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国务院发布通知加强地方政府融资平台公司管理
作者：韩洁
来源：《现代企业》2010年第06期
(新华社北京6月13日电记者韩洁)中国政府网13日公布了《国务院关于加强地方政府
融资平台公司管理有关问题的通知》。通知要求,为有效防范财政金融风险,地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理规范,进一步加强对融资平台公司的融资管理和银行业金
融机构等的信贷管理,坚决制止地方政府违规担保承诺行为。
通知指出,近年来,地方政府融资平台公司通过举债融资,为地方经济和社会发展筹集资金,在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。但与此同时,也出现了一些
亟须高度关注的问题,主要是融资平台公司举债融资规模迅速膨胀,运作不够规范;地方政府违规或变相提供担保,偿债风险日益加大;部分银行业金融机构风险意识薄弱,对融资平台公司信贷管理缺失等。为此,地方各级政府要加强对地方政府融资平台公司管理,保持经济持续健康发展和社会稳定。
通知要求,地方各级政府要抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务,要对融资平台公司债务进行一次全面清理,并按照分类管理、区别对待的原则,妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。纳入此次清理范围的债务,包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购
等信用支持形成的债务。
通知提出了对融资平台公司进行清理规范的具体原则,并明确今后地方政府确需设立融资
平台公司的,必须严格依照有关法律法规办理,足额注入资本金,学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。
通知要求,各地要加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理。经清
理整合后保留的融资平台公司,其融资行为必须规范,向银行业金融机构申请贷款须落实到项目,以项目法人公司作为承贷主体,并符合有关贷款条件的规定。融资项目必须符合国家宏观调控
政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求,按照国家
有关规定履行项目审批、核准或备案手续。
银行业金融机构等要严格规范信贷管理,切实加强风险识别和风险管理。要落实借款人准
入条件,按商业化原则履行审批程序,审慎评估借款人财务能力和还款来源。凡没有稳定现金流作为还款来源的,不得发放贷款。
通知还提出,要坚决制止地方政府违规担保承诺行为。地方政府在出资范围内对融资平台
公司承担有限责任,实现融资平台公司债务风险内部化。此外,各地区、各部门要研究建立地方
论地方政府投融资平台公司的转型发展重庆渝富资产经营管理集团有限公司夏秀兰 【摘要】投融资平台公司自4万亿元经济刺激计划实施迅速崛起后，承载了巨大的融资压力，其隐藏的债务风险、带来的社会矛盾以及肩负的历史使命迫使其转型升级，本文从政府层面和平台公司自身建设层面提出了转型发展建议。 一、政府投融资平台公司的产生和崛起 随着城镇化建设进程的不断加快，地方对城市基础设施建设需求越来越大，加之城市建设对地方政府官员政绩考核的正面激励，更是提升了地方政府搞建设的热情。然而，市政建设投资却存在巨大的资金缺口：一是分税制改革以来，财权层层上收，地方财政的财力增长远跟不上其所承担事务的资金需求量的增长；二是《预防法》又明确规定地方各级预算除特殊情况外不列赤字。地方政府急需资金与政府财政明显吃紧矛盾突出，于是，地方政府采取“表外负债”的方式进行隐性融资，地方政府投融资平台公司应运而生。 2002年以来，以重庆、上海为代表产生了一批融资平台公司，他们在实际运作过程中发挥了良好作用，解决了一些重大项目的融资难题。在这种背景下，融资平台公司如雨后春笋般迅速崛起，2008年4万亿元经济刺激计划实施后达到高峰，尤其是2009年，呈爆发性增长，据初步统计，金融危机爆发及积极财政政策方向拟定后成立了近5000个平台公司。
从平台公司产生的效果看，确实在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。平台公司不仅撬动了银行贷款，同时还吸引了大量社会资本，较有成效地解决了地方基础设施建设面临的资金瓶颈问题。特别是在2009年应对金融危机的进程中，面对外需下滑、消费需求短期乏力的局面，平台公司带动的基础设施投资为扩大内需提供了强大动力，为经济增长做出了重要贡献。 二、政府投融资平台公司转型的必然性 尽管平台公司在城市化建设进程中发挥了积极作用，但其承载的压力、带来的风险、引起的社会矛盾早已引起广泛关注，问题不容小觑。一是融资能力下降。市容改善、城市发展外加政绩考核等因素使各级地方政府要不停地进行城市投资，平台公司是实施的主要载体之一，承担的融资压力愈来愈大，而这些项目大部分为公益性项目，短期内却无明显的经济效益，投入产出严重失衡；大多数平台公司经过几年的折腾，负债率偏高，财务状况不理想，继续融资的能力明显下降。二是过度依赖土地。土地出让收入被称为地方政府的“第二财政”，弥补了许多城市建设资金的缺口。但土地储备属于资金密集型业务，收购资金主要依赖银行，土地出让受制于房地产市场的稳定性，此外，有些收购的土地还需要完成整治，增加储备风险和成本。在房地产市场起伏不定的情况下，以土地出让金作为还贷资金主要来源的“时间换空间”模式具有极大的不稳定性，风险显而易见。三是引发社会问题。土地是平台公司最重要的资产之一，这些土地往往是城市周边居民用地或老企业土地，涉及拆迁安置、旧城改造、老企业搬迁等问题，关系到老百姓的切身利益，处理不好，可能导致群众上访等
地方政府融资的主要方式 （一）财政拔款 1、本级财政拨款、 2、争取上级财政拨款资金 3、结合有关项目建设，向上级有关单位争取专项资金支持 4、争取上级专项政策或试点单位支持 （二）债务性融资 包括地方政府的银行贷款和地方政府债券(国债转贷或中央代发)、政府性投资公司(政府融资平台)的银行贷款和公司债券、信托融资等。 1.商业银行贷款 目前国内大部分地方政府的负债是商业银行贷款，这些贷款由于取得容易，程序简单，一旦出现还款紧张的情况，还可以利用政府同银行的关系进行一定的融通，因此，被各地政府广泛使用。 但一般期限较短，利率较高，各种限制条件较多，且随着银行不良贷款问题引起广泛的关注，还贷越来越刚性，形成较大还款负担。 2.利用主权外债 主权外债是主权国家对外的债务。 （1）外国政府贷款。是指外国政府向发展中国家提供的长期优惠性贷款。北京利用较多，县市区很难。 (2)国际金融组织贷款。向我国提供多边贷款的国际金融组织主要是世界银行、国际农业发展基金组织和亚洲开发银行。要有特定项目，利率优惠期限长，但审核严格且审批时间长，难以拿到。
3.地方政府债券 发行城投类企业债券，债券融资相比股票融资具有投资风险小的优点。国内实践证明，只要将债券利率贴补到比同期贷款利率低1—2个百分点，便可极大地增强城投类企业债券融资的吸引力。 城投类企业债券是通过设立隶属于政府的企业作为融资平台进行债券融资，但是它又区别于真正意义上的企业债，发行方主要承担地方政府的相关职能并享受相应的优惠政策，很少基于利润最大化原则进行自主经营、自负盈亏。通过信托公司发行信托产品融资。信托产品有两种方式： 一种是信托公司直接利用银行资金；一种则是银行向个人发行理财产品。 4.资源性融资 是各级地方政府利用政府所掌握的资产和公共资源筹措的资金,包括有形资产(资源)融资(如项目融资与土地融资)和无形资产(资源)融资(如特许经营权融资); 开发土地资源：这是最大的融资渠道，但目前有越来越多的限制。 通过总结各地区经验，对土地开发可以使用一个前提、两种理念、五种方法三位一体的操作思路： 一个前提： 土地储备制度。是指由政府依照法律规定，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市总体规划，通过收回、收购、置换和征收等方式取得土地，直接或进行前期开发后储备，并以公开招标、拍卖等方式按需供应土地，调控各类建设用地需求的制度。
地方政府投融资平台融资渠道及资金来源分析 摘要：分析、评价了公用基础设施建设融资、政策性产业扶持基金融资和农业产业投资公司融资三种地方政府融资平台模式及其 各自的优势；以山东和天津为例分析了地方政府投融资平台的资金来源；借鉴国外政府投融资的资金来源，分析了我国在融资模式及资金来源方面存在的问题并提出政策建议。 关键词：地方政府投融资平台资金来源融资模式 一、引言 地方政府投融资平台是指地方政府为了融资用于城市基础设施的 投资建设所组建的各种不同类型公司，这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的 公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。 从我国经济的情况来看，投资始终是推动经济增长的主要因素之一，在高投资拉动经济增长中，政府扮演了十分重要的角色。而地方政府投资职能得以实现的前提和基础是要有充足、稳定的资金来源。一方面，分税制改革后，地方财政收入虽然也保持一定增长，但与快速增长的支出需求相比普遍拮据，财力基本上仅够维持“吃饭”，基础设施欠账和建设资金缺乏成为制约地方经济发展的瓶颈；另一方面，随着市场经济体制的不断深化和公共财政体系的逐步确立，财政资金要更多地满足日益增长的公共服务需求，这在客观上要求政府必须通过深化投融资改革，搭建市场化融资平台，充分发
挥有限财政资金的引导作用，为基础设施、公共设施建设和重点关键领域战略性开发开辟稳定筹资渠道。 二、地方政府投融资平台的融资渠道及评价 从地方政府投融资平台的产生过程看，目前主要存在公用基础设施建设、政策性产业扶持基金、农业产业投资公司三种运行模式。这三种模式适用于不同条件的融资需求，且各有其优劣势。 （一）公用基础设施建设融资模式及评价 1、 bot（build-operate-transfer）模式 bot即建设—经营—转让，是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，基础设施无偿移交给政府。bot适用于大型的基础设施建设项目，通常是由国外企业和国内的民间资本来承担，因而有效地减轻了政府财政负担和避免大量的项目风险，并且给项目所在国带来先进的技术和管理经验的同时也促进了国际经济的融合。同时，给出了明确项目回报率，严格按照中标价实施，政府部门和私人企业协调容易，双方的利益纠纷少，有利于提高项目的运作效率。 2、 tot（transfer-operate-transfer）模式 tot是bot融资方式的新发展。近些年来，tot是国际上较为流行的一种项目融资方式。它是指政府部门或国有企业将建设好的项目一定期限的产权和经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；
关于规范地方政府投融资平台的几点建议 2009年3月，中国人民银行和中国银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。为此，一些地方政府借鉴外地成功的经验，对原有地方政府融资平台进行改革，开始建设新模式的投融资平台，在运作过程中拓展了巨大融资空间。 一、新型地方政府投融资平台的运作 （一）新平台建设的出发点。地方政府搭建新型融资平台，其目的就是要抢抓此次千载难逢的发展机遇，发挥国有资本对市场资源配置的引导作用，激活政府资源的资本属性，盘活存量国有资产，实现投资主体多元化、筹资渠道多样化、投资决策科学化、投资管理规范化、经营运作市场化，建立制度完善、运作规范的投融资体系和融资、投资、建设、管理、偿债一体化的良性循环机制，实现投融资由部门各自负责向政府集中主导转变、由行政决策向市场选择转变、由政府举债向资本运作转变、由间接融资向直接融资转变、由无偿投入向有偿回报转变。 （二）新平台的主要职能。一是统一化的政府融资平台。新型投融资平台通过整合政府优质资源，利用市场化手段，通过多种渠道为政府募集资金，以落实重大项目的配套资金、补充基础
设施建设资金，实现政府的投资引导意图。二是市场化的国资管理平台。新型投融资平台作为国有公司及国有资产的管理平台，利用市场化手段对下属公司以及划入的经营性资产进行整合调整，推动国有企业改革重组，实现国有资本有序进退，推进优质资产向优势企业集中、向价值链的高端集中、向产业链的关键环节延伸，实现国有资产布局调整和产业结构优化的目标。三是政策性的产业投资平台。新型投融资平台作为政府的产业投资平台，代表政府出资，根据地方产业政策进行产业投资，一方面可以开拓投资资金来源，顺利实现政策意图；另一方面采用市场化方式进行运作管理，有利于提高投资效率。四是先导性的创业引导平台。新型投融资平台作为政府先导性的创业引导平台，将发挥政府资金的种子资本作用，以国有资本先期投入引导战略投资者参与重大项目建设，更好地利用股权、基金等市场化手段与其他机构进行资金合作，通过资本经营服务、培育和辅导创业企业成长，发展一批与区域核心产业关联度高、市场前景广阔、经济效益好、技术含量高的新项目、新企业。 二、新型地方政府投融资平台的效应评估 新型投融资平台作为地方政府强化宏观调控能力，合理配置资源，促进经济结构调整的重要平台，对充分发挥地方政府投融资所具有的政策性效应和诱导效应，促进经济增长及经济结构调整，发挥了积极作用。但与此同时，由于这些平台公司自成立时
四川省人民政府办公厅关于规范政府融资平台公司管理的通 知 【法规类别】机关工作综合规定租赁融资外汇 【发文字号】川府办发电[2010]88号 【发布部门】四川省政府 【发布日期】2010.12.16 【实施日期】2010.12.16 【时效性】现行有效 【效力级别】地方规范性文件 四川省人民政府办公厅关于规范政府融资平台公司管理的通知 （川府办发电[2010]88号2010年12月16日） 各市（州）、县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构： 为贯彻落实《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）和《财政部、发展改革委、人民银行、银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）精神，省政府印发了《关于贯彻落实国务院加强地方政府融资平台公司管理工作有关问题的通知》（川府发电〔2010〕61号），各地按要求进行了认真清理和核实，全省清理规范地方政府融资平台公司联席会议进行了审核。为切实规范地方政府融资平台公司管理，结合清理核实中发现的问题，现就有关问题通知如下。
一、妥善处理原有融资项目 （一）分类处置在建项目。对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目，应根据不同情况妥善安排后续资金，防止出现“半拉子”工程。主要依靠财政性资金偿还的公益性项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算、地方政府债券等渠道，或采取项目股权转让、经营权转让等市场化方式引导社会资金解决后续建设资金问题。主要依靠自身收益偿还的公益性项目和非公益性项目，符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的，要将其纳入第四类融资平台公司，继续按照协议提供贷款，推进项目建设；不符合上述要求的要限期清理整改，审批（核准、备案）手续不完备的应尽快补充完善相关手续，地方越权审批的须重新报有权审批部门审批。整改后达到要求的应继续按协议提供贷款，仍然达不到要求的要停止项目建设并做好善后处置工作。 对从融资平台公司中剥离出来的项目和按照规范要求撤并或重组的融资平台公司的项目，应重新明确项目偿债来源和管理责任，制订妥善的处置方案。 （二）认真研究过渡办法。在清理规范融资平台公司过程中以及后续融资渠道建立前，对列入各级政府投资计划的在建项目，各级政府、融资平台公司和贷款银行应协商制定妥善过渡办法。后续融资暂有困难的在建项目可协商办理融资贷款，避免资金链断裂。对公路建设、土地储备等法律和国务院规定可以融资的项目以及灾后恢复重建、城市轨道交通和其他经国务院核准审批的重大项目，可继续执行既定融资计划。 （三）明确债务偿还责任。对融资平台公司存量债务，相关责任主体要按照协议
中国地方政府投融资平台发展省级、市级、县级排名一览表11派精英社群2018-12-30 表1：中国地方政府投融资平台省级排名一览表 排名公司名称得分 评 级 所属省（直辖市/自治区） 1 北京国有资本经营管理中心40.45 AA A 北京 2 甘肃省公路航空旅游投资集 团有限公司39.74 AA A 甘肃省 3 安徽省投资集团控股有限公 司39.36 AA A 安徽省 4 浙江省国有资本运营有限公 司38.6 AA A 浙江省 5 上海城投控股股份有限公司38.59 AA A 上海 6 云南省能源投资集团有限公 司38.53 AA A 云南省 7 天津泰达投资控股有限公司38.42 AA A 天津 8 云南省城市建设投资集团有 限公司37.92 AA A 云南省 9 青海交通投资有限公司37.91 AA + 青海省 1 0 浙江省建设投资集团股份有 限公司 37.86 AA + 浙江省 1山东省国有资产投资控股有37.79 AA山东省
1 2 上海城投(集团)有限公司37.77 AA A 上海 1 3 湖南省高速公路建设开发总 公司 37.29 AA A 湖南省 1 4 河北建设投资集团有限责任 公司 37.18 AA A 河北省 1 5 甘肃省电力投资集团有限责 任公司 37.01 AA + 甘肃省 1 6 上海世博发展(集团)有限公司36.97 AA A 上海 1 7 广东电力发展股份有限公司36.73 AA A 广东省 1 8 四川川投能源股份有限公司36.72 AA A 四川省 1 9 广西北部湾国际港务集团有 限公司 36.68 AA + 广西壮族自治区 2 0 湖南建工集团有限公司36.64 AA + 湖南省 2 1 山东省鲁信投资控股集团有 限公司 36.58 AA A 山东省 2 2 甘肃省国有资产投资集团有 限公司 36.57 AA A 甘肃省 2 3 绿地控股集团有限公司36.4 AA + 上海 2 4 北京京能电力股份有限公司36.35 AA A 北京 2江苏宁沪高速公路股份有限36.22 AA江苏省
论地方政府投融资平台公司的转型发展 重庆渝富资产经营管理集团有限公司夏秀兰 【摘要】投融资平台公司自4万亿元经济刺激计划实施迅速崛起后，承载了巨大的融资压力，其隐藏的债务风险、带来的社会矛盾以及肩负的历史使命迫使其转型升级，本文从政府层面和平台公司自身建设层面提出了转型发展建议。 一、政府投融资平台公司的产生和崛起 随着城镇化建设进程的不断加快，地方对城市基础设施建设需求越来越大，加之城市建设对地方政府官员政绩考核的正面激励，更是提升了地方政府搞建设的热情。然而，市政建设投资却存在巨大的资金缺口：一是分税制改革以来，财权层层上收，地方财政的财力增长远跟不上其所承担事务的资金需求量的增长；二是《预防法》又明确规定地方各级预算除特殊情况外不列赤字。地方政府急需资金与政府财政明显吃紧矛盾突出，于是，地方政府采取“表外负债”的方式进行隐性融资，地方政府投融资平台公司应运而生。 2002年以来，以重庆、上海为代表产生了一批融资平台公司，他们在实际运作过程中发挥了良好作用，解决了一些重大项目的融资难题。在这种背景下，融资平台公司如雨后春笋般迅速崛起，2008年4万亿元经济刺激计划实施后达到高峰，尤其是2009年，呈爆发性增长，据初步统计，金融
危机爆发及积极财政政策方向拟定后成立了近5000个平台公司。 从平台公司产生的效果看，确实在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。平台公司不仅撬动了银行贷款，同时还吸引了大量社会资本，较有成效地解决了地方基础设施建设面临的资金瓶颈问题。特别是在2009年应对金融危机的进程中，面对外需下滑、消费需求短期乏力的局面，平台公司带动的基础设施投资为扩大内需提供了强大动力，为经济增长做出了重要贡献。 二、政府投融资平台公司转型的必然性 尽管平台公司在城市化建设进程中发挥了积极作用，但其承载的压力、带来的风险、引起的社会矛盾早已引起广泛关注，问题不容小觑。一是融资能力下降。市容改善、城市发展外加政绩考核等因素使各级地方政府要不停地进行城市投资，平台公司是实施的主要载体之一，承担的融资压力愈来愈大，而这些项目大部分为公益性项目，短期内却无明显的经济效益，投入产出严重失衡；大多数平台公司经过几年的折腾，负债率偏高，财务状况不理想，继续融资的能力明显下降。二是过度依赖土地。土地出让收入被称为地方政府的“第二财政”，弥补了许多城市建设资金的缺口。但土地储备属于资金密集型业务，收购资金主要依赖银行，土地出让受制于房地产市场的稳定性，此外，有些收购的土地还需
政府融资平台主要运营模式分析 （一）主要运营模式分析 就目前的实际情况来看，主要有以下三种模式：政府主导型模式在这一模式中，决策权力地方政府行使，一元特征明显；执行上依托政府科层制 官僚组织完成，动员能力强；控制上普遍采用强制推行的方式进行，层级特征明显；信息反馈通过“自下而上”方式传递，渠道单一、信息公开度、透明度低；监督方式上主要依靠自体监督，特殊情况下采用社会监督；责任主体不明确，权责不分导致问责制度难以落实。 企业主导型模式在这一模式中，决策权力仍集中由地方政府行使，仍具有一元特征；执行上依托现代企业的管理运作机制；控制上体现为政府、企业共管；信息反馈上实现了政府-企业的双向流动，沟通机制较为通畅，信息公开度、透明度较低；监督方式上企业内部监控为主，政府纪检部门为辅；企业为责任主体。 中投顾问在《2016-2020年中国政府融资平台发展模式及投资机遇分析报告》中指出，政府企业协作性模式在这一模式中，决策权力由地方政府和企业共同行使，体现为地方政府与企业就具体政策的磋商和对话；执行上发挥企业、政府组织方式的各自优点，；控制上表现为政府通过行政命令、决议文件的方式对企业监管；信息反馈上实现了政府-企业的双向流动，沟通机制较为通畅，信息公开度、透明度较高；监督方式上企业内部监控为主，政府纪检部门为辅；企业为责任的主要承担主体。 图表地方政府投融资平台运营模式的类型划分 资料来源：中投顾问产业研究中心 （二）多元运营模式 中投顾问在《2016-2020年中国政府融资平台发展模式及投资机遇分析报告》中指出，现有模式在合理性、合法性和公共性上存在着自身无法克服的问题。要实现地方政府投融资平台的可续发展，就要在建设服务型政府理念指导下，找到新的治理方式，而这正是基于“多中心治理场域”理论构建的“地方政府投融资运营多元中心合作型模式”。这一模式具有以下特点：决策权力由地方政府、企业、社会共同行使；执行上政府动员、企业执行、社会参与，充分的发挥不同组织的各自优点；控制上同样表现出多主体治理的特征，职能分工侧重则有所不同；信息反馈的渠道、方式丰富多样，信息公开度、透明度高；监督方式上，自体监督、异体监督、社会监督多管齐下，监督效果好。此外，由于决策中各个主体都参与整个管理活动全程，问责的主体容易确认。
国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府 投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知 发改办财金[2010]2881号 各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委： 为了贯彻《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）精神，进一步规范投融资平台公司的债券融资行为，有效防范投融资平台公司和地方政府债务风险，更好地发挥债券融资对地方基础设施建设的积极作用，促进企业债券市场健康发展，现就进一步规范投融资平台公司发行企业债券有关问题要求如下： 一、继续支持符合条件的投融资平台公司通过债券市场直接融资 地方政府投融资平台公司（以下简称“投融资平台公司”），是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体。近年来，投融资平台公司通过发行企业债券筹集资金，一方面按照募集资金投向，推动了地方基础设施建设和运营体制改革，改善了城镇生产、生活条件，促进了地方经济发展；另一方面按照规范、公开、透明的要求，改善了公司治理结构，为提高企业直接融资比重、降低融资风险、促进债券市场发展，做出了积极贡献。今后，要在有效防范风险，加强规范管理，合理引导投向的基础上，继续支持符合《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）文件规定、符合企业债券发行条件的投融资平台公司发行企业债券，提高直接融资的比重。 二、防范投融资平台公司债券融资风险 为了有效防范投融资平台公司债券风险以及连带的地方政府债务风险，投融资平台公司应不断增强公司的自营性经营收入，提高可持续经营能力。凡是申请发行企业债券的投融资平台公司，其偿债资金来源70％以上（含70％）必须来自公司自身收益，且公司资产构成等必须符合国发[2010]19号文件的要求。经营收入主要来自承担政府公益性或准公益性项目建设，且占企业收入比重超过30％的投融资平台公司发行企业债券，除满足现行法律法规规定的企业债券发行条件外，还必须向债券发行核准机构提供本级政府债务余额和综合财力的完整信息（政府债务余额和综合财力的统计口径见附表），作为核准投融资平台公司发行企业债券的参考。如果该类投融资平台公司所在地政府负债水平超过100％，其发行企业债券的申请将不予受理。 三、规范融资担保行为 根据《担保法》和国发[2010]19号文件有关规定，为了进一步规范对投融资平台公司的融资担保行为，有效隔离投融资平台公司债务与地方政府债务风险的关系，除法律法规和国务院另有规定外，各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性资金、行政事业单位等的国有资产，或其他任何直接、间接方式，为投融资平台公司发行债券提供担保或增信。以资产抵（质）押方式为投融资平台公司发债提供增信的，其抵（质）押资产必须是可依法合规变
当前形势下地方政府及平台公司融资简要分析 一．地方政府融资分析 地方政府融资分析我引入了财政学里的地方政府财政收入（以下简称地方财政收入）这个概念，地方财政收入指地方所诉区域内每个财政年度收入总和，包括地方本级收入、中央税收返还和转移支付，由省、县或市的财政收入组成。此处为方便理解我将地方财政收入的组成部分整理成了图表的形式。 从上图表可看出，地方财政收入如无重大因素影响，均趋向于一个稳定值。如以成都市的历年财政收入数据统计可知，2017年，成都市全市一般公共预算收入完成1275.5亿元，同口径增长11.3%。全市一般公共预算支出完成1759.6亿元，增长10.3%。2018年全市一般公共预算收入完成1424.2 亿元，同口径增长9.4%。全市一般公共预算支出完成1837.5亿元，同口径增长9.7%。
地方政府从融资结构上分为： 1．直接融资：这类融资主要以地方政府及相关平台公司为融资主体获得的用于城市基础设施建设的资金。 2．间接融资：这类融资主要通过银行、保险公司和投资公司等金融机构而获得的用于城市基础设施建设资金。 3．项目融资：这类融资主要利用政府各种特定资源，为达到政府特定目的，采用各种市场手段而获得的用于城市基础设施建设和改造的资金。 4．非项目融资：这类融资主要运用资产动作手段吸引社会各类资金的融资方式。 结合以上4种融资方式，项目融资及非项目融资2种融资模式主要由隶属于政府的各个职能部门的融资平台公司来进行投融资管理，在此主要分析前两种融资模式的主要特征及相应的融资工具。 直接融资最直接的金融工具体现为地方政府债。地方政府发债有两种模式，第一种为地方政府财政部门直接发债；第二种为中央发行国债，再转贷给地方政府用。地方政府债券通常按照资金的用途还分为一般债券（普通债券）和专项债券（收益债券）。 在此，有必要区分下一般债及专项债： 1．用途不同 虽然二者都是用于国家建设，参与政府资金周转，但一般债
论地方政府投融资平台公司的转型发展
论地方政府投融资平台公司的转型发展 重庆渝富资产经营管理集团有限公司夏秀兰 【摘要】投融资平台公司自4万亿元经济刺激计划实施迅速崛起后，承载了巨大的融资压力，其隐藏的债务风险、带来的社会矛盾以及肩负的历史使命迫使其转型升级，本文从政府层面和平台公司自身建设层面提出了转型发展建议。 一、政府投融资平台公司的产生和崛起 随着城镇化建设进程的不断加快，地方对城市基础设施建设需求越来越大，加之城市建设对地方政府官员政绩考核的正面激励，更是提升了地方政府搞建设的热情。然而，市政建设投资却存在巨大的资金缺口：一是分税制改革以来，财权层层上收，地方财政的财力增长远跟不上其所承担事务的资金需求量的增长；二是《预防法》又明确规定地方各级预算除特殊情况外不列赤字。地方政府急需资金与政府财政明显吃紧矛盾突出，于是，地方政府采取“表外负债”的方式进行隐性融资，地方政府投融资平台公司应运而生。 2002年以来，以重庆、上海为代表产生了一批融资平台公司，他们在实际运作过程中发挥了良好作用，解决了一些重大项目的融资难题。在这种背景下，融资平台公司如雨后春笋般迅速崛起，2008年4万亿元经济刺激计划实施后达到高峰，尤其是2009年，呈爆发性增长，据初步统计，金融
要完成整治，增加储备风险和成本。在房地产市场起伏不定的情况下，以土地出让金作为还贷资金主要来源的“时间换空间”模式具有极大的不稳定性，风险显而易见。三是引发社会问题。土地是平台公司最重要的资产之一，这些土地往往是城市周边居民用地或老企业土地，涉及拆迁安置、旧城改造、老企业搬迁等问题，关系到老百姓的切身利益，处理不好，可能导致群众上访等社会问题。而土地出让不断涌现“地王”，政府从中获得巨额差价，让本已对高房价极度不满的人更加怨声载道。 一方面，我国的城市化率还在以每年超过1%的速度快速增长，据测算，这样的城市化进程每年市政建设投入需3500亿-5000亿元，而当前地方财政只能安排约1000亿元左右，资金缺口巨大，在地方财政状况无法实质性改善的情况下，各级平台公司还要继续发挥其应有的社会职能。另一方面，国家相关部委高度重视平台公司发展问题，相继出台国发〔2010〕19号、国土资发〔2012〕162号和财预〔2012〕463号等文件，要求地方各级政府规范平台公司的融资行为，帮助地方政府逐渐摆脱依赖土地财政的怪病。 三、政府投融资平台公司转型发展建议 平台公司的产生和发展与地方政府有着千丝万缕的联系，其转型发展必然同时要依赖于地方政府的支持和自身的
河北省地方政府投融资平台管理办法1 河北省地方政府投融资平台管理办法（试行） 第一章总则 第一条为健全和完善全省政府投融资体系，形成有效的投融资运作管理机制，加强县级以上地方政府投融资平台的管理，实行统借统还，提高资金使用效益，切实防范债务风险，制定本管理办法。 第二条本办法所称政府投融资平台是指由县级以上政府批准，通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。 第三条本办法所称政府投融资项目，主要包括：依靠政府投资建设的公路交通、市政工程、环境整治、社会事业等非经营性公益类项目；重大基础设施、基础产业、高新技术产业等政府经营性投资项目；政府确定的其他准经营性项目。 第四条本办法所称投融资是指在完善投融资体系，拓宽投融资渠道，创新投融资手段，规范投融资方式，加强信用建设，防范财政风险的基础上，通过政府投融资平台实施的投融资行为。对一般竞争性领域项目，原则上不列入政府投融资范围。 第五条本办法所称融资方式包括银行贷款、发行债券和信托产品、上市募集、转让经营权、资产证券化、股权质押、股权投资基金、BT、BOT等多种融资方式。政府投融资平台应按综合成本最低的原则选取融资方式。
第六条各级政府建立债务动态监测机制，及时分析评估自身偿债能力，按量力而行、规模适度的原则，把融资的数量、总体规模控制在与本地经济发展水平相适应的范围内，使政府投融资平台既能实现经济社会发展目标，又能保持融资功能的良性循环和可持续发展。 第七条推进政府投融资平台的清理整合，提升融资能力。 （一）已设立多家政府投融资平台的设区市、县（市、区）政府，将现有投融资平台的债务分类清理规范后，进行有效整合。将投融资平台改造成为有现金流和净收益的经营性公司，将实力弱、资质差的公司整合为实力强、资质好的公司，将实力强、资质好的公司整合为上市公司。 （二）指导政府投融资平台加快建立健全法人治理结构，完善投融资决策机制、运营机制和内控机制，构建“借、用、管、还”相匹配、“决策、管理、执行、监督”相分离的投融资管理机制，切实做到借得来、用得好、管得住、还得上。 第二章职责分工 第八条建立政府投融资平台监管制度。省政府投融资平台建设管理联席会议（以下简称联席会议）是省政府投融资平台建设管理工作的协调机构，由分管副省长担任召集人，省财政厅和省金融办主要负责人担任副召集人，省发展改革委、省财政厅、省国土资源厅、省国资委、省住房和城乡建设厅、省审计厅、省金融办、人民银行石家庄中心支行、河北银监局等部门负责人参加。设区市、县（市、区）政府都要成立相应机构，实行省、市、县分级管理，各负其责。政府投融资平台由各级投融资平台建设管
地方政府投融资平台上海模式：政府引导与市场运作并举 ——赛迪投资顾问发布《地方政府投融资平台发展战略与资本运作研究(2012)》地方政府投融资平台立足于服务区域经济的建设与发展，其基本职能在于为当地经济提供投融资支持。上海市地方政府投融资平台依托区域经济资源，以平台自身发展为主体，以制度创新为动力，充分发挥政府推动和市场机制两种作用，完成为区域经济提供投融资支持的基本使命。一方面夯实自身基础，提高多种运营模式的熟练程度，另一方面又要寻求外部支持，通过资本运作吸收外部资源，完成公司资本的整合优化。内外兼修，寻求自身做大做强，同时与区域经济共同发展。 上海模式：政府引导，市场运作 运营模式：政府引导，实行公司化运作模式，走产业化发展道路。主体定位明晰，确立政府投融资平台公司的投资主体地位，建立城市建设基金会，实施城建资金统一管理和市场运作。投资项目多元化，除承担政府的公益性项目之外，还有自己专长的实业投资，因而在政府的补贴收入之外还能获取其他的稳定收益。 项目管理：采取“政府—城投公司—工程管理公司”三级管理模式，权责分明。政府通过授权城投公司组建相应的项目法人公司，通过市场竞争方式选择工程管理公司。项目法人与工程管理公司签订委托合同，由工程管理公司承担自前期准备至工程竣工期间的项目管理工作，上海城投公司负责实施的政府工程采取代建制和总承包建设模式。
使命成绩：完善城市硬件升级，保障城市运营。上海城投，是政府性的投融资主体、重大项目建设主体和城市安全运营主体。自成立以来，已为上海城市建设累计筹措资金3000多亿元，并承担着全市约1700万市民的饮水安全保障，70%以上生活垃圾、近50%工业危险废物处置以及310公里的公路桥隧运营。既体现公益性质，承担了大量政府公益性设施的建设运营任务，服务和改善民生;又按照市场规律，对接资本市场，并将市场经营的盈利部分反哺公益性项目获得良性发展，形成了独特的上海“城投模式”。 资本运作：创新投融资体制，为上海重大基础设施工程建设持续“造血”和“输血”。努力提高直接融资比重，降低融资成本，在全国城投公司中率先发行了企业债券，率先引用保险债权计划。2008年，上海城投实施了上市公司“城投控股”的重组，通过经营性资产分阶段整体上市，实现了上海城投经营性业务和公益性业务的分开管理、分开核算。重组后的城投控股以环保、地产和创投业务为核心，稳步开创市场之路。经过重组后的城投控股不但每年为城投总公司节约了2.8亿元补贴资金，大幅减少了关联交易，还通过市场化经营，年均提供6亿元以上的利润，在提升城投总公司融资能力的同时，也为反哺公益项目提供了支撑。 图1 地方政府投融资平台并购重组流程图 资料来源：赛迪投资顾问整理，2012.10 典型案例：城投控股——适时重组，通过企业间置换优化资本结构
国内外政府融资平台运作模式分析 中经未来产业研究院 根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。清理后的地方政府融资平台大体可以分为两大类：承担公益性项目投资、融资、建设、运营业务的融资平台公司；承担非公益性项目融资任务的融资平台公司。 政府融资平台通过向银行举借贷款、发行企业债券和票据等方式为地方政府筹集资金，其主要特点以下： 一是地方政府投融资平台是财政等部门管理的政府专门投融资管理机构，具有独立法人地位。尽管政府投融资平台是按照《公司法》组建的，但性质属于财政投融资范畴，承担为地方政府筹集建设资金的任务。 二是地方政府投融资平台不以营利为目的和以增加财政收入为标准，主要为了执行政府宏观经济社会政策。其非营利性全面体现在融资项目管理的各个环节和各个方面。政府投融资所选择项目，主要集中在对城市建设和发展具有重要影响的基础设施建设项目，如轨道交通、大型桥梁、地下供水管道网络改造、防洪设施等，这些项目在一定时期内往往构成地方经济社会发展的“瓶颈”，并不是因为这些项目具有较高的盈利能力。 三是政府投融资平台的业务活动，既是公共财政的范畴，也具有政策性金融的性质。政府投融资平台举借的银行贷款、发行的企业债券和票据，是政府按照信用原则筹集和运用资金，也要遵循信用活动的一般准则，即有借有还，偿本付息。这些投融资活动主要为了实现政府宏观经济社会目标，因而构成国家政策性金融的重要组成部分。
四是政府投融资活动是公共财政体系的有机补充，是公共财政不可或缺的政策工具。在政府投融资过程中，常用的政策工具有：发行市政债券、举借贷款、财政投资、财政贷款等。这些政策工具在公共财政体系中都有独特的功能。 地方政府融资平台是中国经济发展特定阶段的产物，是普遍存在的事物。地方政府融资平台是指地方政府及其部门、机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。地方政府融资平台的基本功能是：以政府信用为支撑，以实施政府政策为目标，直接或间接地有偿筹集资金，将资金投向急需发展的领域、行业和项目等。地方政府融资平台的作用有一下几点： 一是地方政府融资平台可以较有效地配置资源，促进经济增长。一方面，政府利用其信用平台，提高政府资源的整合和利用效率；另一方面，在竞争日趋激烈和贷款风险较大的背景下，银行也愿意贷款给具有政府背景的投融资平台公司，以降低金融风险。近年来，中国经济增长率之所以保持较高水平，地方投融资平台公司功不可没。由于中国东、中、西部经济发展不平衡，东部产业要转型升级，中、西部渴望承接东部产业转移，投融资平台公司对交通和城建的巨量资金投入，有力地促进了中国的产业转移，有利于中国经济的均衡发展。 二是地方政府融资平台大大加快了城镇化进程。投融资平台公司所筹集的资金，大部分用于城镇公共基础设施建设。可以肯定地说，没有地方投融资平台公司，就没有这些年来中国城市面貌的日新月异。城镇化的大发展，为地方经济发展提供了长期坚实的基础，为工业化创造了需求源泉，也为农村人口向城镇转移拓展了空间。 三是地方政府投融资平台公司促进了民生改善。依托投融资平台公司，地方政府筹集了大量的资金，其中的相当部分投入了廉租房、公租房、棚户区改造等保障性住房项目，一部分资金投入了公立医院设施、教育基础设施、文化体育基础设施和水利基础设施建设，还有一部分资金投入了污水处理厂及管网、垃圾焚烧厂（填埋场）、水环境治理工程建设等。这些项目的建设和投入使用，有效地改善了民生，受到了人民群众的欢迎。 四是地方政府投融资平台公司还有利于拉动民间投资。地方政府投融资平台公司是政府性企业，具有法人资格，可以通过发行信托资金计划和公司债券、联合投资等方式吸引民间资本进入，充分发挥民间资本支持基础设施建设和民生工程建设的作用，实现短期政策调控
时间：2013-10-21 作者：王雅琼来源：用益信托网 〖写在前面的话〗其实从今年年初开始，我就萌生了对日常工作中遇到的地方政府平台融资项目可能存在的风险点进行梳理，以便有针对性地进行尽职调查，尽可能准确地判断项目的风险程度。然而在梳理的过程中，我开始对这项工作的意义产生怀疑，由于平台公司的主营业务基本都是地方基础设施建设开发及其他相关业务，所谓经营性现金流最终来源还是当地财政。对于这种背靠财政的平台公司，常规的风险分析方式，如通过测算现金流、设置抵质押率等方式真的适用吗？如果对当地财政状况进行分析，又面临相关资料不全，而能找到的资料的真实性也无从查证的问题。而一个地方的平台公司又不止一个，交易对手的再融资能力和协调财政资金的能力对于项目的安全性也是十分重要的，这又怎么判断呢？想得多了，我越发觉得无从下手，一度得出了“地方经济形势的好坏决定平台公司还款能力”这样一个非常正确但是毫无疑义是废话的结论。诚然，经济上行期就像一路直奔6000点的股市，随便选个股票跟风就能赚钱，而在经济平稳运行尤其是下行期，如何遴选项目并客观进行风险评估就越发重要。如果直接将特定项目的风险指标与当地财政甚至中国大范围的经济形势挂钩，而不对其本身进行特定的风险分析，无异于缘木求鱼。在此要感谢@证券小兵和各位热心的群友，正是大家热火朝天的讨论才使我理清了思路。谨以此文分享，不成熟之处还望指点。
时间：2013-10-21 作者：王雅琼来源：用益信托网 一、当地财政状况 (2) （一）政府财政收入情况 (2) （二）政府财务支出和负债情况 (3) （三）估算财政偿债压力 (4) （四）考虑意外因素影响 (5) 二、平台公司的综合实力 (5) （一）平台公司的股东结构。 (5) （二）平台公司的资产结构 (6) （三）金融机构负债和民间融资 (8) 三、项目交易结构 (9) （一）应收账款投资附加回购 (10) （二）股权投资附加回购 (11) （三）各类收益权投资附加回购 (12) 四、担保措施 (13) （一）大型国企担保 (13) （二）实物抵押——土地和房产 (13) （三）应收账款质押 (15) 五、结语 (15) 本文所指地方政府平台的共同点在于其大部分经营收入均直接或间接来源于财政，包括财政直接补贴和通过市场化运作方式获得作为对价支付的财政资金，如因承建当地基础设施项目而获得的投资成本返还等。也就是说，地方政府平台的最终还款来源均为当地的财政资金。 自2011年开始，银监会对地方政府融资平台实行名单制管理，要求各银行业金融机构统计上报符合要求的地方政府融资平台名单，并动态调整。同时银监会对各银行业金融机构向名单内的地方政府融资平台发放贷款等融资行为提
地方政府融资平台何去何从 近年来，面对不断膨胀的地方债务规模以及由此带来的地方财政压力，监管层不断加强对地方债务的管理。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）的出台是一个重要的标志，该文围绕建立规范的地方政府举债融资机制，明确举债主体、规范举债方式、严格举债程序等措施，建立了我国地方政府债务管理的新框架，旨在解决地方政府债务“借”、“管”、“还”的问题。财政部于2017年5月5日和5月28日分别出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），以负面清单的方式从地方融资平台、PPP和产业基金、政府购买服务、融资担保等方面对当前地方政府举债融资出现的种种乱象进行了全方位的覆盖，对这些违法违规融资乱象进行封堵，以化解地方政府或有负债风险。50号文、87号文虽然针对的是地方违规违法举债，但实质上仍是对43号文精神的延续，在规范地方政府举债融资的基础上完成对地方政府投融资模式的重构。在这个大趋势、大变化之下，实力较弱的平台公司短期融资来源受到了较大影响，而且其未来业务前景和发展空间已显得不太明朗，转型是势在必行。 近十年来，作为城市建设的主力军和先锋队，地方政府投融资平台在推进我国城镇化过程中，做出了突出的贡献。然而，在我国经济进入新常态，经济增长由高速向高质量转变过程中，对融资平台而言，单纯依赖过去的传统手段已经不适应新时代的融资、建设和发展要求，这需要我们更加注重融资平台的资产质量和经营能力，需要加速培育具有成长性、经营性的核心业务和新兴产业。融资平台在未来转型中需要时刻以十九大精神为总纲领，以供给侧结构性改革为导向，贯彻新发展理念，依靠创新驱动，紧紧把握时代脉搏，不断调整转型发展思路，从构建城市现代化经济体系上寻找新的突破口，并重点在拓展和延伸城市运营和服务的产业链上下功夫，朝着打造城市产业生态圈的方向努力，最终发挥好城市资源运作平台和产业投资引领的作用。唯有如此，融资平台才能在激烈的市场化竞争中立于不败之地。 总之，地方政府融资平台作为我国历史进程中的一个特殊产物，面对新时代的发展要求， 我们看到，它的使命才刚刚开始,还远未结束。融资平台的转型之路，依然任重道远。 为实现“两个一百年”奋斗目标和中国梦，社会主义市场经济是我们必须坚持的改革方向。然而，在当前的经济发展阶段，十九大报告准确的定义为“已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”。总书记指出，需要贯彻新发展理念，“必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率，着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，不断增强我国经济创新力和竞争力”。 融资平台路径选择 业务转型路径选择 1、产业地产 目前市场上主要有三种类型的产业地产开发模式，即以产业物业开发租售为主的地产开发商模式，以PPP为主的产业新城开发商模式以及以双轮驱动为主的产业投资商模式，每类商业模式均有内在的资本运作逻辑和开发能力要求。第一阶段借力而为，以自身掌握的城市资源优势，与产业地产开发领域的领先企业合作，提升产业地产开发能力与开发水平。第二阶段自力更生，待自身产品开发、产业服务、产业招商能力得到有力提升，围绕地区重点发展产