城市化中的公共住房问题与政策建议

城市化中的公共住房问题与政策建议作者：刘开瑞余婧来源：《开放导报》2011年第01期[摘要]分析我国城市化进程中住房问题形成的机理以及公共住房发展现状，文章揭示了公共住房建设速度滞后于城市化发展速度的导因。

针对这些问题文章给出的推进城市化进程中公共住房发展的政策建议是，完善公共住房政策法规，加快《住房保障法》立法进度并尽快实施；优化管理机制；转变城市化发展观念，加快推动公共住房发展；积极拓宽公共住房的筹资渠道等。

[关键词]城市化公共住房经济适用房廉租房公共租赁房[中图分类号]F293.3[文献标识码]A[文章编号]1004－6623(2011)01－0101－04我国城市化已经进入高速发展时期，大量农村人口向城市聚集，居者有其屋成为城市化进程中的一大难题。

政府参与住房市场，通过公共住房政策来调节住房市场，对于妥善解决住房问题，促进全民安居有着十分重要的意义。

一、城市化进程中公共住房问题形成的机理与现状(一)城市化进程中住房问题形成的机理根据房地产供需理论，房地产商品与一般商品一样，供给与需求的相互作用结果会引起商品价格的变化和均衡发生改变，房地产价格由供给与需求所决定，房地产价格与需求正相关，与供给负相关。

萨缪尔森提出，如果一种物品同时具有消费的排他性和竞争性，这种物品就是私人物品，而一种物品同时具有消费的非排他性和非竞争性则就是纯公共物品。

在现实生活中许多产品处于这两者之间，不能同时满足非排他性和非竞争性的产品，被称为准公共产品。

住宅产品具有排他性和非竞争性，所以具有准公共物品的属性。

准公共产品完全政府供给和完全市场化供给都造成效率低下，应由政府引导市场来配置。

世界上许多国家都是靠政府参与市场，建立公共住房来解决住房问题的。

因此，对于目前我国城市化过程中的住房困难问题，政府参与住房市场，大力发展公共住房，有利于住房困难问题的解决。

我国土地资源稀少人口众多，城市化进程中住房矛盾尤为尖锐。

首先，我国原本是农业大国，农村人口众多，随着工业化和城市化的快速发展，大量失地农民涌入城市，造成城市住房需求激增，需求的增加引起房价的不断上涨。

而大多数新进入城市的农民支付能力弱，买不起甚至租不起房，且由于城乡户籍制度，他们享受不到城市的住房保障待遇，造成这一群体住房困难。

其次，我国房地产管理体系发展还不成熟，当城市化带来的住房刚性需求引发房价不断上升时，许多投机者也趁机大量投资房地产市场，推动房价不断攀升，不断上升的房价超出城市中低收入者的支付能力，又造成这部分人住房困难。

第三，快速的城市化进程对我国土地利用规划是个挑战。

目前，我国土地利用规划工作有很多不足，造成了我国土地供给总量不足和房地产供给结构的不合理，这也间接促使房价上涨。

房价的不断上升使许多人对购买房子望尘莫及，城市住房困难问题日益严重。

(二)城市化进程中公共住房问题现状国外公共住房的建设经验和我国学者对城市化进程中住房问题的研究结果都表明，发展公共住房完善保障性住房体系是解决城市化过程中住房问题的有效手段。

近年来，城市化住房问题日益显著，短期内城市中低收入者住房困难的局面未得到改善。

(1)从需求来看。

近10年以来，我国城市化处于加速发展阶段，从图1可以看出1999年到2009年这10年来，我国城市化不断上升，并且还有继续上升的趋势。

1999年我国城市化率为34.78％，到2009年我国城市化率已变为46.6％，增幅达11.82％。

城市化率的大幅上升说明每年有大量的农村人口涌入城市，2009年我国城镇人口已达6.22亿。

城市人口的集聚，带来强大的住房需求。

(2)从供给来看，近10年，我国公共住房建设缓慢，造成公共住房供给不足。

住房改革后，我国商品房发展迅速，房地产业已经成为我国的支柱产业。

而同期的公共住房却发展十分缓慢。

图2是1997到2008我国经济适用房新开工面积与总的住宅新开工面积的增长比较图。

可以看出这11年，我国住宅新开工面积增幅巨大，而经济适用房新开工面积增加缓慢。

二、中国城市化进程中公共住房问题存在的导因1公共住房准入和退出机制很不完善。

目前，公共住房的准入机制存在着许多问题，首先，准入条件不合理。

各地经济适用房和廉租房政策都规定需要是本地城镇居民。

这样就把进城务工人员、外地高校毕业生限制在外。

真正需要得到保障的人群没有得到保障，公共住房没发挥应有的效用。

其次，审核机构与保障对象存在信息不对称问题。

由于审核机构获取审批对象的信息有限，对审批对象的实际收入和资产状况不完全了解。

所以就出现许多开“奔驰”、“宝马”的高收入者住着具有保障性质经济适用房，或已经拥有商品房的人还在申请经济适用房的骗购现象。

还有公共住房审核程序不透明，缺乏大众的监督，容易滋生腐败现象。

同样，我国公共住房的退出机制也存在着许多问题：公共住房的退出缺乏专门的管理部门管理、退出管理又“轻惩罚、无激励”、对保障对象的家庭收入未实行跟踪管理等。

这些问题导致公共住房特别是廉租房似乎成为终身制，租赁公共房的人“只进不出”，造成保障房总量供给不足，加剧了公共住房的供需矛盾。

2公共住房缺乏有效的监管机制。

随着城市化的发展，我国公共住房建设力度不断加大，但相应的公共住房监管却很不完善，造成公共住房成为“腐败问题”的多发地区。

首先，公共住房建设过程缺乏监管。

由于公共住房建设缺乏质量监管，许多开发商为了赚取高额利润，在施工过程中偷工减料，造成关系民生的保障性住房成了“豆腐渣”工程。

劣质公共住房不仅对百姓的生命安全构成了威胁，还严重影响政府的公信力。

其次，公共住房贷款审核过程也缺乏相应的监管。

公共住房尤其是经济适用房问题重重，骗购经济适用房、倒卖经济适用房、房地产开发商把建造经济适用房的公地变成私人开发地等问题的发生，使经济适用房已成为“寻租”、“腐败”现象的高发区。

3公共住房相关政策不完善。

为了加快我国城市公共住房的建设，从2007年开始中央政府已经出台一系列政策，开始全面、深入调控公共住房建设。

并于2010年6月12日发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，开始推行公共租赁住房，以解决城市“夹心层”的住房问题。

虽然我国政府已出台了一系列政策以推动公共住房发展，但截至目前，我国公共住房相关政策还不够完善，如缺乏对于民间投资者投资建造公共住房的税收减免政策；缺乏帮助改善居民住房条件的财政补贴政策；缺乏对于出售房屋作为保障性住房的售房者的补贴政策等。

近期一些试点城市纷纷实施公积金支持保障房建设，这项措施的顺利进行，也需要及时建立相关的政策体系，以支持其顺利发展。

4公共住房发展缺乏相关法律支持。

我国公共住房领域缺乏专门的立法。

公共住房领域只有相关的政策措施，没有专门的法规支持。

公共住房建设，供应、分配基本上是依靠国务院、住房和城乡建设部及地方政府制定的一些行政法规和部门规章。

这些行政法规约束力弱，执行效果不佳。

一些政策还具有模糊性，容易让投机者钻空子，造成我国公共住房出现供应不足，分配不公现象。

因此，发展公共住房需要一部专门的住房保障法支持公共住房的快速发展。

5一些地方政府缺乏公共住房建设积极性。

地方政府是公共住房的主要出资者，但一些地方政府却没有公共住房建没积极性。

首先，近年来，“土地财政”已成为地方政府的主要财政收入，建立公共住房地方政府既要投贸还要出地，而投资建公共住房“利润稀少”，政府既不能取得经济效益，又实现不了“土地财政”，地方政府自然缺乏投建公共住房的积极性。

其次，公共住房与地方政府的政绩无关，而我国公共住房缺乏相应的立法促使地方政府投资建设，地方政府缺乏政策执行动力。

此外，公共住房建设所需的建设资金庞大，对于财政力量较弱的一些地方政府，投资公共住房建设确实有很大困难。

6公共住房融资渠道狭窄。

目前，我国城市公共住房的融资渠道主要有财政拨款、住房公积金增值收益、土地出让金净收益。

住房公积金的增值收益普遍较少且不稳定，并且扣除风险准备金、管理费用后，真正能投入到公共住房建设中的资金很少，不是一个长期的筹资渠道。

由于土地收益本身具有不稳定性和不确定性，又与房地产市场景气程度息息相关，土地收益不是一个长期稳定的收入来源，也不能作为一个长期的筹资渠道，公共住房主要靠政府拨款资金。

公共住房单一的融资渠道难以支撑庞大的公共住房建设，公共住房资金缺口很大。

三、推进城市化进程中公共住房发展的政策建议1完善公共住房政策法规，加快《住房保障法》立法进度。

目前，我国公共住房发展还处于初期阶段，大多数政策都是有关大力兴建公共住房的，随着我国公共住房发展，需要公共住房财政、税收补贴和金融支持等方面的政策法规。

这些方面法律的缺失会阻碍公共住房的发展，需要尽快完善这些方面的政策法规。

此外，政策的约束力度有限，随着我国公共住房发展，公共住房领域越来越需要一部专门的法律来加强已有政策的刚性，为各项政策措施提供法律保障。

《住房保障法》已于2008年11月被列入11届全国人大常委会五年立法规划。

目前，我国实施大规模保障性安居工程，开始全面发展公共住房，相关立法支持显得更为重要，因此需要加快这一立法建设以保障我国保障性安居工程顺利建设、实施。

2中央政府应加强对地方政府公共住房建设的支持。

应将公共住房建设成果列为地方政府政绩考核内容，推动公共住房发展。

制定相关法律，对地方政府建设公共住房不力的行为追究其法律责任。

制定相关政策降低地方政府对“土地财政”的依赖。

一方面推进财产税改革，赋予地方政府更多的税收权限，建立以不动产税收支撑的地方财政，这样可以从客观上减少对“土地财政”的依赖；另一方面，建立一个使中央和地方的财权、事权、税权相互匹配的财税体制，使地方政府变为土地管理的监督者，改变地方过度依赖土地财政的现状。

3完善公共住房准入和退出机制。

首先，要完善公共住房的准入机制。

各类公共住房要根据不同的保障对象，确定合理的准入标准，每一类公共住房的准入标准都尽可能将该保障梯度的保障对象包括在内：建立公共住房档案，实施信息化管理，使审核机构能快速、准确地获取审批对象住房状况以及房产方面的信息：规范审核程序，并将审核流程透明化，每一流程的审核结果须进行公示。

其次，建立科学的退出机制。

完善相关法律制度，使公共住房的退出有法可依，杜绝“钻空子”现象；建立专门的公共住房退出管理部门，明确其管耻职能，真正解决公共住房退出过程中监管无力的问题：对公共住房保障家庭实施动态管理，对他们收入、房产方面的信息随时进行更新；实施奖惩兼备的退出方式，实施一些购房贷款、优先购买等优惠政策激励不符合条件者及时嘴退；对于已不符合条件但拒不退房者和不符合标准进行骗购者处以高额罚金，严重者追究其法律责任。

4完善公共住房的监督管理机制。

首先，建立专业的监管机构进行监管。

我国公共住房监督机构众多，但由于缺乏专业的监管机构，没有能触及到问题核心的内容。