浅析大气污染防治法律制度现状与建设
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一 一
级政府应加强防治大气污染 ， 但如何治理大气污染、 如何监测空气质 量及相关费用未做明确规定 ， 缺乏可操作性。其次， 程序性规定少之 又少，法规 中 “ 又大又空”的内容较多，“ 重实体，轻程序”是我国 立法领域的一大弊病 。再次，缺乏对公众参与的相关规定。 四、大气污染防治法律制度 的建议 （ 一） 对大气污染物 总量进行严格控制 。对氮氧化物控制提 上 日程 ， 如前所诉 ，我 国目前进行总量控制 的大气污染物主要是 二氧化硫和二氧化碳 ，随着我 国氮肥厂 、炼油厂 ，以及机动车拥 有量增多 ， 氮氧化 物的排放 也 日益增加，必须在其造成大范 围影 响 之 前 ，对 其 排 放 总 量 进 行 控 制 。加 大 处 罚力 度 ， 目前 《 大 气 污 染防治法》规定的法律责任普遍偏轻 。要对政府的权力 、责任和 权 利 明确 规 定 ，使 政 府 提 高 积 极 性 。 （ 二 ）完善大气排污许可证制度 。首先 ，扩大制度的适用范 围与实施 区域 ，寻找该制度在我国适用中的缺 陷，完善后再推广 到全 国范 围。但是 由于地域差异 ，可具体 问题具体应用 ，应对措 施当然也各有差异 。其次 ，完善许可证制度的总量控制制度 。完 善 总 量 控 制 下 的污 染 分 配 工 作 ，合 理 分配 各企 业 、单 位 的污 染 排 放指标 。再次 ，建立大气污染排污权交 易制度 。（ ５ 】 排污权交易制 度在实际上提高 了企业 的积极性 ，应 当将其落实实践 。 （ 三 ）大气污染 防治限期治理制度 。《 大气 污染 防治法》规 定， 限期治理 的实施主体为地方人 民政府 。在环境保护工作 中， 政府更为重视 的是地方经济利益 ， 应当将限期治理制度的范围扩 大至流域性 、 行 业性、 产 业 性 的污 染 源 ， 以排 放 标 准 为衡 量 依 据 。 规定有权机关有跟踪监控义务 ，对于 限期治理 的企业 、单位 ，在 其治理期 间，以及 治理完成之后，应 当由环保部 门对其进行跟踪 监 控 ，尤 其 要 重 视 治 理 完 成 之 后 的监 控 。 （ 四） 建 立 大 气 污 染 防 治监 测制 度 。可 实 施 全 天 空 气 质 量 检 测， 提高我 国在大 气污 染防治中的技术含 量，加强对污染源头 的 监测 的同时，也将这些信息通过 网络 、电视 、报纸等途径告知公 众 。在此基础上 ，对 于企业 、单位的污染排放进行监测 ，提倡企 业、单位 自身设有监测设备 ，国家可给予相应环保补贴政策 ， 鼓 励企业进行 自我检测 。明确 并加 强环 境保 护相 关部 门的权 限，使 其 不 再 规 避 大 气 污 染 防 治管 理 。 （ 五） 完善法律救济制度。 在实践中，当事人的权利很容易得不 到保障。 大气污染法律救济手段中的诉讼制度，仅是维护个人利益的 诉讼，因此只能由特定人提起诉讼。而大气污染造成的影响，除直接 受影响人群外，还有间接影响的人群，甚至还有长期影响的人群，因 此，我国应尽快建立完善公益诉讼制度 ， 增加对群众的救助，并在相 关部 门未采取措施阻止污染的情况下，可进行 自力救济。 （ 六） 完 善大 气污 染防治公众监 督制度。要让公众充分参加 到大气污染防治 中来 ，有关大气 污染 防治的相关信 息，有关部 门 应及时对外 发布 ， 公众 则可以通过 听证 会、 新闻采访 、 电话 问询 、 环境信箱 问答等方式实现 。 及时的信息反馈 以及对群众意见的合 理解决 ， 有助 于提 高公众 的积极 性，使公众参与不再仅仅是 口号 或 是 形 式 上 的制 度 。 参考文献 ： 【 １ 】 吕忠梅 ：（ （ 论公 民环境权》 ，法学研 究． １ ９ ９ ５ 年第 ２期 ［ ２ 】 王俊 豪： （ 《 政府管制经济学导论》， 商务印书馆 ２ ０ ０ １年版 ， 第３ ２ ６页
（ 二 ） 危 害
严重威胁 身体 健康 。 雾霾 中的悬浮颗粒物 因其 能被吸入肺泡 和气管而 具有健康 危害性 ， 医学上分为急性短期效应和慢性长 期 效 应 ，这 两 种 均 表 现 在 呼 吸道 感 染 、肺 部 感 染 和 心 脑 血 管疾 病 的 发病率显 著升高。 影 响生产生活活动 。大气 污染影响经济的发展 ，人力物力大 量损 失与 浪费，阻碍 了生产 生活的顺利进行。对工业 的危 害主要 表现 为两种 ： 酸性污染物 与二氧 化硫、 二氧化氮等 ， 对工业设备 、 材料 、设施 的腐蚀 比较严重 ；二是飘尘给精密仪器 、设备 带来 的 不利影 响。大气 污染还会带来大家熟悉 的酸雨 ，使土壤 、水体 酸 化 ，对 植物 生 物 产 生 毒 害 。大 气 污 染 还 能影 响天 气 与气 候 ，大 气 能见 度 降 低 ， 太 阳 辐 射 量 减 少 。 二 、大气 污染防治法律制度基本理论 是环境权理论，１ ９ ６ ０ ｓ环境权理论被提 出， 到７ ０年代初， 国际 法学者雷诺 ・ 卡辛 向海牙研究院提交了一份报告， 提出要将现有的人 权原则加以扩展， 以包括健康和优雅的环境权在内， 人类有免受污染 和在清洁的空气和水 中生存的相应权利 Ｌ ｌ ｌ 随后 ，世界各 国都接受 并将其理论运用于大气污染防治中，我国学者也开始了对环境权 的 研究。基于环境权理论， 居民理应享有清洁空气权、不受环境污染损 害权利以及 向相关部门请求保护的环境请求权。大气污染破坏了居 民应该享有的适宜 良好生活 的环境， 对居民的健康 以及财产造成损 害， 因此居民可 以环境权请求相应的赔偿， 以弥补损害。 二是外部性理论 ， 王俊豪外部性是指一定 的经济行 为对外 部 的影 响， 造成 私人成本 与社会成本 、私人利益与社会 利益之 间相 偏离 的现 象。ｔ ２ １ ￣ ｂ 部性分 为正、负外部性两种， 那些对 外部的消极 的影 响就应该属于负外部性 。 大气污染所造成 的负面 影响并没有 由大气 污染排放者 来承 担， 而是转嫁给 了居民与社会， 这实 际上 就 是 一种负外部 性，显然， 这 有违公平 正义的 。因此 ，在造成居 民 健康 损害 时， 应当 由他们 来承担相应 的责任 。那 么，就有必要 建 立 大 气 污 染 防 治 法 律 制 度 。ｐ 三、我国大气污染防治体制 的缺 陷 （ 一 ）立 法 体 系 不 健 全 严 密 大 气污染 防治 法律制度立 法体系应 当是逻 辑严密 、前后连 贯 、层 次分明、协调统一 的整 体。但是 ，我 国大气污染 防治立 法 的体 系却 不够 健全和完善 。首先 ，《 可再生能源 法》 ，只是个框 架 性 的立法 ， 尚无细则 ， 特别是对 能源税 收方面的法律规定很模糊 ， 使 可 再 生 能源 产 业 发 展 受 到 制 约 。其 次 ，没 有 一 部法 律 将 温 室气 体 的排放 控制要求纳入其 中，使得我 国成 为温 室气 体排放大 国。 （ 二 ）大 气 污 染 防 治 的 相 关 法 规 和 制 度 较 滞 后 比如 现 行 排 放 标 准 ，已不 适应 大气 污 染 的 多 样 化 的 趋 势 。目 前 ，我 国大气污染 防治法律 法规体 制 中还存 在一些 立法上的 空 白， 比如没有对放射 性物质大气污染防治领域进行规 范的相关 法 律法规 。而有些关于大气污染防 治的法律制度 需要 修正和完善 ， 比如 ，“ 三 同 时 ”制 度 。 （ 三 ）有些规定 比较抽象 或过于原则性，而增加 了操 作难 度 旦法律缺乏了可操作性就不能使法律对人的行为产生实际影 响，我国的某些法规就 中招 了。首先，现行法律条款只很概括指出各
一
、
我 国大气 污染现状
十分严重，雾霾体现 出越来越 明显 的严 重性 与广 泛性 。 城市大气环境 中总悬浮颗粒物浓度普遍 超 标 ；二氧 化硫 污 染 水 平 持 续 走 高 ；机 动 车 尾 气 污 染 物 排 放 量 增 加；氮氧化物污染 呈加重趋 势；全 国已形成多个霾 区、酸雨 区。 我 国大气污染 的主要来源是生产和生活用燃煤 ，除燃煤 污染外， 还有与 当地 工业污染和气象地理条件密切关联 的地域性特 点 。
浅析 大 气污染 防治 法律制 度现状 与建 设
籍 一 晨
（ 西北政 法大学 陕西 西安 ７ １ ０ ０ ６ ３）
摘 要： 雾 霾这种 空气严 重污染的现状近两年 困扰着我 国的大部分地 区，雾霾对 于人 们生产生活有 及其消极的影响 ， 而我 国的 大 气污染防治法律制度过 于薄弱，对于 空气污染防治的力度 、措施 、制度 都需要健 全 ，改善 我国 目前的大气环境迫在眉 睫，参考 国外有 力的防治制度 与措施 ，应 当健 全和完善我 国的 大气污染防治 法律 制度 。 关键词 ：大气污染 法律 制度 雾霾 缺 陷 建议
级政府应加强防治大气污染 ， 但如何治理大气污染、 如何监测空气质 量及相关费用未做明确规定 ， 缺乏可操作性。其次， 程序性规定少之 又少，法规 中 “ 又大又空”的内容较多，“ 重实体，轻程序”是我国 立法领域的一大弊病 。再次，缺乏对公众参与的相关规定。 四、大气污染防治法律制度 的建议 （ 一） 对大气污染物 总量进行严格控制 。对氮氧化物控制提 上 日程 ， 如前所诉 ，我 国目前进行总量控制 的大气污染物主要是 二氧化硫和二氧化碳 ，随着我 国氮肥厂 、炼油厂 ，以及机动车拥 有量增多 ， 氮氧化 物的排放 也 日益增加，必须在其造成大范 围影 响 之 前 ，对 其 排 放 总 量 进 行 控 制 。加 大 处 罚力 度 ， 目前 《 大 气 污 染防治法》规定的法律责任普遍偏轻 。要对政府的权力 、责任和 权 利 明确 规 定 ，使 政 府 提 高 积 极 性 。 （ 二 ）完善大气排污许可证制度 。首先 ，扩大制度的适用范 围与实施 区域 ，寻找该制度在我国适用中的缺 陷，完善后再推广 到全 国范 围。但是 由于地域差异 ，可具体 问题具体应用 ，应对措 施当然也各有差异 。其次 ，完善许可证制度的总量控制制度 。完 善 总 量 控 制 下 的污 染 分 配 工 作 ，合 理 分配 各企 业 、单 位 的污 染 排 放指标 。再次 ，建立大气污染排污权交 易制度 。（ ５ 】 排污权交易制 度在实际上提高 了企业 的积极性 ，应 当将其落实实践 。 （ 三 ）大气污染 防治限期治理制度 。《 大气 污染 防治法》规 定， 限期治理 的实施主体为地方人 民政府 。在环境保护工作 中， 政府更为重视 的是地方经济利益 ， 应当将限期治理制度的范围扩 大至流域性 、 行 业性、 产 业 性 的污 染 源 ， 以排 放 标 准 为衡 量 依 据 。 规定有权机关有跟踪监控义务 ，对于 限期治理 的企业 、单位 ，在 其治理期 间，以及 治理完成之后，应 当由环保部 门对其进行跟踪 监 控 ，尤 其 要 重 视 治 理 完 成 之 后 的监 控 。 （ 四） 建 立 大 气 污 染 防 治监 测制 度 。可 实 施 全 天 空 气 质 量 检 测， 提高我 国在大 气污 染防治中的技术含 量，加强对污染源头 的 监测 的同时，也将这些信息通过 网络 、电视 、报纸等途径告知公 众 。在此基础上 ，对 于企业 、单位的污染排放进行监测 ，提倡企 业、单位 自身设有监测设备 ，国家可给予相应环保补贴政策 ， 鼓 励企业进行 自我检测 。明确 并加 强环 境保 护相 关部 门的权 限，使 其 不 再 规 避 大 气 污 染 防 治管 理 。 （ 五） 完善法律救济制度。 在实践中，当事人的权利很容易得不 到保障。 大气污染法律救济手段中的诉讼制度，仅是维护个人利益的 诉讼，因此只能由特定人提起诉讼。而大气污染造成的影响，除直接 受影响人群外，还有间接影响的人群，甚至还有长期影响的人群，因 此，我国应尽快建立完善公益诉讼制度 ， 增加对群众的救助，并在相 关部 门未采取措施阻止污染的情况下，可进行 自力救济。 （ 六） 完 善大 气污 染防治公众监 督制度。要让公众充分参加 到大气污染防治 中来 ，有关大气 污染 防治的相关信 息，有关部 门 应及时对外 发布 ， 公众 则可以通过 听证 会、 新闻采访 、 电话 问询 、 环境信箱 问答等方式实现 。 及时的信息反馈 以及对群众意见的合 理解决 ， 有助 于提 高公众 的积极 性，使公众参与不再仅仅是 口号 或 是 形 式 上 的制 度 。 参考文献 ： 【 １ 】 吕忠梅 ：（ （ 论公 民环境权》 ，法学研 究． １ ９ ９ ５ 年第 ２期 ［ ２ 】 王俊 豪： （ 《 政府管制经济学导论》， 商务印书馆 ２ ０ ０ １年版 ， 第３ ２ ６页
（ 二 ） 危 害
严重威胁 身体 健康 。 雾霾 中的悬浮颗粒物 因其 能被吸入肺泡 和气管而 具有健康 危害性 ， 医学上分为急性短期效应和慢性长 期 效 应 ，这 两 种 均 表 现 在 呼 吸道 感 染 、肺 部 感 染 和 心 脑 血 管疾 病 的 发病率显 著升高。 影 响生产生活活动 。大气 污染影响经济的发展 ，人力物力大 量损 失与 浪费，阻碍 了生产 生活的顺利进行。对工业 的危 害主要 表现 为两种 ： 酸性污染物 与二氧 化硫、 二氧化氮等 ， 对工业设备 、 材料 、设施 的腐蚀 比较严重 ；二是飘尘给精密仪器 、设备 带来 的 不利影 响。大气 污染还会带来大家熟悉 的酸雨 ，使土壤 、水体 酸 化 ，对 植物 生 物 产 生 毒 害 。大 气 污 染 还 能影 响天 气 与气 候 ，大 气 能见 度 降 低 ， 太 阳 辐 射 量 减 少 。 二 、大气 污染防治法律制度基本理论 是环境权理论，１ ９ ６ ０ ｓ环境权理论被提 出， 到７ ０年代初， 国际 法学者雷诺 ・ 卡辛 向海牙研究院提交了一份报告， 提出要将现有的人 权原则加以扩展， 以包括健康和优雅的环境权在内， 人类有免受污染 和在清洁的空气和水 中生存的相应权利 Ｌ ｌ ｌ 随后 ，世界各 国都接受 并将其理论运用于大气污染防治中，我国学者也开始了对环境权 的 研究。基于环境权理论， 居民理应享有清洁空气权、不受环境污染损 害权利以及 向相关部门请求保护的环境请求权。大气污染破坏了居 民应该享有的适宜 良好生活 的环境， 对居民的健康 以及财产造成损 害， 因此居民可 以环境权请求相应的赔偿， 以弥补损害。 二是外部性理论 ， 王俊豪外部性是指一定 的经济行 为对外 部 的影 响， 造成 私人成本 与社会成本 、私人利益与社会 利益之 间相 偏离 的现 象。ｔ ２ １ ￣ ｂ 部性分 为正、负外部性两种， 那些对 外部的消极 的影 响就应该属于负外部性 。 大气污染所造成 的负面 影响并没有 由大气 污染排放者 来承 担， 而是转嫁给 了居民与社会， 这实 际上 就 是 一种负外部 性，显然， 这 有违公平 正义的 。因此 ，在造成居 民 健康 损害 时， 应当 由他们 来承担相应 的责任 。那 么，就有必要 建 立 大 气 污 染 防 治 法 律 制 度 。ｐ 三、我国大气污染防治体制 的缺 陷 （ 一 ）立 法 体 系 不 健 全 严 密 大 气污染 防治 法律制度立 法体系应 当是逻 辑严密 、前后连 贯 、层 次分明、协调统一 的整 体。但是 ，我 国大气污染 防治立 法 的体 系却 不够 健全和完善 。首先 ，《 可再生能源 法》 ，只是个框 架 性 的立法 ， 尚无细则 ， 特别是对 能源税 收方面的法律规定很模糊 ， 使 可 再 生 能源 产 业 发 展 受 到 制 约 。其 次 ，没 有 一 部法 律 将 温 室气 体 的排放 控制要求纳入其 中，使得我 国成 为温 室气 体排放大 国。 （ 二 ）大 气 污 染 防 治 的 相 关 法 规 和 制 度 较 滞 后 比如 现 行 排 放 标 准 ，已不 适应 大气 污 染 的 多 样 化 的 趋 势 。目 前 ，我 国大气污染 防治法律 法规体 制 中还存 在一些 立法上的 空 白， 比如没有对放射 性物质大气污染防治领域进行规 范的相关 法 律法规 。而有些关于大气污染防 治的法律制度 需要 修正和完善 ， 比如 ，“ 三 同 时 ”制 度 。 （ 三 ）有些规定 比较抽象 或过于原则性，而增加 了操 作难 度 旦法律缺乏了可操作性就不能使法律对人的行为产生实际影 响，我国的某些法规就 中招 了。首先，现行法律条款只很概括指出各
一
、
我 国大气 污染现状
十分严重，雾霾体现 出越来越 明显 的严 重性 与广 泛性 。 城市大气环境 中总悬浮颗粒物浓度普遍 超 标 ；二氧 化硫 污 染 水 平 持 续 走 高 ；机 动 车 尾 气 污 染 物 排 放 量 增 加；氮氧化物污染 呈加重趋 势；全 国已形成多个霾 区、酸雨 区。 我 国大气污染 的主要来源是生产和生活用燃煤 ，除燃煤 污染外， 还有与 当地 工业污染和气象地理条件密切关联 的地域性特 点 。
浅析 大 气污染 防治 法律制 度现状 与建 设
籍 一 晨
（ 西北政 法大学 陕西 西安 ７ １ ０ ０ ６ ３）
摘 要： 雾 霾这种 空气严 重污染的现状近两年 困扰着我 国的大部分地 区，雾霾对 于人 们生产生活有 及其消极的影响 ， 而我 国的 大 气污染防治法律制度过 于薄弱，对于 空气污染防治的力度 、措施 、制度 都需要健 全 ，改善 我国 目前的大气环境迫在眉 睫，参考 国外有 力的防治制度 与措施 ，应 当健 全和完善我 国的 大气污染防治 法律 制度 。 关键词 ：大气污染 法律 制度 雾霾 缺 陷 建议
