论投诉举报答复行为的行政法属性

论投诉举报答复行为的行政法属性作者：张超沈钰来源：《中国·东盟博览》2013年第01期【摘要】现今，投诉和举报作为一种对于直接利益表达的途径，越来越受到社会公众的普遍青睐。

但是由于法律和制度上的缺失，使得具体的投诉、举报制度难以建立，行政机关在接受社会公众举报投诉之后，或不予答复、或答复不予受理，甚至存在互相推诿、扯皮的现象，举报难、投诉难已成为现实问题。

因此，针对此类问题行政相对人能否将其纳入行政救济体系、投诉举报答复行为的行政法属性如何，笔者将结合现行行政法实践和理论成果加以研究和探讨。

【关键词】行政投诉；行政举报；准行政行为；利益关联文章编号：1673-0380（2013）01-0108-02一、投诉举报答复行为属性界定的困境所谓行政投诉，是指公民、法人或者其他组织向行政机关检举控告违纪、违法和犯罪活动，请求保护个人合法权益，行使自身民主权利的行为。

所谓行政举报，是指公民、法人或者其他组织针对违纪、违法和犯罪行为，向行政机关检举揭发，要求得到处理的行为。

投诉举报答复行为，是指行政机关针对社会公众提出的检举和控告行为所作出的回复或告知行为。

在行政法理论中，界定投诉举报答复行为的行政法属性面临以下问题。

其一，投诉、举报内涵界定不清。

投诉和举报在概念内涵中存在一定的交集，即都已针对相关违纪、违法和犯罪活动提出检举和控告。

而在实践中，投诉着眼于“诉”字，更多是一种利益诉求，即公众对于个人自身合法权益的保护，举报着眼于检举和揭发，它所针对的对象既包括对于个人自身合法权益遭受损害时的控告，同时也包括对公共利益遭受损害时的检举和揭发活动。

因此可以看出，虽然投诉和举报都以检举、揭发和控告作为基本形式，但是二者在内容上却并非完全一致。

在司法实践中，行政机关和司法机关往往将“利益关联”即行政权力运行结果同相对人之间的权利义务关系作为审查的主要对象和内容。

然而，并非所有的投诉和举报内容都同相对人之间存在直接的“利益关联”，倘若投诉举报人针对公共利益遭受损害而向行政机关提起检举揭发，行政机关能否以“利益关联”为由不予受理或拒绝答复是现今司法实践一大难题。

其二，现行法律和制度框架不健全。

在我国现行法律制度框架中，并不存在较为系统的行政投诉和举报制度，除《宪法》和《监察法》有关条款之外，有关行政举报制度的规范大多散落于各个部门法当中。

除此之外，在地方规范性文件当中，笔者查阅到江西1、广西2、陕西3相继出台了保护公民举报权利条例，其它一些行政规章、规范性文件中对于保护公民举报权利也有所涉及。

值得一提的是，上述法律法规虽然对于投诉举报制度作出了一般性规定，然而在可操作性内容方面却少有提及，特别是对于投诉举报答复行为的规定零星较少。

因此，法律制度框架上的缺失，是造成理论上界定投诉举报答复行为的困难的因素之一。

二、投诉举报答复行为的属性界定虽然界定投诉举报答复行为面临以上困境，但是并不妨碍我们在现有理论和实践基础上，从应然和实然的角度重新对投诉举报答复行为进行理论界定。

（一）投诉举报答复行为非行政事实行为事实行为本身原是民法学上的概念，而后被转引至行政法学用于解决相关问题。

我国现行行政法学理论亦参考民法意义上的概念将事实行为定义为行政主体运用行政职权作出的，但不具有法律效果的行为。

4从实然的角度上讲，与行政行为相关的行为或与行政机关履行职务有关的行为都可以看作是行政事实行为，例如辅助行为、阶段行为和衍生行为等。

5从行政事实行为的表现形式上看，投诉举报答复行为类似于事实行为当中的阶段性行为，譬如观念的告知回复等等。

然后，通过分析行政事实行为的一般性要件，不难发现投诉举报答复行为并非类似观念告知型的事实行为。

行政事实行为要求行政主体在运用行政权能过程中所作出的行为不具有法律效果。

这里的法律效果既包括直接意义上的法律后果，同样也包括间接意义上的法律后果。

所谓间接意义上的法律后果，是指虽然行政主体运用行政权力作出的行为并未导致相对人权利义务关系的变化，但是因为一些特别情况的存在从而导致了相对人合法权益的损害。

譬如法律规定赋予投诉举报人获得奖励以及相应救济的权利，但由于行政机关拒绝回复或延迟回复，可能会影响投诉举报人的合法权益。

因此可以说，投诉举报答复行为虽未对相对人创设新的权利义务关系，但是可能会造成间接的法律后果，从此种角度而言，将投诉举报答复行为看作是类似观念告知型的事实行为是不妥的。

（二）投诉举报答复行为并非行政行为在我国行政法学界对于行政行为的概念学者们的观点有着诸多的差异。

6通说认为，行政行为是指具有行政权能的组织通过一定的意思表示、行使行政职权或履行行政职责所实施的、能够产生法律效果的行为。

7虽然众多学者支持这种说法，但是对于法律效果的表述却略有不同。

马怀德教授认为，行政行为是行政机关行使行政职权作出的直接产生法律效果的行为，例如行政调查等辅助性的行为只是具有行政行为的外观形式，但不产生实际的法律效果，因此只能称之为“准行政行为”。

8应松年教授与罗豪才教授却认为，行政行为所产生的法律后果有时直接、有时却是通过间接的方式表现出来，如通知、证明、鉴定、调查、提供咨询等虽然并不对被管理的一方的权利义务直接产生影响，但却是行政机关制定规范或采取措施时所不可缺少的，因而同样具有法律意义，理应将其作为行政行为来看待。

9依笔者看来，从主体和职能要素上讲，投诉举报答复行为符合行政行为构成要件，但是对于效果要件笔者持存疑态度。

首先，从法律规定层面，我国《宪法》虽然规定了相对人拥有举报投诉的权利，但是法律规定不等于制度逻辑，在下位法律法规中，对于相对人举报权利的规定只是散落于部分法律、法规或者规范性文件之中，那么要求答复权、要求获得保护权以及获得奖励等权益形成一种“真权利”有待探讨。

其次，退一步而言，即便是形成了一种权利，但是行政相对人享有权利同其实体权利义务关系是否遭受损害之间并未有直接联系。

换言之，投诉举报受理机关在受理相对人投诉举报之后所作出的不予答复、超期答复、或者答复举报不成立等等行为，同相对人举报事项之间并未形成直接的因果联系（利害关联），举报人拥有要求答复权，只是针对举报人向行政机关提起举报这一行为而言，并非是对举报人举报的事项内容而言。

举报投诉事项内容的真正处理和解决，并非完全取决于举报投诉受理机关，反而是对举报投诉事项享有处理权限的行政机关。

第三，从司法实践角度看，将投诉举报答复行为认定为行政行为，与现实司法实践脱节。

《行政诉讼法》第十一条规定使得司法机关在受理行政诉讼案件过程中，往往将审查行政机关所作行为是否为行政行为作为首要考量要素。

在司法实践过程中，一般是以行政主体实施行政行为是否对相对人实体权利义务关系造成影响或损害为审查标准。

换句话言，司法机关一般是将行政主体运用行政权能对相对人实体权利义务造成直接影响的行为才认定为行政行为，从而纳入受理审查的范畴。

因而从实践意义上讲，将投诉举报答复行为认定为行政行为，在司法实践的操作起来十分困难。

因此，综合上述理由来讲，笔者认为投诉举报答复行为不宜界定为行政行为。

（三）投诉举报答复行为是准行政行为准行政行为并非法律术语，在现行法律、法规中也未有提及，只是学者们为了研究方便，将某一类具有相似特征的行为统称为准行政行为。

一般认为，准行政行为是行政主体以观念的方式作出的间接的产生法律效果的行为。

10观念表示不同于意思表示，行政主体在行使行政权能的过程中，主观上并未有改变相对人权利义务关系的意图，客观上同样不追求此类法律后果的发生。

笔者认为，投诉举报答复行为从属性上分析界定，理应属于准行政行为，理由如下：其一，准行政行为以“观念表示”为前提，“间接法律后果”是观念表示的必然结果，“观念表示”和“间接法律后果”是构成准行政行为的两个关键元素。

从构成要件上看，在投诉举报答复行为中，投诉举报受理机关本身并未有主观上的意思表示，其行为方式是仅仅以观念告知形式作出，这是不同于行政行为的一点。

同时，如前所述，投诉举报行为虽然本身并不能直接影响行政相对人的实体权利义务关系，但是往往会造成客观上的间接损害后果，这是不同于事实行为的一点。

由此可以得出结论，投诉举报行为在构成要件上是介于事实行为和行政行为之间的准行政行为。

其二，从研究意义上讲，将投诉举报答复行为界定为准行政行为能够简化思维，避免区分公共利益和私人利益。

在司法实践中，“利益关联”是作为一个重点研究和探讨的话题，司法机关在审查行政主体何种行为性质时，同时亦将其列入首选审查对象。

不可否认，行政投诉和行政举报内容在界定不清、公共利益和私人利益交相混杂的情形下，行政主体和司法机关在审查具体投诉举报事项时，同样要考虑投诉举报事项内容同投诉人、举报人之间的利害关联。

然而，在准行政行为中，并未要求投诉人、举报人同投诉举报事项之间存在利害关联，换句话说，准行政行为中并不以“利害关联”作为构成要件。

从此种角度上讲，将投诉举报答复行为界定为准行政行为能够简化思维，同时避免陷入区分投诉举报事项究竟为公共利益还是私人利益的困境之中。

三、结论和意义本文通过对行政事实行为、行政行为、准行政行为三者构成要件进行比较研究发现，投诉举报答复行为从行政法属性上应属于准行政行为。

笔者认为，将投诉举报答复行为界定为准行政行为有非常重要的理论和实践意义。

其一，有助于厘清争议，有助于在我国确立较为完善的行政投诉举报制度。

投诉举报答复行为作为行政投诉和举报的中间环节，关系整个制度的构建和运转。

其二，将投诉举报答复行为界定为准行政行为，避免将公共利益和私人利益加以区分，有助于实现公共利益的保护。

注释1.《江西省保护公民举报权利条例》，1994年6月17日江西省第八届人大常委会第九次会议通过。

2.《广西壮族自治区保护公民举报条例》，1991年8月17日第七届人大常委会第24次会议通过。

3.《陕西省保护公民举报条例》，1991年7月27日第七届人大常委会第22次会议通过。

4.周佑勇著：《行政法原论》（第二版），中国方正出版社，189-180页。

5.周佑勇著：《行政法原论》（第二版），中国方正出版社，180页。

6.周佑勇著：《行政法原论》（第二版），中国方正出版社，172-174页。

7.方世荣、石佑启：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2005年版，143页。

8.马怀德主编：《行政法学》，中国政法大学出版社2007年版， 97-98页9.应松年主编《行政法新论》，中国方正出版社2004年版， 124页。

作者简介：第一作者：张超，1987年1月生，男，籍贯：河北唐山，为广西大学法学院宪法与行政法专业硕士研究生第二作者：沈钰，1987年2月生，女，籍贯：湖北十堰，为广西大学法学院宪法与行政法专业硕士研究生。