关于在苏州工业园综合保税区重庆两路寸滩保税港区开展促进贸易多

*作者简介:佘建明,南京海关所属苏州工业园区海关.海关特殊监管区域管理模式述评佘建明*㊀摘㊀㊀要:海关特殊监管区域自设立至今,已基本形成了有别于区外的行政管理㊁海关业务㊁税收管理等模式,对于承接国际产业转移㊁联接国内国际两个市场发挥了积极作用.经过近30年的发展,其在区域设置㊁功能定位㊁监管理念㊁行政管理以及政策调整等方面均出现不适应区内企业发展的状况.本文分析海关特殊监管区域管理模式以及存在问题,提出在中国经济发展新时代的背景之下,顺应特殊区域功能定位的调整以及贸易便利化的要求,优化特殊区域在行政㊁监管㊁税制等方面的管理模式,激发特殊监管区域应有的活力,发挥特殊区域的效能,以促进区内企业健康发展.关键词:海关特殊监管区域;行政监管;税收管理㊀一㊁海关特殊监管区域管理模式现状海关特殊监管区域(以下简称特殊区域)是经国务院批准,设立在中华人民共和国关境内,赋予承接国际产业转移㊁联接国内国际两个市场的特殊功能和政策,由海关为主实施封闭监管的特定经济功能区域.特殊区域现有六种模式:保税区㊁出口加工区㊁保税物流园区㊁跨境工业园区(包括珠海跨境工业园区和霍尔果斯边境合作区)㊁保税港区㊁综合保税区.中国(上海)自由贸易试验区则是综合保税区等4种特殊区域的综合体.特殊区域的设立需经国家相关职能部门的联合审批,采取封闭围网管理,区域内基础和监管设施验收有严格的标准,具有一线二线的通关特征,具备保税等功能.(一)行政管理制度中国现行特殊区域一般属于保税监管区域,由地方政府设立管理委员会.管理委员５２040 022019 03会承担政府职能部门的主要职责,特殊区域实行封闭式的属地化管理.管理委员会与其他职能部门的关系等问题没有具体统一的规定,各个特殊区域在具体做法上各不相同.一些管理委员会职能缺位,不具备完整的公共服务和公共事业管理职能;一些管理委员会职能越位,没有理清自身与海关㊁企业㊁市场等之间的关系,直接或间接地干预了企业内部的生产经营和区内其他部门的业务管理,一般注重治理型的管理而忽略服务型的管理.大部分特殊区域的管理委员会没有获得政府各职能部门的充分授权,企业仍要到区内政府各职能部门办理各种审批手续.特殊区域内涉及事务较多,区内事务一般由海关㊁工商㊁税务㊁外汇管理等多个政府职能部门联合管理,出台相应的配套管理制度.在特殊区域管理中,各职能部门功能相对独立,难免存在各自为政㊁相互制约㊁相互推诿的现象,有时难以满足区内企业的高效便捷服务.各部门在国家层面,缺乏真正有效的协调机制和管理部门,以致特殊区域内行政效率不高㊁行政管理不畅通.①(二)海关管理模式1.海关机构的设立.特殊区域海关机构设置一般有以下两种类型:一是综合管理型.即综保区海关㊁保税区海关机构的设置,配以通关监管㊁后续稽核查等一套完整的业务管理体系.以成都综保区内设立的综保区海关为例,综保区海关下设办公室㊁综合业务科㊁通关一科㊁监管一科㊁通关二科㊁监管二科等机构.②二是区内外兼顾型.通关㊁监管查验等部门分别同时处理区内与区外业务,即一个职能部门既处理区内业务,又处理区外业务.以苏州工业园区海关为例:苏州工业园区海关是隶属南京海关的副厅级海关,其内设驻综合保税区办事处管理苏州工业园综合保税区.2010年底前,苏州工业园区海关驻综合保税区办事处作为一个隶属机构,设立办公室㊁审单㊁查验㊁核销等科室,负责综保区内业务的办理.2011年1月1日后,几经机构整合,驻综合保税区办事处现只办理区内账册的备案㊁核销等业务,区内企业的通关监管单证的审核㊁流转分别由综合业务处和物控处负责,区内企业管理由稽查处办理,驻综合保税区办事处不再是一个完整的区内企业的海关管理机构.2.通关监管模式.特殊区域与区外相比在海关通关监管方面的特点是实行封闭式的卡口围网管理.«海关特殊监管区域基础和监管设施验收标准»规定了卡口㊁围网㊁视频监控系统的设置要求:隔离围墙距地面的总净高度不低于3米;距离隔离网内㊁外直径5米内不得有永久性建筑,不得种植高度超过0.5米的灌木和其他植物;卡口安装电子闸门放行系统㊁车辆自动识别系统,区内沿隔离围墙设有供海关６２①②徐伟:«经济转型时期中国海关的政府治理与制度创新»,对外经济贸易大学２０１４年博士学位论文.成都海关所属综保区海关简介,h t t p ://c h e n g d u ．c u s t o m s ．g o v ．c n /c h e n g d u _c u s t o m s /５１９３９７/５１９３９８/５１９６６６/i n d e x ．h t m l ．海关特殊监管区域管理模式述评监管㊁巡逻的专用通道,横宽不少于4米等相关硬件标准.同时该标准也配套了 保税港区与区外进出的货物,区内企业或者区外收发货人按照规定向海关办理相关手续 等监管措施.2015年获得国务院批复的在苏州工业园综合保税区和重庆两路寸滩保税港区现有规划面积内划出专门区域作为贸易功能区,要求参照海关特殊监管区域基础和监管设施的验收标准进行建设.特殊区域作为一个封闭性管理的区域,在海关通关监管方面的基本流程一般包括:账册备案㊁通关监管㊁核销结案㊁后续核查以及对违规违法事件的处理等.具体业务流程与区外基本一致,包括申报㊁征免税㊁查验㊁放行等.3.税收征管制度.特殊区域税收征管制度一般由国务院批准,财政部㊁税务总局和海关总署等部门牵头制定,海关是税收政策的执行单位之一.特殊区域的主要税收政策特点是:一是实行有别于区外的免税政策.税收制度是特殊区域有别于区外监管制度的较为重要的一项制度,在特殊区域设立之初,大部分企业之所以选择在围网之内开办企业,主要原因在于区内实行了较为优惠的免税政策.区内生产性的基础设施建设项目所需的机器㊁设备和建设生产厂房㊁仓储设施所需的基建物资,机器㊁设备㊁模具及其维修用零配件,区内企业和行政管理机构自用合理数量的办公用品等从境外进入综保区等特殊区域,海关免征进口关税和进口环节海关代征税.二是优惠于区外的保税政策.区内企业的生产经营活动需符合国家产业发展要求,不得开展高耗能㊁高污染和资源性产品以及列入«加工贸易禁止类商品目录»商品的加工贸易业务.除免税货物㊁征税进境的交通运输工具和生活消费用品㊁通过综保区等特殊区域直接进出口的货物外,对从境外进入综保区等特殊区域的货物予以保税.与区外企业不同的是,区外企业按照要求实行银行保证金台账 实转 管理,区内企业不实行加工贸易银行保证金台账管理.三是特殊区域的征税政策.特殊区域的税收优惠并非全免,仍实行税收征管政策.从境外进入特殊区域的,供区内企业和行政管理机构自用的交通运输工具㊁生活消费用品照章征税;特殊区域运往区外的货物,需要征税的,按照货物进出区时的实际状态缴纳税款;区内企业在加工生产过程中产生的边角料㊁废品,以及加工生产㊁储存㊁运输等过程中产生的包装物料,经海关批准运往区外的,按出区时的实际状态征税;残次品㊁副产品出区内销的,按内销时的实际状态征税.四是特殊类型的税收征管制度.2014年,国务院同意在苏州工业园综合保税区和重庆两路寸滩保税港区内划出专门区域作为贸易功能区,调整相关税收规定,促进贸易多元化试点.2016年,国家税务总局㊁财政部和海关总署发布联合公告,在苏州工业园㊁昆山等7个特殊区域开展赋予海关特殊监管区域企业增值税一般纳税人资格的试点,试点企业自增值税一般纳税人资格生效之日起,便适用特定的税收政策.７２040 022019 03二㊁海关特殊监管区域管理模式分析特殊区域经过近30年的发展,其管理内容已发生较大变化,但是在具体管理过程中,管理理念㊁管理方法㊁管理制度等并未得到同步改进和提升,只是进行局部修补,特殊区域发展后劲不足.(一)部分特殊区域的设立未充分体现科学的论证自1990年6月,上海外高桥保税区经国务院批准设立至今,特殊区域的发展已经过了近30年的历程,至2017年,中国批准设立海关特殊监管区域131个,其中保税区10个㊁出口加工区28个㊁保税物流园区4个㊁保税港区14个㊁综合保税区73个㊁珠澳跨境工业区和中哈霍尔果斯国际边境合作中心各1个.至2018年底,特殊区域升至为140个.保税区最早设立于1990年;作为整合区域功能㊁促进加工贸易转型升级的综合保税区成立于2006年;具有区域组合功能的上海自由贸易区则成立于2013年.这些海关特殊监管区域分布于31个省㊁市㊁区,主要地区为长三角㊁珠三角和环渤海地区,其中,东部沿海有81个,约占61.8%.特殊区域与外向型经济紧密联系,与口岸及其腹地交通息息相关,与地区资源特色存在关联.如果离开对特殊区域设立可行性的科学论证,只是讲平衡㊁图政绩,盲目跟风,将不可避免地带来资源的极大浪费.极端的思维和离开科学论证的政绩观是有害的.东部沿海地区并非是设立的越多越好,也不是每个地区都必须拥有才是公平.事实上,东部沿海地区因为有开放型经济和港口发展优势,大多数设立的特殊区域较为兴旺,进区企业多,生产经营态势好,但沿海也有一些特殊区域勉强维持,虽设立多年,投资数亿元进行基础建设,但是入区企业寥寥无几,特殊区域的效能未能发挥.中西部地区既非完全不能设立,也非一定要处处开花.中西部地区设立的特殊区域有较为兴旺发达的,如重庆等地,但也有许多特殊区域 批而不围㊁围而不用㊁用而不足 ,大量资金的投入和闲置的土地令人心疼,这完全背离了特殊区域设立的初衷.(二)特殊区域功能定位调整与实际功能作用的发挥尚不能适应新时代形势发展需要㊀㊀特殊区域是特定历史条件下的产物,不同的特殊区域虽有着各自不同的定位与目标,在功能设置与监管模式上也有不同.其设立的初衷是支持 两头在外 的外向型经济发展,不鼓励甚至限制㊁禁止区内企业承接国内业务,这一传统的功能定位不能适应新时代经济形势发展需要.从实际情况看,特殊区域这一功能定位人为地割裂了区内㊁区外８２海关特殊监管区域管理模式述评产业协作与产业链条的完整性,客观上形成了区域的经济 断点,使得企业研发㊁生产㊁物流㊁销售等环节不能形成一体,影响了区域产业联动和产业链的拓展,造成海关特殊监管区域对周边区域辐射带动作用不明显,甚至制约区域经济的整体化发展.③如果在改革开放初期,这一功能定位尚有对国内市场的保护作用,时至今日,企业过分依赖保税加工和出口,忽略进出口均衡发展的弊端日显.而过分依赖出口和国际市场的结果是忽略了快速发展的国内市场,难以在 统筹两个市场㊁两种资源 中使产业优化升级.2012年,国务院在颁布的«关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见»中要求,特殊区域在严格执行进出口税收政策和有效控制风险的前提下,促进特殊区域向保税加工㊁保税物流和保税服务等多元化方向发展.但是,综观特殊区域的功能发展,不少特殊区域的功能仍停留于保税加工和保税物流,在功能拓展方面成效不明显.中国经过四十年的改革开放,国内企业的国际竞争力大为增强,外汇储备充足.中国制造在走出国门,为世界增加更多产品的同时也越来越多地遭遇贸易摩擦.党的十九大高瞻远瞩,提出: 要以一带一路建设为重点,坚持引进来和走出去并重 ,要 拓展对外贸易,培育贸易新业态新模式.2018年7月,在贸易保护主义㊁逆全球化浪潮不断涌现的形势下,国家制定«关于扩大进口促进对外贸易平衡发展的意见»,明确提出扩大进口,既有平衡国际间贸易的作用,更有促进国内消费和经济增长模式转变的作用.因此,特殊区域应突破传统的鼓励出口㊁限制进口的功能定位,在面对国际和国内两个市场的前提之下,拓展功能定位,使其适应新时代形势发展和国家经济转型的需要.(三)特殊区域的海关监管理念已不适应企业的发展海关对特殊区域的监管理念来源于20多年前外向型经济形势,针对早期特殊区域的吸引外商投资㊁承接国际产业转移㊁推进加工贸易转型升级㊁扩大对外贸易的功能定位,海关设计了特殊区域的围网卡口封闭式管理,与此相适应,特殊区域实行 一线放开㊁二线管住㊁区内自由 的监管原则,全国通关一体化之后,特殊区域的通关作业纳入全国通关一体化,实施以企业信用为基础的差别化管理,同步推进隶属海关功能化改造,提升保税监管的总体管理效能.目前,特殊区域的业务监管系统处于金关二期系统即将推广运行的过渡期间,通关监管尚维持原先模式,进出特殊区域的货物仍需申报㊁查验㊁放行;特殊区域内的备案核销模式与区外加工贸易监管无明显区别;卡口登记货物范围的有限制约,加大了特殊区域卡口管理的难度,也给更多的区内企业带来困惑.特殊区域开放程度低,一线货物监管较为严格,特殊区域的监管理念已在一定程度上制约了区内企业的发展.在这种监管模式之下,海关申报手续繁琐㊁企业管理成本较高㊁区内厂９２③唐芳㊁张奇:«自贸试验区背景下海关特殊监管区域发展模式的思考»,«国际贸易»２０１７年第１１期.040 022019 03房设备等利用率降低等问题日渐显现,企业发展活力受到限制.(四)个别政策红利对特殊区域的企业不具备普遍性特殊区域种类较多,针对不同的特殊区域,在区域功能㊁进出口(境)税收政策㊁出口退税㊁申报制度㊁贸易管制㊁外汇管理㊁临时进出区业务管理等方面均有具体的政策规定.近年来,随着特殊区域转型升级的需要,各类特殊区域的政策总体未变化,只是少数特殊区域在发展过程中申请新的试点政策,这些政策具有个别性㊁针对性的特点,并不适合所有特殊区域内的所有企业.如围绕促进海关特殊监管区域科学发展和加快整合优化改革的要求,国务院批复在综保区内设立贸易多元化功能区的区域仅有苏州工业园综合保税区和重庆两路寸滩保税港区,旨在提升试点区域的贸易水平,提高试点区域统筹国际国内两个市场的能力.2016年下半年,由国家税务总局㊁财政部和海关总署联合发文的关于赋予特殊区域企业一般纳税人资格试点的公告,选择昆山㊁苏州园区等5个综保区,以及上海松江和河南新郑2个出口加工区开展试点.至2018年12月底,参与试点的特殊区域扩展为24个,全国共有133家企业申请参加试点,其中生产型企业88家,贸易型企业45家.④相对于全国的特殊区域来说,受众面极小.苏州工业园综合保税区在区内注册的241家企业中,仅有20家企业申请开展试点,占区内企业的8.3%.(五)突破现有管理制度或申请新增政策耗时长在经济较为发达的地区,特殊区域在发展过程,部分区域的原有政策已不能适应社会经济和区内企业发展的需要,一些特殊区域结合区域经济发展的需要,会同地方管委会,向上级部门申请新的政策措施.如两单一审㊁区内企业开展全球维修㊁非保税货物入区存储等政策几经申请,通过上级部门的长期多次调研,一般需2-3年才能同意选择某些特殊区域开展试点,期间花费较大的人力.有的企业本看好特殊区域的区位优势㊁某些优惠政策或者区内配套企业的互补功能,拟入区开展业务,但是因为其他政策不配套㊁不允许,在海关㊁地方政府等部门帮助企业不断向上级申请提出政策需求的同时,企业往往不再等待,而是寻找其他途径开展业务.(六)特殊区域的联合行政管理增加了管理的复杂性特殊区域由海关总署㊁财务部㊁商务部㊁税务总局㊁外汇管理局等多个国家部委实行联合管理,具体管理由特殊区域辖区内海关㊁税务㊁工商㊁外管局㊁管委会施行.但在实际运作过程中,各部门功能相对独立,各自为政情况比较明显,对区内企业缺少综合管理的机制,以致解决区内企业管理问题困难重重.如有区内企业在经营不善倒闭后,０３④张怀水:«综合保税区收政策大礼包:企业可承接境内区外委托加工业务»,«每日经济新闻»２０１９年１月１０日.海关特殊监管区域管理模式述评有的将自有厂房转租给其他单位或个人,有的将厂房用于开设经营消费设施,此举已不符合关于综保区管理的191号令规定,由于涉及综保区内多家行政管理单位㊁出租方和承租方,并且承租经营企业因前期较多的资金投入,不愿意承担较大的经济损失,在问题解决过程中,地方管委会㊁海关等单位花费大量时间和精力协调各联合管理部门之间的关系,清理和整改过程颇费周折,最终通过多方协调合作予以解决.三㊁调整和完善海关特殊监管区域管理模式的若干设想党的十九大提出: 我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段 ,要 推动形成全面开放新格局 .2012年,«国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见»规定 在基本不突破原规划面积的前提下,逐步将现有出口加工区㊁保税物流园区㊁跨境工业区㊁保税港区及符合条件的保税区整合为综合保税区 .三年后,«国务院办公厅关于印发加快海关特殊监管区域整合优化方案的通知»提出了 整合名称㊁整合存量㊁整合政策㊁整合管理 , 优化产业结构㊁优化贸易形式㊁优化业务功能㊁优化监管模式 的 四整合㊁四优化 目标.据此,笔者提出若干设想:(一)调整特殊区域功能定位,整合特殊区域名称打破特殊区域的鼓励出口㊁限制进口,分割国际与国内市场的功能定位,针对发展先进制造业和现代服务业的产业目标,调整特殊区域的管理和税收政策.这是赋予特殊区域活力㊁促进特殊区域有更大发展的根本所在,需要顶层设计的正确指导和法律法规的同步修改.如果这作为特殊区域发展的远程目标,一时难以实现,那么在现阶段,可以有选择地逐步减少直至取消对 一线 ㊁ 二线 物流过于严格的限制.现阶段,要实现特殊区域管理类型和功能的统一.自1990年6月上海外高桥保税区经国务院批准设立至今,特殊区域依旧存在出口加工区等多种类型,2013年,中国(上海)自由贸易试验区(简称上海自贸区)作为一种新的区域类型出现,涵盖上海市外高桥保税区㊁外高桥保税物流园区㊁洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域,面积28.78平方公里.2014年底,上海自贸区面积扩展到120.72平方公里,范围涵盖上海市外高桥保税区㊁外高桥保税物流园区㊁洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区㊁金桥出口加工区㊁张江高科技园区和陆家嘴金融贸易区七个区域.此后,广东㊁天津㊁福建,辽宁㊁浙江㊁河南㊁湖北㊁重庆㊁四川㊁陕西㊁海南等地相继获批自由贸易试验区.自由贸易试验区前后出台25项制度,并要求在其他特殊区域推广.笔者以为,作为特殊区域,既然已经确定了整合优化的方向,理应以此为目标,科学界定特殊区域的概念,赋予特殊区域应有的政策,在设置类型㊁功能等方面实现统一.改变目前特殊区域因类型不同而赋予不同政策措施的现状,改变因特殊区域缺乏政策而１３040 022019 03不断修修补补,致使不能满足区内企业的需要而搬至区外的状况.建议在所有特殊区域将目前在少数特殊区域试点的贸易功能区㊁赋予区内企业一般纳税人资格试点以及其他各类试点的政策配置齐全,使特殊区域真正成为政策和功能齐全的区域.制定完善的管理制度和操作流程,将选择政策的主动权交给企业,变企业要政策为给企业政策,由企业根据自身产业结构㊁发展需要自由选择和搭配各项政策,充分发挥各项政策的组合作用,激发区内企业活力,使特殊区域真正成为开放层次最高㊁优惠政策最多㊁功能最齐全㊁手续最简化㊁自由度最大的特殊开放区域.(二)优化特殊区域企业管理政策,实行特殊区域企业的差别化管理海关对企业的认证管理是以特殊区域外企业为主要对象,套用于区内企业,因特殊区域监管模式㊁政策法规等诸多因素的制约,对区内外企业来说,以信用管理为基础对AEO认证企业开展风险分析和评估,并未体现区内外的差别化管理.特殊区域实行物理围网全封闭管理,区内企业所有进出区货物都接受海关监管,其中包括报关货物以及临时进出区的非报关货物.在报关货物中既有进出中国关境的 一线 货物,也有进出关境内区域外的 二线 货物.区内企业的通关监管模式要复杂于区外企业,进区货物除适用通行的通关㊁保税等常规法规外,还有其特定的管理办法.比如通关查验,区外通关是H2000自动报关系统根据企业类别设定不同参数,企业通关时给予企业差别对待,具有相对的确定性.而特殊区域不仅运行H2000自动报关系统,还运行由各海关自行开发的特殊区域计算机管理辅助系统,区内企业通关还受其他风险监控要素的控制,通关 优惠 ㊁ 便利 程度并不完全取决于企业认证.从一定意义上说,在现有特殊区域监管模式下,经过审核认证的企业,在区内实行的是无差别的管理.在全国通关一体化模式之下,还可能出现因跨距离㊁跨时空审单可能带来的关企沟通后滞的情况,建议考虑在以企业为单元管理模式之下,建立特殊区域企业信用评估系统,实行诚信守法企业的层级管理和海关差别化措施的动态管理,在通关㊁查验㊁担保㊁核查核销等环节实施有别于区外的差别化管理,形成企业诚信守法即享受便利的良性循环机制. (三)整合特殊区域监管政策,实行优于或等同于区外企业的特殊区域海关通关监管管理㊀㊀在特殊区域特定围网管理的现状之下,如果特殊区域的各项监管政策一直参考区外㊁或未随着社会经济的发展而做适当调整,显然不适应特殊区域长远发展.1.解决卡口围网管理与进出区货物通关的矛盾.封闭式管理造成特殊区域与境外之间以及境内区外进出货物,都需要申报的情况.一线进出区实行备案制,所使用的备案清单与区外的报关单单证格式㊁申报要求㊁作业流程等要求基本相同.二线进出区环节,需区内㊁外企业两次申报,手续更为繁琐.因此,卡口围网的存在,对特殊监管区域的管理实际上仍是一线㊁二线㊁区内三重管理.已经上线使用的金关二期工程在一定程度２３。

贸易多元化2014年 10月国务院印发《关于同意在苏州工业园综合保税区、重庆两路寸滩保税港区开展调整相关税收规定促进贸易多元化试点的批复》（简称《批复》），同意在苏州工业园综合保税区、重庆两路寸滩保税港区现有规划面积内划出专门区域作为贸易功能区，开展贸易、物流和流通性简单加工等业务，给予贸易功能区内符合条件的企业增值税一般纳税人资格，促进贸易多元化试点。

基础和监管设施由海关总署、财政部和税务总局联合验收。

《批复》明确了贸易功能区卡口和围网等隔离监管设施建设的相关要求以及贸易功能区内货物入境、离境、流转、内销等运作的税收政策。

具体为，新开辟的贸易功能区企业将享有以下税收政策：除法律、法规和现行政策另有规定外，从境外、海关特殊监管区域以及保税监管场所进入贸易功能区的货物予以保税；允许非保税货物进入贸易功能区运作，从境内区外进入贸易功能区的货物在其实际离境后凭出口货物报关单予以退税，给予贸易功能区内符合条件的企业增值税一般纳税人资格；从境外、海关特殊监管区域以及保税监管场所进入贸易功能区内的保税货物在贸易功能区内销售时，继续予以保税；保税货物内销时，海关按其进入贸易功能区时的状态征收进口税款，同时税务部门按国内销售货物的规定征收增值税；除保税货物外，货物在贸易功能区内销售或内销时，税务部门按国内销售货物的规定征收增值税；内销货物中含有保税货物的，海关按保税货物进入贸易功能区时的状态征收进口税收；贸易功能区不再执行综合保税区、保税港区进口机器、设备、基建物资等的免税政策。

上述政策实质上解决了制约综保区发展的内外贸混装和一般纳税人资格两大问题。

2015年4月，苏州工业园综合保税区0.69平方公里的贸易功能区海关总署、财政部和税务总局的联合验收并与5月正式开展业务。

随着经济形势的发展变化，综合保税区已经转变成面向国际国内两个市场的重要载体，由两头在外的V型发展成X型模式。

而特殊区域目前的功能政策还不能很好地实现与国内市场的融通。

∗作者简介：胡克宏，南京海关海关二级总监，上海海关学院客座教授；叶芸，南京海关自贸处副处长㊁三级调研员；王立凯，南京海关四级调研员；梁思思，南京海关一级主办㊂贸易强国建设背景下综合保税区创新发展的困境与突围以苏州工业园综保区为例胡克宏㊀叶㊀芸㊀王立凯㊀梁思思∗㊀摘㊀㊀要：综合保税区是国际贸易㊁产业合作的重要平台㊂当前，国际经贸竞争新格局对综保区发展构成较大压力，国内国际双循环对综保区定位提出新命题，新技术革命对综保区监管提供新手段㊂基于上述观点，本文紧紧围绕 综合保税区创新发展的困境与突围 主题，以全国首家综合保税区苏州工业园综合保税区为研究对象，结合综保区的历史开放基因以及管理现状，分析得出目前综保区发展存在的问题：一是 境内关外 理念亟待转变；二是区内外优惠程度出现 倒挂 ；三是监管流程手续繁琐；四是制度体系不够完善㊂基于以上研究，本文从功能定位㊁政策供给㊁海关监管模式㊁政府联合监管和法律体系等５个方面提出策略建议：一是建立国内国际双向便利的贸易制度体系；二是建立适应高端产业和新兴业态发展的制度环境；三是优化账册管理㊁便利卡口进出；四是探索信息化联合监管；五是提升依法治理水平㊂关键词：综合保税区；双循环；智慧海关；贸易便利化㊀２０２３年７月５日 ６日，习近平总书记在江苏调研苏州工业园区时指出，要继续扩大国际合作，努力打造开放创新的世界一流高科技园区㊂综合保税区（以下简称 综保区 ）作为我６４贸易强国建设背景下综合保税区创新发展的困境与突围国对外开放的重要平台，在承接国际制造业转移㊁融入全球产业链方面发挥了重要作用，是建设高科技园区的重要载体㊂苏州工业园综保区获批成立于２００６年１２月，是全国首家综合保税区，近年来区内保税研发㊁保税维修㊁ 保税＋ 等业态持续发展壮大，但受国际经贸竞争㊁地缘政治局势持续紧张等多重因素冲击，经济全球化深度调整㊁产能外迁等影响， 两头在外 的苏州工业园综保区发展压力重重，亟待突围㊂一㊁综保区面临的发展形势（一）国际经贸竞争新格局对综保区发展构成较大压力综保区建立以来，以引进外资㊁ 两头在外 的生产贸易模式为主，尤其在我国电子产品零部件进口非零税率㊁电子成品进口零税率的情况下，尤其适合发展电子产品的加工贸易制造业㊂随着企业生产成本增加，低端产业面临 存量转移 增量流失 压力㊂以手机㊁笔记本电脑㊁集成电路等为代表的电子产品是综保区进出口的绝对主力，目前相关产业日益遭受东南亚地区的冲击㊂越来越多的电子制造大厂在越南等地投资建厂，不仅是三星㊁苹果㊁ＯＰＰＯ㊁ＶＩＶＯ㊁小米等重要品牌手机，伯恩光学㊁蓝思科技等上游零部件厂商也在越南设厂生产㊂综保区进出口业务面临较大竞争压力，２０２３年１ １０月，苏州工业园综保区集成电路出口２３１ １亿元，同比下降５６％㊂（二）国内国际双循环对综保区定位提出新的命题一方面，中国成为世界经济增长引擎，中国市场㊁中国订单成为全球贸易的重要组成部分㊂综保区作为订单式生产基地，需要融入这个巨大的消费市场㊂另一方面，随着综保区的发展， 龙头企业带动周边配套 的产业群日益成熟，综保区内企业从以往 两头在外 Ｖ字型，逐渐变为 两头内外兼有 的Ｘ型㊂综保区自身的政策设计等需要重新考量功能定位和监管模式，由一线进出便利的 单向阀门 ，向一线二线自由便利的 双向阀门 转变，实现功能升级㊁效能升级，更好融入国内统一大市场㊂（三）新技术革命对综保区监管提供了新的手段近年来，以新智能技术㊁新生物技术㊁新材料技术为代表的第四次工业革命正加速演进，各类技术创新㊁应用创新㊁模式创新的新型经济形态蓬勃发展，成为经济社会发展的新引擎㊂一方面，对海关监管模式带来了新挑战㊂海关现行的监管对象以大宗的㊁一般性工业品为主要考量，通过限制贸易商品通关过程中的流动等举措，对进出口贸易进行管控，完成海关监管手续解除限制措施㊂如具体的项目审批㊁直接的备案核销㊁微观的单耗管理模式等㊂此种监管方式越来越难以适应小批量㊁大流量㊁高科技的商品贸易㊂另一方面，数字技术㊁智能技术的发展为引入多方数据，实现大数据基础上的智能监管㊁自动监管提供了可能㊂政府可以通过构建７４数字监管新模式，在防好风险㊁严密监管的基础上，进一步优化服务㊁促进发展㊂二㊁综保区发展存在的问题我国综保区主要源于国外自由贸易园区制度（ＦＴＺ），①着眼出口导向㊁两头在外㊁大进大出，以税收优惠吸引㊁承接国际产业分工的转移（以简单加工㊁简单装配等制造业为主）㊂随着经济全球化的发展，世界关税水平大幅降低，加之近年来我国大力推进自由贸易区战略，与东盟㊁日韩等国的关税优惠力度进一步加大，传统降低关税㊁海关保税带来的政策效果的边际效益越来越小㊂与此同时，综保区纯外向型的功能设计与企业多维发展需求之间的不适应，使得综保区国内贸易的障碍愈发凸显㊂２０１９年１月，国务院发布了‘关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见“，共计２１条促进措施，业界简称 综保区２１条 ②，虽然其相关措施已着手推动相关制度创新和改革，但仍然集中于具体点上的突破③㊁缺少系统设计，由于发展理念㊁功能定位尚未转变，再制造业务等实施细则至今尚未落地㊂（一）功能定位上， 境内关外 的理念亟待转变过去，为追求降低国际贸易壁垒，综保区提出了 境内关外 的定位，虽然契合了融入国际市场的要求，但也极大地妨碍了其对接国内市场；而且 境内关外 的程度越高，对接国内产业链㊁融入国内大市场的阻力就越大㊂１ 境内关外 导致各部门 依法共管 变为海关 专属管辖 ㊂政府各部门受 境内关外 理念的影响，认为监管责任归于海关，不愿过多干预特殊区域内事务㊂事实上，无论从特殊区域相关法律法规㊁文件规定看，还是从各部门的实际管理现状看，特殊区域都不是海关 专属管辖 ，而是相关部门 依法共管 ㊂海关并不能代替其他政府部门对综保区内企业实施监管，尤其是与国土㊁安全等紧密相关的事项，仅依靠海关自身职责㊁专业能力，容易造成监管真空㊂对上述事项，自然资源㊁公安㊁环保㊁应急管理（消防）㊁市场监管㊁安全生产等部门负有当然之责㊂２ 境内关外 增加国内监管的制度性成本㊂从促进内外贸一体化㊁减少监管难度㊁降低８４①②③‘商务部㊁海关总署关于规范 自由贸易区 表述的函“（商国际函［２００８］１５号）：ＦＴＺ为ＦＲＥＥＴＲＡＤＥＺＯＮＥ缩写（自由贸易园区），指在某一国家或地区境内设立的实行优惠税收和特殊监管政策的小块特定区域，类似于世界海关组织的前身 海关合作理事会所解释的 自由区 ㊂ 我国的经济特区㊁保税区㊁出口加工区㊁保税港㊁经济技术开发区等特殊经济功能区都具有 自由贸易园区 （ＦＴＺ）的某些特征，但目前我国尚无与 自由贸易园区 完全对应的区域㊂‘国务院关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见“（国发 ２０１９ ３号），ｈｔ⁃ｔｐｓ：／／ｗｗｗ ｇｏｖ ｃｎ／ｚｈｅｎｇｃｅ／ｃｏｎｔｅｎｔ／２０１９－０１／２５／ｃｏｎｔｅｎｔ＿５３６１１５８ ｈｔｍ㊂如内销便利，仅明确了综保区内生产制造的手机㊁汽车零部件等重点产品，可从自动进口许可证管理货物目录中剔除㊂贸易强国建设背景下综合保税区创新发展的困境与突围制度性成本等方面考虑，按照国内企业的标准，对综保区企业许可㊁认证㊁安全等实施监管，更有利于其产品在国内销售㊂例如，我国‘食品安全法“规定由市场监管部门对境内食品生产经营实行许可和监督管理，综保区内企业生产的内销食品，生产和流通环节都在境内，由市场监管部门实施统一监管更为便捷㊂（二）区内外优惠程度出现 倒挂综保区是特殊区域 功能整合㊁政策叠加 改革的产物，设立之初被定位为国内政策最优㊁功能最全㊁通关最便捷的特殊区域㊂但随着国内贸易的发展，其综合税收负担和贸易管制程度反而比区外更重㊂１ 税收负担方面㊂随着国家税收改革，相比于区外的国内企业，相关优惠已被 拉平 ，甚至在国内贸易方面出现了一定程度的税负倒挂㊂一是 营改增 后，区外企业进口设备的增值税可以抵扣，区内企业进口设备免税的优惠基本丧失殆尽㊂二是财税部门对于增值税一般纳税人资格试点，要求企业需在一般纳税人资格和传统的区内加工贸易企业身份之间二选一，企业无法共同享受两个政策的优势㊂比如传统的加工贸易企业在所得税方面，被当作 境内关内 ，全部征收所得税；但区内企业无法开具国内增值税发票，与区外企业税负不同，有悖公平原则㊂三是近年来施行的选择性征税措施仅限于关税领域，增值税㊁消费税等仍需要按照二线出区的商品和实际价格征收，优惠度极其有限㊂相较于国内区外加工贸易企业只按进口料件的价格征税，区内企业的综合税负已经高于区外企业㊂２ 贸易管制方面㊂目前区内企业进口配额和许可证货物的具体管理项目，和区外企业差别不大㊂但在国内贸易环节，综保区二线货物进出区严格实施进出境证件管理，贸易管制存在落差㊂如区内企业从国内采购用于零星使用的尿素㊁柴油等，即使采购量不大，也须办理入区柴油出口许可证等证件㊂（三）监管流程手续繁琐虽然基于 境内关外 两头在外 的理念， 一线放开㊁二线管住㊁区内自由 是顺理成章之事，但综保区监管至今仍未做到 一线放开㊁区内自由 ㊂１ 一线没有真正放开 ㊂海关对一线进出口仍实施实质上的报关管理，虽然海南自由贸易港㊁上海洋山特殊综合保税区探索了取消一线进出境报关㊁区内不再设立海关账册管理等创新举措，属于真正意义上的 一线放开㊁区内自由 ，但相关举措仅基于海南和上海的特殊地位而实施，其他综保区难以复制㊂２ 二线管住 增加了不必要的繁琐手续㊂综保区政策设计中，除小额办公用品㊁基建物资外，国内其它货物进出区均应办理报关手续，给企业造成了对接国内产业链的两个物流 卡点 ，增加了不必要的制度性通关成本㊁内贸成本㊂例如，企业从国内购买入区的免税设备，使用后再出区时，会遭遇商品检验指令，该商品并不是从境外进口，已在区内使用多年，出区时已经不是入境状态，不应按照一般贸易进口货物实施商品检验㊂３ 监管模式呈现强度效率的 内外倒挂 ㊂当前，海关对综保区采取 围网卡口＋电子账册 的管理形式，与区外加工贸易管理形成了 两个倒挂 ㊂一是监管强度倒挂，除与区外加９４工贸易同样实施账册管理㊁后续稽核查之外，区内还存在报关单查验㊁核放单检查等卡口实货监管措施；二是通关效率倒挂，目前卡口管理不具备有效的分类监管制度和高效的物流配套系统，导致国内货物入区难㊁物流成本高，相比区外加工贸易零通关效率，劣势异常明显㊂４ 检验检疫尚未纳入一体化通关流程㊂一方面，有可能导致一线二线漏检或重复检㊂现有的新一代Ｈ２０１８系统针对进出综保区货物的参数，没有区分一线㊁二线㊂新一代风控系统㊁查管系统的指令和检验检疫部门，未考虑综保区两线通关的情况；检验检疫的作业表单也不区分一线㊁二线，货物进出区容易造成漏检㊂现行海关新一代查验管理系统设定的逻辑判断中，入区和出区的货物无法通过报关单对应起来，容易造成重复检验㊂另一方面，关检两方面的便利措施也需要整合㊂机构改革前检验检疫探索的 分线监督管理制度 ，根据一线进出境和二线进出区环节的监管重点，对货物实行不同的检验检疫监管㊂除废物原料㊁放射性检测外，其他货物免于一线的检验监管，在进出区二线设计了 预检验及核销 登记核销管理 等，但目前因机构改革后业务系统的调整，该项便利措施的落地实施受到影响㊂例如，检验检疫指令和报关单绑定，只有生成报关单后才可能根据布控条件生成查验指令，实施抽检和监管㊂对于 预检验 而言，由于未能生成报关单，因而无法形成查验指令㊂５ 传统的货物监管模式对生产性服务业等新业态 不友好 ㊂海关目前对区内研发设计㊁检测等生产性服务业的耗料和成品按照货物贸易进行管理㊂企业在开展保税研发㊁保税检测的过程中还要考虑是否符合海关账册管理要求㊂由于研发㊁检测相关料件批次多㊁数量少㊁时间要求高，海关的监管要求致使企业的管理成本较高㊂企业宁可多交点税（研发用材料的进口数量一般不多㊁缴税较少），也要采用一般贸易方式开展相关业务，以避开综保区的制度性成本㊂此外，生物医药等新兴产业在研发试剂的进口上，也存在按照货物进口要求进行管理㊁需要提供医疗器械等证明的情况，对于小批量㊁多批次的研发用物料，制度性成本极高，一些证明开具往往耗时数月㊂６ 监管信息化亟待升级㊂海关方面，信息过于碎片化，企业需要切换多个系统才能完成整个通关流程，系统的逻辑和实际业务场景存在差距，且系统间联动欠佳，影响货物正常流转㊂政府部门方面，对区内企业缺乏统一的信息监管平台，税务㊁药食监㊁环保等部门难以通过数据获取和数据共享，对区内企业实施有效监管；企业办理进出口业务㊁国内业务时，各部门缺乏保税㊁非保税货物基础信息数据，难以开展联合监管㊂例如，非保税货物入区后的信息没有有效利用，相关部门未实施有效的分类监管，企业采购国内料件的增值税部分难以抵扣㊂（四）制度体系不够完善１ 法律制度体系落后于实际发展需要㊂一是现行行政法规施行时间较长㊂现行有效的特殊监管区域３部行政法规④是２０００年前后开始施行的，规定内容已跟不上特殊区域发展新形势；除２０２２年４月１日实施的‘海关综合保税区管理办法“作为综合性依据外，缺少综合性行政法规㊂二是特殊监管区域检验检疫相关内容的立法滞后㊂‘海关综合保税区管理办法“对检疫０５④１９９７年实施的‘保税区海关监管办法“㊁２０００年实施的‘海关对出口加工区监管的暂行办法“㊁２００５年实施的‘进出口商品检验法实施条例“㊂贸易强国建设背景下综合保税区创新发展的困境与突围监管仅作了原则性规定，对检验监管只作了授权性规定㊂目前，特殊区域检验检疫监管的主要依据是２００５年实施的‘保税区检验检疫监督管理办法“，机构改革后在 关检融合 进程中，检验检疫等职能与传统监管模式仍存在对接不够深入的问题㊂三是相关配套制度尚不完善㊂‘海关综合保税区管理办法“出台后，配套制度尚未跟上，因涉及海关与地方政府部门的职责衔接，后续如何落实还需要进一步协调㊂此外，涉及检验检疫的主要文件，机构改革后未予修订，相关内容有滞后性，基层执法过程中对其效力问题也存在分歧㊂２ 部分优惠政策缺乏操作细则导致政策无法落地㊂ 综保区２１条 中有１２条由海关总署牵头，其余则由其他部委牵头，操作细则的出台速度较慢㊂目前海关总署牵头的政策基本已出台操作细则，大部分可落地实施；国家税务总局牵头的推广增值税一般纳税人政策进展较快，基本实现一般纳税人试点政策在全国综保区的落地（但仍属 试点 ）；其他部委牵头的措施还没有具体的实施细则，企业空有想法无法落实㊂比如，电子医疗器械生产项目如何落户综保区，仍悬而未决㊂三㊁综保区高质量发展的对策建议基于综保区的历史开放基因以及围网管理现状，建议将综保区建设目标设定为适应制度型开放㊁推进系统性的制度创新㊁打造对外开放新高地：聚焦建设具有世界聚合力的双向开放枢纽，从立足于免税㊁保税㊁退税等税收优惠的发展模式，升级为国内国际双循环的改革先行区，按照 只检一次㊁前推后移㊁特例豁免㊁国内便捷 的原则，探索更加符合当前制度型开放和产业发展环境的监管服务模式，支持企业建立既适应国际经贸规则又适应国内监管规范的新型企业制度，联通国际国内两个市场，推动综保区企业更好地融入国内统一大市场以及世界开放型经济格局㊂（一）功能定位上，建立国内国际双向便利的贸易制度体系１ 发展理念上，将综保区作为新时代企业国际化发展的改革试验田㊁特殊功能区㊂允许在风险可控的前提下进行制度创新和探索，根据不同产业链㊁供应链㊁价值链㊁创新链特点，精细化设计配套制度体系，分级㊁分类㊁分层释放制度供给，进一步降低制度性交易成本，加快建立适应高端制造业和研发㊁维修等生产性服务业发展的政策环境㊁营商环境，增强区内外产业联动，同步实现业态聚集发展和改革效应溢出，打造具有国际竞争力和创新力的综保区㊂２ 定位认知上，从 境内关外 向 境内关内 转变㊂统筹考虑综保区一线二线货物进出㊁保税非保税货物性质等，设计出符合监管服务需求的综合管理制度㊂治理主体层面上，由海关专属管理向以地方政府负主责㊁国务院有关部门协同共治转变㊂加强商务㊁海关㊁税务㊁银行㊁外管㊁安监以及地方政府等部门间协作配合，构建部门协同的联合管理机制，提升综合治理能力㊂治理模式层面上，由政府监管为主向企业诚信自管为主转变，构建以信用管理为基础㊁全业务领域数字化监管为手段的事中事后监管体系，形成协同监管格局，防止部门缝隙带来 避管天堂 ㊂１５（二）政策供给上，建立适应高端产业和新兴业态发展的制度环境１ 产业政策实施清单化管理㊂一是建立健全产业负面清单，明确 两高一资 等禁止㊁不鼓励入区的产业，负面清单之外的均可入区发展㊂二是建立健全产业正面清单，将招商投资和产业建设结合起来，明确符合国家发展方向㊁鼓励入区的产业和业态，如 综保区２１条 中提及的航天制造等高端制造业以及研发设计等生产性服务业等，作为推荐综保区重点招商目标和引入的项目㊂三是稳步调整中间清单产业，对介于正面㊁负面清单之间的产业，综合运用区间转移㊁转到区外等方式，保住体量㊁腾笼换鸟㊂２ 税收政策在保持外贸税收优惠度的同时， 拉平 与国内企业税负㊂围绕国内税负公平㊁兼顾外贸优惠的目标，统筹优化对区内企业的税收管理政策㊂在税收征管方面，实施企业选择性征税㊁选择性退税模式，企业进口时自主选择在一线进境或二线出区缴税，自主选择按照料件或成品的状态缴纳关税；企业出口时自主选择在一线离境退税或二线出境退税，按照料件或成品的状态退税㊂在企业管理方面，在企业自愿基础上，全面实施增值税一般纳税人资格，视同国内企业实施免㊁抵㊁退，优化现行区外加工贸易深加工结转业务国内采购原材料退税模式㊂同时，不干涉企业的经营自主权，允许开设加工㊁物流等各类保税账册，支持区内国内国际贸易㊁各类保税业态充分发展㊂３ 贸易管制上便利一线进口㊁二线进区㊂一线按现行做法，国内货物二线入区货物免于提交许可证件，一线出境货物属许可证件管理的应提交许可证件㊂（三）海关监管模式上，优化账册管理㊁便利卡口进出１ 强化账册管理㊁卡口便利进出㊂由全天候实时卡口监管向强化安全准入监管㊁提升贸易便利水平转变㊂一线 以备代报 ，简化备案项目和流程环节㊂区内 以查代销 ，海关在规定时间段进行核查盘库，重点查看实际库存和电子底账数据是否相符㊂２ 实施一线检疫㊁二线检验㊂检疫方面，对涉及生态㊁环保的固体废物㊁外来物种㊁特殊物品等实施一线检疫㊂检验方面，总体实施二线检验，对区内货物㊁少数 安卫环 项目以及区内自用商品实施一线法检㊂３ 建立综保区一体化监管新模式㊂业务模式上，建立特殊区域集中作业中心㊂参照部分直属海关的加贸集中作业中心模式，建立全国海关统一的特殊区域监管信息化系统，对接全国通关一体化，提供 一站式 服务㊂信息系统上，建设特殊区域监管平台（或相关功能模块）㊂对接Ｈ２０１８新一代风控系统㊁查四系统等，管理进出区货物 进出存 ㊂推进区内货物状态分类监管，实现报关货物（保税货物）和非报关货物（非保税货物）分类管理㊁区内共存㊂允许企业设立非保税货物账册，对传统的保税加工和原料消耗的保税研发㊁保税检测等，分账册进行管理㊂检验检疫参数上，根据一线二线㊁保税非保税㊁各类检验检疫商品以及业务类型（一日游㊁转口贸易等），以备案清单为基础精准设定参数，一线二线相互联动，防止漏检㊁重复检㊂（四）政府联合监管上，探索信息化联合监管依托国际贸易 单一窗口 建设特殊区域的综合管理服务的信息化平台，将相关管理部门２５贸易强国建设背景下综合保税区创新发展的困境与突围整合形成一个整体，建立起特殊区域监管服务新模式㊂一是推进各部门合理监管㊁协同治理㊂汇集综保区监管职责的各部门㊁企业㊁第三方运营方等数据信息，建设全领域全流程的数据化管理平台，实现各监管部门单位的信息互换㊁监管互认㊁执法互助㊂二是强化事中事后监管㊂通过共享数据，探索建立大数据分析模型进行风险分析，将企业内部管理链的上下游部门，产业链的上下游企业间数据进行互相印证，一体管理，控制风险㊂逐步探索完善信用管理机制，对区内诚信企业采取企业自助通关㊁自动放行㊁自核自报等监管模式㊂此外，通过特殊区域的综合管理服务平台，可探索将数字贸易和无形商品等纳入管理，有利于规范监管，增长统计额和财源，在更大的范围内支持服务贸易发展㊂（五）法律体系上，提升依法治理水平１ 完善现有法律法规体系㊂以‘海关法“修订为契机，将‘海关法“第三十四条关于特殊监管区域由 海关按照国家有关规定实施监管 修订为： 海关会同有关部门，按照国家有关规定实施管理 ，并与‘进口商品检验法“及其他几部法律实现有效衔接㊂完善配套行政法规，推动出台‘综合保税区管理条例“，明晰海关㊁地方政府及各部门的职责分工㊂协调国务院各部门联合出台规章或公告，分阶段分类型对区内生产经营许可㊁产品质量监督抽查㊁认证认可监管㊁安全生产监督㊁环境保护等方面的监管职能进行细化完善㊂２ 聚焦需求导向㊁创新导向，探索改革放权机制㊁创新容错机制㊂赋予综合保税区 自动创新 模式：对上级已经明确可以实施的改革项目或创新措施，一定时间内（如一年内）相关部委未出台实施细则的，或者上级部门明确授权的，综保区可结合自身实际开展创新探索，自行制订细则上报备案㊁同步开展试点，上下联动加大创新探索力度㊂３ 完善综保区分区机制㊂美国对外贸易区的主要功能与我国特殊区域相关功能类似，可在区内开展储存㊁出售㊁展示㊁分割㊁改包装㊁组装㊁分销㊁分类㊁分级㊁清理㊁混装㊁加工㊁销毁等活动㊂设立分区（Ｓｕｂｚｏｎｅ）是美国对外贸易区的一大特色，目前美国对外贸易区分区数量超过５００个，经济活动超过总区㊂我国不少综保区实施片区制度（如苏州工业园综保区即分为Ａ区㊁Ｂ区），建议在此基础上，借鉴美国对外贸易区设立分区的制度，完善综保区的片区机制，对目前在区外的产业聚集区，通过设立分区等方式整体入区，赋予综保区功能㊂四㊁推动综保区高质量发展综合改革的具体举措２０２３年８月，海关总署加快推进智慧海关建设，高标准㊁高质量实施 智关强国 行动，印发了‘推动综合保税区高质量发展综合改革实施方案“（以下简称 ２３条措施 ），提出涉及海关事权的五方面２３条具体改革措施，并呈现出５个方面的特点㊂一是定位优化㊂由以往的 一线放开㊁二线管住㊁区内自由 ，转变为 只检一次㊁前推后移㊁特例豁免㊁国内自由 ，真正变为 双向阀门 ，服务国内国际双循环㊂二是功能拓展㊂ 保税＋ 业态由加工制造㊁研发设计㊁物流分拨㊁检测维修㊁销售服务 五个中心 ，向支持保税培训㊁免税保税退税衔接等新业态拓展，同时明确了定期调整保税维修产业的正面清单㊂三是监管简化㊂明确了设置报３５。

考察报告关于长江流域苏州太仓马鞍山武汉陆港建设和发展的考察报告陆港是践行“一带一路”国家战略、承接东西部产业转移、链接国家物流大通道的平台；XX国际陆港是自贸区建设的一部分，有利于大幅促进物流与经济发展。

各地陆港的建设和发展的起步点不同，对区域经济发展的影响较大。

为了充分了解各地陆港和口岸发展现状及中欧班列运营情况，调研各地多式联运工程建设进程，同时了解长江经济带区域通关一体化实施状况，从而分析借鉴我国陆港及口岸发展面临的问题，推动融入国家物流大通道建设。

我有幸受调研地单位邀请，参加了赴苏州、太仓、马鞍山和武汉的调研。

此次调研为期四天，达到了开阔视野、取优补短和借“他山之石”助力追赶超越提升发展的目的，取得了良好的效果。

现将这次调研的情况报告如下。

一、苏州、太仓、马鞍山、武汉四市发展陆港的概况苏州。

苏州位于江苏省东南部，长江三角洲中部，是江苏省长江经济带重要组成部分。

苏州高新无水港坐落在苏州市高新区通安镇方正苏太高新港区内，项目运营主体为苏州苏太高新港物流有限公司，是由太仓港港务集团有限公司、江苏苏钢集团有限公司和苏汽国际物流集团有限公司三方共同出资组建而成。

苏州发展陆港情况：苏州苏太高新港物流有限公司占地2万平方米，拥有后续发展场地6万平方米、仓库3.5万平方米，周边300米范围内有集装箱专用仓库超10万平方米，10公里范围内有进出口企业120多家，年集装箱生成量约100万标箱。

苏州高新港具有在场地、区位、设施、市场、运力、资金等方面的优势。

公司创立“苏州高新无水港”平台，旨在服务于全市乃至全苏南地区的各方客户。

苏州工业园区航港物流有限公司(SIPPL)位于中国—新加坡合作苏州工业园区东部，是向园区及苏州周边企业提供口岸物流、保税物流、保税加工、国际贸易以及仓储等多重服务的物流载体，是功能全面、辐射面广、以进出口通关为主的大型综合性物流平台。

公司属于国有大型企业性质，原为苏州物流中心有限公司业务部，因配合公司发展需要，特于2009年底注册成立，注册资金为7000万元人民币。

苏州工业园区海关2022年加工贸易及保税监管岗位技能竞赛题库(单选)1．__________不属于加工贸易货物。

[单选题] *A．加工贸易项下的进口料件B．加工贸易项下的加工成品C．加工过程中产生的边角料、残次品、副产品D．加工贸易不作价设备(正确答案)2．某经营企业向海关申请办理加工贸易手册设立手续，海关发现该企业尚有超期未报核手册，海关______________。

[单选题] *A．不予办理手册设立手续(正确答案)B．可以在经营企业提供相当于应缴税款金额的保证金后予以办理手册设立手续C．可以在经营企业提供相当于应缴税款金额的银行保函后予以办理手册设立手续D．可以在企业不提供担保的情况下为其办理手册设立手续3. 加工贸易企业进口消耗性物料，应受__________限制。

[单选题] *A.企业性质B.贸易方式C.单独进口D.商品用途(正确答案)4．加工贸易不作价设备的海关监管年限从____起开始计算。

[单选题] *A．手册设立之日B．不作价设备进口之日(正确答案)C．合同签订之日D．设备结转进口之日5．在商品不涉及进出口许可证件管理的情况下，进料加工保税料件和国产料件之间串换的非必要条件是____。

[单选题] *A．同品种、规格B．关税税率为零C．同数量D．同价格(正确答案)6．海关对经营企业因申请加工贸易手册两次以上延期而收取的海关保证金资金属于____。

[单选题] *A．税款类保证金B．风险类保证金(正确答案)C．案件类保证金D．取保候审保证金7．下列关于加工贸易货物管理的表述，正确的是： [单选题] *A．已经加工的保税进口料件因质量问题可以返还供货商进行退换B．经营企业可向海关申请来料加工项下的保税料件与非保税料件之间进行串换C．出口产品如属于应征出口关税的，海关应照章征税(正确答案)D．经营企业可以直接使用非保税料件，待手册核销时向海关如实申报使用非保税料件的比例、品种、规格、型号、数量8．下列关于加工贸易企业的表述，错误的是： [单选题] *A．经营企业可以是外贸公司和外商投资企业B．经营企业可以是获得来料加工经营许可的对外加工装配服务公司C．加工企业必须具有法人资格(正确答案)D．经营单位和加工企业均须在海关注册登记9．某加工贸易生产企业申请内销手册项下副产品一批，应计征缓税利息，起征时间应为： [单选题] *A．手册设立之日B．首批料件进口之日(正确答案)C．副产品所对应的料件首次进口之日D．最后一批料件进口之日10．某企业2015年2月1日出口一批运动服，于2016年3月1日退运进境，但该出口成品对应的加工贸易手册已核销结案，下列做法正确的是____。

保税区功能特点保税区的功能定位为“保税仓储、出口加工、转口贸易”三大功能。

保税区具有进出口加工、国际贸易、保税仓储商品展示等功能，享有“免证、免税、保税”政策，实行“境内关外”运作方式，是中国对外开放程度最高、运作机制最便捷、政策最优惠的经济区域之一。

保税区能便利转口贸易，增加有关费用的收入。

运入保税区的货物可以进行储存、改装、分类、混合、展览，以及加工制造，但必须处于海关监管范围内。

外国商品存入保税区，不必缴纳进口关税，尚可自由进出，只需交纳存储费和少量费用，但如果要进入关境则需交纳关税。

各国的保税区都有不同的时间规定，逾期货物未办理有关手续，海关有权对其拍卖，拍卖后扣除有关费用后，余款退回货主。

运行情况数据显示，2012年全国综合保税区进出口1712.9亿美元，同比增长50.7%。

其中出口1042.3亿美元，同比增长52.4%；进口670.6亿美元，同比增长48.2%。

有以下3种方式：1、按贸易方式在全国综合保税区所有贸易方式中，进料加工货物进出口值1030.6亿美元，同比增长49.1%，占比60.2%。

其中，出口值761.8亿美元，同比增长42.7%；进口值268.9亿美元，同比增长70.8%。

区域仓储物流货物进出口值535亿美元，同比增长1倍，占比为31.2%。

其中，出口值221.4亿美元，同比增长2.4倍；进口值313.5亿美元，同比增长54.9%。

上述两种贸易方式进出口占比合计为91.4%。

2、按企业性质在全国综合保税区所有企业性质中，外商独资企业进出口值948亿美元，同比增长10.6%，占比为55.3%。

其中，出口值671.3亿美元，同比增长14.1%；进口值276.7亿美元，同比增长3%。

中外合资企业和私营企业进出口值分别为413.9亿美元和239.3亿美元，同比分别增长2.3倍和1.2倍，占比分别为24.2%和14%。

上述三种企业性质进出口占比合计为93.5%。

3、出口国别在全国综合保税区实际进出口国别（地区）中，美国、台湾省和香港地区居前三位。

我国综合保税区开发运营模式的相关探究作者：黄琳来源：《现代企业》2021年第09期随着外向型经济的进一步发展，我国综合保税区的开发运营模式从原来传统的行政模式逐渐地向企业化运作方向变化，为了达到综合保税区开发建设的预期目标，必须优化其运营管理模式，做好综合管控工作，要构建精干、高效的新型管理体制，提高综合保税区管理水平，从而为综合保税区创造一个非常有投资价值的环境。

本文集合综合保税区的实际情况，对其开发运营的情况进行剖析，探索其运营模式。

一、国内综合保税区的开发、运营模式和案例分析1.行政化开发运营模式。

综合保税区管理中行政化的开发运营至关重要，是由政府直接投资开发建设。

政府除投资基础设施外还投资运营设施，如工厂和仓库，建成之后，租赁给园区内的企业。

综合保税区从开始的规划建设到实际的运行管理都离不开政府的影子。

在实际的行政化管理中根据政府的参与程度主要分为两种，一种是政府主导模式，另一种是政企合作模式。

政府主导模式与政府的管委会模式相近，综合保税区的管委会就是某一级政府，权限也与寻常的行政区一致，具有与政府同等的职能，同样被赋予了一定的经济管辖权，对综合保税区实行规划和管理的功能，从本质上讲，是一种管理与建设相结合的形式。

除此之外，政府主导模式最主要的区别在于有一定的行政审批权，可以根据保税区的实际情况进行审批，效率更高。

政企合作的模式是一种准政府行为，换句话说是某一级政府的派出机构，在保税区行使一定的经济权力，在合理合法的范围内，对保税区的资源和经济实行统一的管理和规划。

与此同时，为了更好的推动保税区的经济发展，还会承担经济开发的功能。

二者相比之下，政府主导的模式具有更加浓厚的行政化色彩，而且政府的投入也会更加巨大。

但是在实际的过程中，行政化模式在我国的运用更加广泛，效果也更好，比较知名的案例有北京天竺综合保税区、天津港保税区、江苏昆山综合保税区、广州白云空港综合保税区、重庆西永综合保税区、成都高新综合保税区、潍坊综合保税区等。

2006年12⽉17⽇，国务院正式批复同意苏州⼯业园区开展具有保税港区综合保税功能的海关特殊监管区域试点，在原有的保税物流中⼼(B型)和出⼝加⼯区A、B区进⾏“政策叠加、功能整合”的基础上形成的整合后的区域，命名为“苏州⼯业园综合保税区”。

2007年8⽉28⽇，苏州⼯业园综合保税区通过海关总署、国家质检总局等国家九部委联合验收，建成中国⾸个“综合保税区”。

2008年2⽉26⽇，位于苏州⼯业园区内的友达光电(苏州)有限公司申报的第⼀票海陆联运出⼝货物成功通过太仓港出境。

苏州⼯业园区综合保税区与太仓港实现“⽆缝对接”，建成全国⾸家“虚拟海港”。

2008年7⽉7⽇，国务院总理温家宝参观了苏州⼯业园区综合保税区，对保税区建⽴虚拟空、海港，实⾏区港联动，提⾼物流效率的做法给予充分肯定，勉励苏州⼯业园区不断创新，继续承担改⾰试验的重任。

关键词⼀创建现代商贸物流运营平台 1994年，中国与新加坡政府联合规划的苏州⼯业园区批准成⽴。

经过14年的开发建设，苏州⼯业园区如今成为先进产业的聚集地、外商投资的密集区，以及体制机制创新的先⾏区。

如今，以电⼦信息、精密机械、⽣物制药、新材料为主导的⾼新技术产业在园区快速地成长，这些领域内的企业尤其需要通过优化供给链来降低流通成本，以“订单络化、物流全球化”的便捷⾼效，为企业发展推波助澜。

如今，苏州⼯业园综合保税区的业务辐射23个省市，服务的⽣产企业超过2000家，12通道全⾃动智能⽆⼈值守卡⼝、12000平⽅⽶国际⾼标准绿⾊环保监管仓库、全天候开放⼀站式服务⼤厅……这些不但吸引到国药控股、锐绮、中国国际航空、民⽣轮船等近20家公司的⼊驻，⽽且以整合的资源、叠加的政策、创新的模式，为加⼯贸易的转型升级提供了积极的探索和尝试。

苏州⼯业园区综合保税区通过国家区域性现代物流公共信息平台试点的确定，积极创建现代物流公共信息平台，以配合国家制定现代物流信息技术相关标准，探索物流信息共享、提⾼物流效率的信息化建设思路和模式，并进⼀步建设完善的物流信息基础设施和⾼效的物流营运信息化⽀撑体系，加强各物流企业、物流客户、政府管理部门之间的联系，促进协同管理、协同经营机制的建⽴，从⽽达到强化政府管理部门对物流企业、物流市场的规范管理和宏观调控，提⾼物流企业的营运效率，降低社会物流成本的⽬标。