大问题决定、重要制度制定、重大案件裁定的权力交给全委会来行使,使其向监督领导机关的地位回归;完善议事决策程序,在更多事项上引入票决形式等等。
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3.提高常任制试行层级、扩大试行范围。
现在各地试行党代会常任制的层级在县(市)一级。
县(市)一级党代会常任制履行监督功能的主要优点是层级单一,监督对象人数相对较少便于监督。
但是,县(市)一级处于尚未解体的/熟人社会0政治生态环境,即使依靠相关的制度也难以砥砺/熟人社会0非制度因素的浸淫。
更为重要的是,党代会的整个议程由基层领导决定、基层党委书记并非由党代会直接选举产生、基层党代表中干部比例过高等体制性的原因,极大地阻碍了党代会常任制在基层的推进。
体制性的因素与非制度性因素的叠加,形成了对党代会常任制制度力量的冲击与消解。
所以,应该将地市一级作为党代会常任制试行的重点,将县市级党代表的直选、乡镇一级党委书记的直选作为党内改革攻坚的方向,在战略上形成地市一级主攻、县市一级副攻兼备与相得益彰的格局。
三、党代会常任制发挥监督功能的
组织和制度形式
党代会常任制的监督是对同级党的领导集体关于决策过程的监督,对党员领导干部权力运行的监督与行为规范的监督。
因此,党代会常任制发挥监督功能可以借鉴人民代表大会制度的经验,利用组织和制度两种形式进行监督。
(一)组织形式的监督
1.设立常任制的常设性组织
党代会常任制试行中,目前常设性机构仅是联系党代表的联络办公室,它挂靠在地方党委的组织部门之内。
在基层还设立一个/党代会领导小组0的机构,但是,党代会领导小组并不是监督性组织,是在开年会时的领导性机构。
常设的联络办公室在传递代表诉求和意愿方面可能起到部分监督作用,但其主要功能是联系和沟通。
换言之,党代会常任制在利用组织形式监督方面几乎还是空白。
当前,可以在一些地方试行建立类似于人大常委会的/党代会常任制委员会0组织机构。
当然,这有别于党委会的组织结构,它是全体党代表选举产生的驻会性机构,由3~5人组成,实行严格的委员会制。
委员会主席每年轮值,主要职责是根据需要定期和不定期的召集会议,处理党代会事务,不得干预党委会的工作。
党委会不应对其提出要求。
应该强调的是,就目前而言,常任制委员会和党委会之间没有隶属关系,属于性质不同的机构。
常任制委员会不是决策机构,也没有监督党委会的职能。
在党代会常任制委员会之下可以设立两个办公室,即联络办公室和监督办公室。
应该将组织部门的代表联络办公室在体制上划分出来,成为属于常任制委员会领导之下的办公机构。
监督办公室既要让党代表通过党代会制度渠道对党内进行常态化监督,也要对纪委工作实施监督。
目前,党代会常任制试行中对纪委会工作的审议尤其薄弱,很大程度上是因为考核纪委会的权威性组织缺失所致。
监督办公室对纪委工作的监督主要是制定和完善纪检工作人员的行为规范,并对他们遵守规定的执行情况进行监督,同时,还受理群众对纪检人员的违纪违法问题的检举和控告。
2.完善代表联系性组织
在各地的实践中,两种代表联系性组织形式被普遍采用,第一种是按照界别或职业划分代表小组,
¹刘剑英:5纪委全委会制度创新的探讨6,5中国党政干部论坛62007年第11期。
