城市化须确保农民权益

城市化进程中农民土地权益的法律保障

摘要：在城市化进程中，农民的土地权益受到侵害，失地农民的基本生活得不到保障。笔者从我国农村土地立法的缺陷着手，详细分析了农民土地权益受侵害的原因，并从制度创新的角度提出了构建我国农民土地权益保障机制的措施和建议。

关键词：城市化；农民；土地权益

自20世纪80年代以来，城市化以空前之势兴起，为保证城市发展对土地的需求，大量农用土地被征用。失去土地的农民，成为中国最弱势、最缺乏保障、最边缘化的群体。因此，在新形势下研究农民土地权益的法律保障问题，对于中国这个农业大国来讲，关系到农村社会的稳定和新农村建设的成败。

一、城市化进程中侵害农民土地权益的表现

1、征地范围任意扩大。许多地方政府在利益和政绩的驱动下，急功近利，以低价征用农民土地搞开发区、工业园区等经营性建设，远远超出了“公益性建设用地”的范围。这明显侵犯了农民的集体土地所有权和农户的土地使用权。

2、土地补偿费过低。在对失地农民的问卷调查中，回答直接得到的土地补偿金额在5000元以下的占40.4%，对目前的土地补偿表示非常满意者只占5.7%，不满意和非常不满意者占36.5%。①随着国家的城市化和现代化建设进程，大规模的国有土地使用权交易市场已经形成。作为国有的建设用地使用权价格和作为农民集体所有的农用地所有权“价格”（征用补偿）大幅拉开了价差。?据调查，在一些中小城市，以每亩一万元左右征得的农民耕地，转手就可拍卖到每亩20万元左右。土地使用者即工商企业主和房地产开发商获得高额经济效益，而农民却被排斥在土地增值收入和巨额经营效益的门外。

3、失地农民基本生活堪忧。失地农民失去的不仅仅是土地，还包括土地上的一切权利。如财产权、基本的生活保障权、就业机会权以及政府支持的权利、政治权利、教育和文化的权利等等。不少失地农民，成为“种田无地、就业无门、保障无份”的三无农民，基本生活得不到保障。

二、农民土地权益缺失的原因分析

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城市化进程中失地农民权益保障问题及对策

作者：陈俭

来源：《河北经贸大学学报》2012年第02期

摘要：城市化进程中，河南省失地农民权益保障方面还存在着一些问题，如失地农民没有得到土地市场化的增值收益、就业难及社会保障体系不健全等。土地管理和征收制度存在缺陷是失地农民权益保障中存在问题的主要原因，城市化与工业化发展不协调是失地农民权益保障存在问题的重要原因，但城乡二元经济结构是造成这一问题的基本原因。要从根本上解决失地农民的权益保障问题，必须让失地农民参入分享土地市场化的增值性收益、建立有效的就业保障机制和完善的社会保障体系，让失地农民分享城乡之间均等的公共产品供给，实现城乡兼顾的“包容性增长”。

关键词：失地农民；土地补偿；就业；社会保障

中图分类号：F311 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2012）02-0045-05

改革开放以来，我国进入了城市化快速发展时期。据统计，城市化每提高一个百分点就意味着我国有1 000万个农村人口失去土地，这样在我国就催生了一个庞大的群体——失地农民。农民失去土地也就意味着失去了由土地所派生出来的诸如生活、就业与养老等各种权益，如何保障失地农民的权益？这成为新时期政府所面临的新挑战和新课题，全国各地都进行了一些艰难的探索，取得了宝贵的经验，但失地农民的权益保障问题并没有得到根本解决。河南省作为农业大省和人口大省，在其城市化过程中解决失地农民权益保障问题方面可以为我国提供一些有益的经验与启示。

一、失地农民权益保障中存在的几个问题

（一）在货币安置方面：土地补偿标准过低，农民没有得到土地的增值性收益

目前，河南省农村土地征用采用的补偿方式中，最主要是货币安置的方式，即根据被征土地的用途给失地农民的直接经济补偿。根据2010年1月和10月河南省人民政府发布的批准土地征用的45份公告可以看出，各地土地征用价格一般在每公顷37.5万元~117万元，即每亩在2.5万元~7.8万元，其中大部分每亩仅在4万元~5万元。但真正分配到农户手上的并没有这么多，土地征用补偿费还要经过乡（镇）提留和村社留存，剩余部分（一般不足80%）才能分配到农户。

1 论城市化进程中失地农民权益的保障问题

灵山卫窝洛子村 任伟

近20年来,特别是近几年来由于工业化、城市化进程加快,农村集体土地大量被征用,农民的土地权益经常受到侵害。土地被征用后,为数众多的失地农民生活艰难,缺乏基本的最低生活保障,其中一部分沦为城市贫民,成为城市中新的边缘群体,他们的生存和发展状况已直接影响到社会的稳定和发展,应引起社会各界切实关注。

一、土地对农民的重要意义

在现行的土地制度和政策安排下,农民失去了土地,就意味着社会保障能力的丧失。如果没有稳定的工作,未来的生活前景必然令人担忧。目前一个庞大的利益受损人群——失地农民群体已经形成,而且有不断扩大的趋势。

（一）“失地”等于“失业”。在我国现阶段,土地是农民工作、生活的重要场所和生存基础,来自土地的收入是农民最基本、最可靠的收入。土地也是国家赋予农民社会保障的载体,是农民家庭保障最基本的经济基础。农民失去土地,也就失去了稳定、可靠的谋生渠道。在国内耕地资源普遍紧张的情况下,不太可能分配给失地农民新的土地,除了一部分农民到异地承包耕地,大部分农民已经无田可种,必须自谋生路。目前,由于生活观念、劳动技能等多方面的原因,农民失去了土地就失去了最根本的就业岗位,在其他工作岗位上的竞争一般又处于弱势,往往难以找到工作。政府和土地开发商本来应该承担起相应的责任,为失地农民提供就业和培 2 训机会。但是在实际操作中,政府经常工作不到位,只有少数失地农民获得了就业安置。在激烈的就业市场竞争中,文化程度不高、未经过专门的就业培训、缺乏劳动技能的农民显然处于极为不利的地位,特别是一些年老体弱的农民,他们打工没人要,经营无门路,办厂缺本钱,就业问题特别突出。

（二）目前农民失地现状。据《部分失地农民生活现状简析》调查资料显示,被调查的115户失地农户共303个劳动力中,只有3.6%的劳动力被有关部门安置就业,其余的只能自谋职业。自谋职业的劳动力中,有40.9%找不到工作,目前基本赋闲在家。尤其是土地被全部征用的农户,基本赋闲在家的富余劳动力比例更大,占调查户全部富余劳动力的68.5%。在58.1%已经就业的劳动力中,其就业结构为31%外出务工,33%在本地从事农业,36%在本地从事第二、第三产业。目前,我国建设占用耕地每年以25—300万亩的速度进展,如果按人均一亩地推算,意味着每年大约有250万到300万农民失去土地。我国失地农民总数约3500万人,多数处于没有稳定工作的状态。

1 城镇化进程中的农民土地权益保护

【提要】目前，在乡村城镇化过程中，失地农民的合法权益保护问题，不仅是一个单纯的经济问题，更是一个关系国家稳定的政治问题。我们必须从中国农村的实际出发，积极探索，大胆创新，逐步建立起失地农民权益的长效保障机制，从根本上、制度上确保城镇化过程中失地农民的合法权益不受侵害。

【关键词】城镇化、失地农民、制度、合法权益

2011年，《中华人民共和国国民经济和社会发展的第十二个五年规划纲要》明确指出，要积极稳妥地推进城镇化，充分尊重农民进城或留乡的自主选择权，切实保护农民的合法权益。城镇化是经济发展的基本动力和必然趋势，是现代化的重要标志，也是解决农业、农村、农民问题的重要途径。在中国现阶段，土地收益是最明显的收益，也是解决城市基础设施、城乡一体化的钥匙。农民要就业、要发展，要受培训，如果没有健全的产权、法律体系，农民要发展很难。城市化进程加快，导致大量农民失掉赖以生存的土地，被征地农民的补偿安置成为我国目前一个重大的社会问题。如何保障失地农民的合法权益，使之在失掉土地之后能够更好地生存与发展，这不仅关系到“三农”问题的解决，而且关系到城市化进程能否健康地发展，同时也关系到整个社会的稳定与发展。

一、当前城镇化进程中农民面临的主要问题

农民在城镇化过程中最关注的还是土地收益问题。城镇化过程中的失地农民是一个不同于农民也不同于市民的新的过渡性群体，他们

2 徘徊在城市的边缘，很可能会形成一个新的弱势群体。失地农民面临多种选择和挑战，一部分人没把握好身份转变，成为无土地务农、无就业岗位、无生活保障、无钱创业的“四无”农民，在以后的生存和发展中面临许多问题：

1．城镇化的初衷出现偏离，农民利益受损最大。一是许多地方政府对城镇化的理解出现偏差，认为城镇化就是大征地、大拆迁、大造农民新城。在调查中得知，由于国家对人均建设用地有严格的指标控制，一些地方政府就在如何突破指标问题上大做文章。特别是在小城镇规划上贪大求全，不切实际地提出所谓十至二十年内人口要达到数十万甚至上百万，面积达到几十平方公里的长远规划，从而引发了一些地方政府大拆大建的圈地运动。二是一些地方政府的城镇化取向偏离初衷。有的地方政府他们的出发点首先是为了解决城市扩张和用地不足的问题，却忽略了农民生活水平的提高和社会保障问题。这种以土地为突破口为价值取向的城镇化，极易造成对农民利益的极大侵害。