乡村共同体的瓦解与重建_我国乡镇治理的困境及其自治要素分析

190JXSHKX江西社会科学一、问题的提出税费改革后，乡镇政府的困境突出地表现为缺乏满足乡村公共产品需求的能力。

其原因一般被归咎为传统的压力性体制导致乡镇事务过多，财力不足。

剧锦文用“隧道效应”来表达乡镇这种权小责大问题的形成机制，即上级单位通过人事的逐级任免以隐蔽的方式实现下放事权，上收财权。

其结果就是众所周知的基层政府财权和事权的严重失衡。

[1]那么，应如何化解这一困境呢？目前学界大致有以下几种观点：一是主张实行由村民直接选举的乡镇自治，进行乡镇体制的重建。

[2]二是改乡为县的派出机构的县政、乡派、村治。

三是撤销乡镇政府，建立乡镇公共服务型组织。

以上三种都可以归结为公权退出的乡镇模式，即认为国家行政权力要逐渐退出农村的政治领域，只是主张退出的程度不同而已。

四是建立官民合作的乡政自治。

[4]五是乡政村治，即乡镇自治，村设村公所，实行“乡治、村政”[5]。

此外，党国英提出缩小乡镇规模，撤销村级机构，建立大农村社区的设想。

在缩小规模的乡镇社区试行“民主选举、议政结合、两委合一”的制度。

[6]赵树凯等认为，要“建立服务型政府”不能局限在乡镇层面，乡镇问题实际上是“政府”问题。

因此，乡镇的改革必须系于中国政府的改革。

[7]乡政的压力主要来自县政，只有县政的职能转变了，乡政才能真正转变职能。

[8]如果乡镇的问题的确是压力性体制导致的财小责乡村共同体的瓦解与重建———我国乡镇治理的困境及其自治要素分析■郭圣莉邓丁潘超韧王兴乡镇问题的实质是传统乡村共同体瓦解之后如何在现代国家体系下重建基层社会共同体的治理体系问题。

目前乡镇的困境是由于现代国家政治建设和城市化的进程破坏了传统的自治要素，却又未能在公民社会的框架下重建新的要素关联导致的。

因此，必须跳开围绕着乡镇权能大小讨论乡镇问题的框架，以平等的公民权为基础重构地方社会的自治共同体。

[关键词]乡镇共同体；公共服务；地方自治[中图分类号]D62[文献标识码]A[文章编号]1004－518X （2010）06－0190－06郭圣莉（1964—），女，华东理工大学社会与公共管理学院教授，博士，研究方向为国家政治建设、基层社会治理；邓丁（1988—），男，华东理工大学社会与公共管理学院硕士研究生，主要研究方向为公共管理；潘超韧（1986—），女，华东理工大学社会与公共管理学院硕士研究生，主要研究方向为公共管理；王兴（1987—），男，华东理工大学社会与公共管理学院硕士研究生，主要研究方向为公共管理。

（上海201400）JIANGXI 江西社会科学乡村共同体的瓦解与重建———我国乡镇治理的困境及其自治要素分析大的话，那么解决之道无非有二：一是改变压力体制或者通过对乡镇的改革突破压力体制的压力；二是压力体制改变财政分配方式，使乡镇获得充足的财力。

那么，随之而来的一个问题就是，随着经济的发展，当乡镇获得更高的财政支配权和足够的财力时，乡镇是否就能够为乡民提供足够有效的公共服务？换句话说，目前的财政分配体制以及由此带来的乡镇财政拮据是否是乡镇问题的症结之所在？这是本文研究问题的出发点，为此，本文调查走访了全国百强县的苏州吴江、太仓以及温州部分乡镇，试图回答以下问题：这些富裕地区的乡镇财政状况如何？这些地区的农村公共服务状况如何？它们是由谁提供的？如果仍然存在问题其根源何在？有没有解决之道？二、东部地区乡镇政府及农村公共服务状况（一）乡镇改革后的基本状况改革后的乡镇虽然号称要转向公共服务，但实际仍然以完成上级部门任务为主。

以江苏太仓、吴江及温州部分乡镇为例来看一下改革后乡镇及农村公共服务的状况。

太仓、吴江都是苏州下辖的县级市，2009年并列全国百强县第十位。

乡镇改革也进行过多次。

如1992年太仓市由24个镇撤并为12个，2003年再撤并为7个乡镇和两个中心“区”。

笔者调查的乡镇都属于工商业发达的乡镇，而且以本地私营企业为主。

如太仓A镇总人口9.1万人，其中农业人口55595人。

全镇共有企业1443家，其中私营企业1121家。

2007年全镇实现地区生产总产值59.1亿元，财政收入5.2万亿元，农村人均年收入11 045元；C镇民营经济占90%以上。

2007年农民人均收入1.42万元。

这些乡镇都建立了一定程度的农村社会保障制度。

如太仓2002年开始实行农民综合保险制度，包括老年补贴、工伤保险和住院医疗。

目前全市农村最低保障实现全覆盖，将年收入人均不足1200元的农村户口纳入低保对象。

2007农村合作医疗参加率为99.04%，社会养老保险覆盖率100%。

另外还有对失地农民的“以土地换保障”制度。

如太仓B镇以“土地换保障”进入城保的农民累计达到4744人。

C镇“以土地换保障”共进入城保8470人，交保费近2亿元，其中政府财政需分6年支付社保局1.4亿元。

土地失地农民退休可领500多元的退休金。

这些制度的保障都是市、镇、农民共担式的。

表1为太仓C镇预算内财政支出状况。

在乡镇基础建设方面则主要是预算外的支出。

如C镇的农业园和每年完成人民代表大会的实事利民工程，包括危桥、老村改造、污水处理、公路建设、幼儿园改造等都需要镇从预算外投入。

吴江的情况略有不同。

2003年乡镇地方工商税收入全部被纳入市级预算管理，但同时减少了乡镇支出。

从表2看，精减确实减少了机构行政费用支出，但镇支配财力和公共服务的能力也随之下降了，见表3。

并且，随着镇直接控制财力的减少，镇投入也越来越少，而且总投入和建设同时减少。

（二）公共服务的困境191JXSHKX江西社会科学2010.6太仓、吴江都是发达地区，乡镇城市化程度较高，大多在50%以上。

近年来农村公共服务水平也有了很大提高，但水平都比较低。

农村基础建设、义务教育、农村社会保障、科技投入及水利建议、农产品市场、教育医疗卫生环境保护方面都存在着严重不足。

在基层干部看来，这一问题的根源在于事权与财权的不匹配。

乡镇的分成国家虽并没有统一的规定，但分成比例都很低，财政缺口巨大。

如温州苍南县Q镇1亿收入分成后镇实际收入为3000万左右。

太仓市C镇2008年财政收入46251万元，分成后为7958万元。

扣除必要行政开支、教师补助、社保费用等之后，每年缺口达到4000万元左右。

因此，这些地方的乡镇早都“从税收上跳了开来”，主要靠预算外收入和自筹经费。

这部分收入在不同时期来源不同。

在苏南地区，80年代是靠乡镇企业，90年代靠集资、土地转让，现在土地转让已经不能直接带来好处，无论是苏州还是温州很多镇征收土地的成本与卖地款基本持平。

现在镇这块的主要收入是土地出租和开发之后的资产运作。

所以，招商引资仍然是乡镇的重要任务。

总体来说，东部地区的乡镇从实际收入上看确实非西部可比，县乡两级近年来对农民服务的提供也大有改善，但是，乡镇仍然处于财政饥渴状况，难以履行本级政府的任务。

其主要收入还是来源于预算外收入和自筹经费。

主要任务也仍然是完成上级政府的事务，对公共服务的提供也主要依上级的统一布置这已经演变为实质上的县派出机构，被实际工作者认为是乡镇的问题所在。

至此，我们可以总结如下：第一，经济的发达并没有改变东部乡镇财政紧张的状况，农村公共服务虽然有所改善，但仍然存在严重不足；第二，乡镇收入主要依靠预算外收入；第三，乡镇事实上已经变成县政府派出机构，其主要任务仍然是执行上级任务，深受上级部门的事权财权制约。

因此，有些地方正在采取相反的措施，如浙江、山东正在实施的“强镇扩权”，这是否能够改变乡镇目前的情况呢？回顾历史，我们可以发现权小责大的乡镇现状其实是前些年乡镇权力过大时频繁出现各种问题后镇财上收的结果。

贺雪峰对此有很好的论述：“前些年，乡镇一级财政支出的决定权相对较大，但随之出现的是教师工资长期被拖欠，应该支出的财政资金未能支出，不应支出的财政资金到处都支。

……自上而下不得不收回乡镇财政支出的权限。

”[9]也就是说，乡镇具有实质性权能时的不当行为是导致其财政和权能上收的主要原因。

当时乡镇的主要问题被归结为：乡镇公共服务总量严重不足、公共服务出现结构性偏差，有关政绩和个人利益的支出多，农民需要的和有利于农村发展的少、公共产品供给的效率低，等等。

因此，在其他制度没有改变的情况下，很难说再次放权会不会导致乡镇故态重萌。

农村公共事务的发展受到乡镇财政的限制，不等于乡镇有了钱一定能够提供有效的公共服务。

也就是说，仅仅从乡镇本身权限和财政能力的大小着手是否能够解决乡镇问题和农村公共服务的问题是有疑问的。

三、利益一致的共同体治理：地方社会治理及公共服务的相关要素分析如果把乡镇区域社会看成是相对独立的地方实体，在现代国家之前，这一实体主要是依赖自身的力量进行管理与解决公共供给。

已有的研究认为：传统中国存在着双轨制的治理结构；县以下地方社会主要是自我管理；皇权不下县，宗族通过文化和士绅阶层与国家保持着统治形态上的总体一致。

[10][11]限于经济总量水平过低，宗族的管理与服务都很难与现代社会相提并论，但村庄政治与生活仍然是有序的，自我管理的效力与公共服务根据宗族组织与形态的不同有好坏之分，但服务总是存在的，并构成稳定的内部基本秩序，形成了乡规民约的管理方式。

农村的混乱多是外部———国家政治的结果，士绅一般是“保护性经纪人”，土豪劣绅式的乡政并不多见。

[12]费孝通也认为乡绅是国家侵入基层社会的防线，是基层社会活力的保证。

[13]总体说来，学者多认为士绅是其中的关键性力量。

由于政府权力难以达到基层，地方权威实际存在于士绅们手中，通过对上级政府委派的公务及其他地方事务的控制来管理村庄并为乡里提供公共服务。

这被孔飞力直接称为“乡绅操纵”。

认为士绅具有双重身份：既是社会领导阶层也属于国家官僚集团。

[14]无疑，学者们公认传统乡村自我治理的核心是具有192JXSHKX双重身份的士绅阶层。

但这显然不是充分条件。

笔者认为以士绅为核心的传统村政包含了四个要素；第一，士绅是生活在传统的共同体中，没有这样一个共同体士绅就失去了赖以活动的空间和安身立命的场所，而且这个共同体是建立宗族基础上的，具有以血缘为基础、以长期的地缘为补充的强亲和力和高利益关联度；第二，士绅的领导是通过一套与共同体基础相契合、为共同体成员认可的、并制度化了的伦理规范实现的；第三，士绅与所治理的共同体之间具有内在的利益一致性，这是他“保护性”和“独立人格”的基础；第四，村社的自我治理的运作与国家权力体系达成了某种默契，两者建立了有机的联系。

建立在宗族之上的乡绅治理与国家具有共同的哲学基础，成为国家与乡村社会之间的中介或纽带。

但是“在咸丰朝之后的若干年里，这一社会基础受到削弱。

传统名流在20世纪开始解体，原因是现代化造就了新的城市名流，他们很难与中国农村的利害产生一致联系”[14]。

这就是近代以来乡村秩序问题最关键的因素。