论述公共政策的功能

第三节 公共政策的特征、类型和作用

一、公共政策的特征：

1．政治性：

如果单纯从公共与政策的概念上来看，公共政策本应是公共利益的集中体现，不应成为政治统治的工具。然而，在阶级社会中，任何政党和政府都是代表特定阶级利益的政治集团，其一切所为本质上都要服从阶级利益的需要。尽管从表面上看，政党和政府的政策行为有时并不带有政治色彩，如人口政策和环境保护政策等，但实质上还是为了巩固阶级统治的需要。尽管有违统治阶级意愿的政策结果在社会生活中并不鲜见，但那只是因为政策制定者或执行者缺少经验致使措施不当造成的，根本不是出于他们的本来的意愿。由此可见，公共政策的制定是政党和政府（政治组织）的政治行为，公共政策集中体现了统治阶级的利益需要，是源于政治动机的组织产物，因而它带有鲜明的政治倾向性。

2．价值选择性：

毫无疑问，政策制定者的价值观体系对公共政策的内容有着非常重要的影响。政策制定必然涉及价值判断，例如，在选择政策方案的过程中，决策者需要回答“应当怎样做”、“怎样做才有意义”等问题，这就是在作价值判断。制定任何一项政策，其首要前提就是价值判断。政策制定者在政策制定的过程中，不论其是否自觉地意识到，其行为都是在一定的价值观指导下进行的。当然，政策制定者的价值观绝非简单的概念，它受多种因素的影响，我们把所有这些主观和客观方面的影响因素统称为价值观体系。一些人极力推崇所谓价值中立的理性政策，从某种意义上讲，他们的这种想法是不现实的、同时也是难以实现的。

影响决策者行为的价值标准

决策是有意识的选择活动，其影响因素涉及很多方面，如政治压力、社会压力、资金压力、时间压力、社会经济环境、决策程序的限制，等等，然而，在关注这些要素时，我们不应忽视决策者本人价值观的作用。尽管在许多情况下这些价值观难以确定且无法辨别，只能通过决策者的行为加以揣测。

影响决策者行为的价值观可以概括为以下四个方面：

《公共政策学复习》洛城共享

第 1 页 共 18 页 《公共政策学》复习材料

名词解释部分

1、德尔菲法 （Delphi Method）

采用匿名和反复函询的调查方式，拟定调查问卷并提供背景材料，经过几轮的征询与反馈后使各种不同的意见渐趋一致，最后把这些意见汇总后用数理统计方法得出一个统一的分析结果，供决策参考。通过有控制的反馈使得收集专家的意见更为可靠的分析方法。

2、头脑风暴法（Brain-storming Method）

又称智力激励法、BS法、自由思考法，是由美国创造学家A·F·奥斯本于1939年首次提出、1953年正式发表的一种激发性思维的方法。所谓头脑风暴(Brain-storming) 最早是精神病理学上的用语，指精神病患者的精神错乱状态而言的，现在转而为无限制的自由联想和讨论，其目的在于产生新观念或激发创新设想

3、结构适中（优良）问题：

是指那些包含一个或几个决策者和相对有限数量备选方案的问题

4、政策僵化：

指的是一项长期存在，没有及时予以终结的政策，在发展变化了的环境下，继续执行该政策，不仅不能解决问题，反而成为解决问题的阻力与阻碍，带来严重的不良后果。

5、政策目标：

公共政策目标指有关公共组织特别是政府为了解决有关公共政策问题而采取的行动所要达到的目的、指标和效果。

6、政策合法化：

指法定主体为使选定的政策方案获得合法地位而依据法定的权限与程序对政策进行审查、通过、批准、签署和颁布的过程

7、定性分析方法 ：

在缺乏历史数据的条件下，利用专家的经验和专业技能进行分析的方法。它主要应用于宏观的、战略的、长期的、总体的和综合的分析 ，往往是对事件的发展趋《公共政策学复习》洛城共享

第 2 页 共 18 页 势、发展方向的分析。

8、定量分析方法：

定量分析是对社会现象的数量特征、数量关系与数量变化的分析。显著特征之一是，数学、统计学知识的大量运用。

9、公共政策分析：

公共政策在公共管理中的地位和作用

作为公共管理学的一个重要分支，公共政策与公共管理之间存在着密切的联系，本文从公共管理和公共政策的内涵界定出发，发掘两者之间的关系，之后进一步探究公共政策在公共管理中的价值实现与作用，从而促进公共政策学科科学合理有效的发展。

一、公共政策与公共管理的内涵廓析

（一）公共政策

从学科属性上讲，公共政策是公共管理学的主要研究范畴之一。从实践层面上看，公共政策是公共部门为有效实现社会目标，推动社会发展，将社会资源及社会价值资源优化配置的一种政策及途径。从主体的角度看，公共政策是政府部门在推动社会发展的过程中，以公共权威作为依据，对社会发展的方向进行引导，以促进社会向健康的方向发展。从功能上看，公共政策能对政治、经济及社会方面存在的问题进行调节。从公共政策目标的实现路径来看，公共政策是以多种政策方针及措施方案来协调和分配社会价值和资源，从而保证整个社会的资源和价值的有效利用。从规范意义的角度来看，科学合理的政策能够将国家、社会及公民之间的利益实现有效的制衡与分配，能够通过政治、行政和管理的方法途径，对地方和社区的政策进行分析和评估，进而为公共部门高质量决策提供保障。

当今，公共政策已然成为一个备受关注的热门概念，成为国内外学者竞相研究的焦点。中外学者从不同的视角、基于不同的重点、运用不同的知识框架，对公共政策概念做出了不同的理解。万变不离其宗，尽管具体的界定并不相同，但离不开对公共政策本质的定义。公共政策就是政府部门以多种方式方法，引导社会的发展方向，直接体现的是政府部门对社会价值所做的权威性分配。公共政策具有权威性、强制性和相对稳定性。

（二）公共管理

公共管理是对公共事务的管理，其管理对象是公共事务。公共管理的范畴较大，包含了行政管理、公共政策、公共事业管理、社会保障、土地资源行政管理、图书资源与情报管理等多个方面。公共管理是针对政府管理的缺陷而产生的一种管理理念和管理模式。一方面，它强调公共权力必须履行公共职能，即管理目标的“公共性”;另一方面，它强调科学运用公共权力，并对公共权力进行监督、制约，强调权力主体的多元性、异质性。在此，我们将公共管理定义为由多元主体参与的对公共事务的管理，它通常是借助公共政策实现对公共事物的管理，公共政策是公共管理的重要工具。

1 《公共政策学》考试大题整理

★一、政策目标冲突及处理程序

1、政策目标冲突 见课本124页

2、政策目标冲突处理程序

奎德：如果在政策目标问题上存在着争论，即人们不能在目标问题上达成一致或无法确定目标，那么就应努力寻找一个能取得共识的更高一级或更一般性的目标。

如果上述努力失败，可以采取两种另外的程序或途径：最优化途径、“满意”途径

最优化途径--寻求最优化途径的分析程序：

（1）在目标之间确立一个相对价值和交易的系统。（2）确定目标的偏好顺序和优化序列。

（3）除最重要的目标外，在最低限度上的目标达成共识的基础上，将其他目标转变为约束或限制。

“令人满意”的途径：赫伯特·西蒙认为，如果不能调和目标之间的冲突的话，那么另一个为结果放弃找到“最好的”解决方案是确定各种目标的最低约束，若在这些目标上能达成共识的话，那么，将是“足够好的”。

★二、政策问题界定的类别分析方法 见课本97-98页

类别分析有两种基本程序：（1）逻辑划分，是指我们选择一个类，并将它分解成其构成因素。（2）逻辑归类，是指把许多情况、事物和人组成一个更大的团体或类别的过程。

类别分析的规则有:（1）实质相关性，应根据分析者的目的和问题情境的性质提出分类的基础。（2）穷尽性，分类系统中的子项必须穷尽，对所有分析者有意义的主题和情境都必须被涵盖。（3）排他性，子项必须互相排斥。（4）一致性，每个子项应该根据同一分类原则划分。（5）层次区别性，分类系统中的层次的意义必须认真加以区别。

类别分析的一个最有用的途径是集合论思维。

★三、方案抉择的正确途径 见课本226-236页 7.3

决策方式:

1、全体一致规则

缺点：（1）决策成本过高（2）鼓励“策略行为” a讨价还价b弃权

2、过半数规则

特征：（1）决策效率高（2）“少数服从多数”

缺点：（1）“多数剥削少数”（2）决策结果未必可靠（3）投票悖论

★四、交互影响分析程序 第六章 P196