国家审计推动完善国家治理的路径探讨
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国家审计推动完善国家治理的路径探讨
作者：刘 浩 贾宝蕴 张金标 石建增
来源：《理财·经论版》 2014年第8期
刘 浩 贾宝蕴 张金标 石建增
郑州市审计局，450007 郑州市嵩山北路10 号，E-mail：381383977@
摘 要：按照定义来讲，国家治理，就是对国家和社会的控制、管理和服务。2011 年7
月刘家义审计长在美国联邦审计署（又称联邦问责公署）发表“国家审计与国家治理”专题演讲后，首次将国家审计定位于国家治理层面。因此，国家审计是国家治理的一个重要组成部分。国家审计的有效发挥，对国家治理的推动与完善也日益起到不可替代的作用。
关键词：审计 国家治理 路径
国家治理，就是对国家和社会的控制、管理和服务。国家审计作为国家治理的重要组成部分，其首要任务就是维护国家安全，保障人民的根本利益，从而实现国家良治。自2011 年7
月刘家义审计长在美国联邦审计署（又称联邦问责公署）发表“国家审计与国家治理”专题演讲后，首次将国家审计定位于国家治理层面，并在其后的讲话和论著中，多次对国家审计参与国家治理的重大意义、作用及如何服务和推动国家治理等进行阐述，已引起世界审计组织和众多国家最高审计机关的高度重视。今年在我国举行的世界审计组织第二十一届大会上，刘家义审计长再次强调指出，要不断加强和改进国家审计，更好地推动和服务国家治理，必将为推动世界审计组织和我国审计事业向着更广领域和更高层次监督发展，产生深远意义和影响。
一、国家审计推动完善国家治理的重要意义
在新形势下，国家审计推动和服务国家治理，是对国家审计本质的新定位。按照《审计法》和传统审计理念，审计的本质主要是监督与服务，即对政府及相关单位（部门）的财政、财务收支进行审计监督和审计调查，提出审计意见和建议，并向政府提交审计结果报告，为被审计单位服务和政府宏观经济决策服务。而把审计定义在推动和服务国家治理层面，则从战略的高度，揭示了我国审计的根本性质，不仅涵盖了传统审计所谓的“经济卫士”或“看门狗”的职能，而且从科学发展观的高度，将维护国家经济安全，保证国家利益和人民利益，保持民主、公平、正义和促进经济社会全面协调、可持续发展等，作为新时期审计机关的重要职能和永恒主题，不仅拓展了国家审计的目标、任务，而且为建设中国特色审计监督模式指明了方向，也为今后进一步扩大审计监督的覆盖面和拓展审计范围，加强对包括国家利益、人民利益等所有经济领域的监督奠定了理论基础，有利于审计机关维护国家经济社会安全和推进国家治理等方面发挥建设性作用。
二、国家审计推动完善国家治理面临的困难和问题
近年来，尽管各级审计机关认真履行《宪法》《审计法》赋予的神圣使命，在财政、金融、民生、国有资产管理、公共设施建设等领域不断加大审计监督力度，揭露和查处了大批严重违法违纪案件，较好地发挥了审计“免疫系统”功能，为推动完善国家治理，促进我国经济社会协调、可持续发展等发挥着重要作用，但由于我国审计受思维观念、体制机制、技术方法、队伍整体素质等影响制约，目前还不能适应国家治理的需要，主要表现在以下方面：
（1）思维观念不适应国家治理的需要。首先是国家审计的领导体制定位不适应。我国《宪法》《审计法》把国家审计定位为政府审计，在国务院总理和各级政府主管的领导下工作。而在实际工作中，领导审计机关的往往是政府的“二把手”甚至是“三把手”。因此，从严格意义上讲，我国的审计还不能称之为国家审计，而是真正意义上的“政府内部审计”。而在国外众多发达国家，国家审计则由国家立法机关领导，审计长由议会提名、总统任命，完全超然于政府。其次是国家审计的目标定位不适应。我国《国家审计准则》第6 条，把审计的目标限定在对财政财务收支及经济活动的真实、合法、效益性进行审计监督层面，而美国国家审计的工作目标，则是帮助国会履行宪法职责，促进联邦政府全面履行法定职责，对政府实行问责和责任追究，维护国家安全，造福美国人民。两相比较，差距不言自明。再次是国家审计的职责定位不适应。我国法律把国家审计限定在对行政事业单位的财政财务收支、国有资产保值增值、政府投资、民生资金等传统的审计范围内，而美国等国家则把国家审计定位于：凡关系到国家利益、人民利益都属于审计的范围，包括国防、外交等国家安全，以及信息安全、食品安全、资源环境安全、人口老龄化，甚至反恐、边界安全等无所不在其列。
（2）体制机制不适应国家治理的需要。按照审计独立性的原则和制度设计，国家审计参与国家治理的范围应涵盖政府工作的所有领域和所有事项，这就决定着国家必须赋予其具有超然的独立性（包括政治上不受任何党派的领导）。虽然我国的《宪法》《审计法》明确规定了审计机关依法独立进行审计，不受其他机关和部门干涉，但就目前而言，各级审计机关也仅仅是业务上受上级审计机关领导，其人事、财力等还依赖于地方同级政府。当审计涉及同级政府或地方局部利益时，其审计的独立性往往难以保证，审计结果大打折扣，很难做到客观公正，既给地方审计机关依法独立行使审计监督权带来极大的风险，又使审计监督显得苍白无力，甚至形同虚设，长期下去必将严重影响审计的形象和公信力。
（3）自身建设发展滞后不适应国家治理的需要。首先是在审计制度保障上不适应。由于审计职业化、审计人员资格准入制等制度长期不能实施，审计人员的政治、生活待遇得不到及时保障，同时又由于各种原因所致，使一些不具备审计专业资格的人员进入审计机关，有的甚至还担任重要领导职务，致使不少基层单位一线审计人员匮乏，长期存在着“外行领导内行”的现象，导致审计质量和审计事业发展建设长期处于徘徊状态。其次是审计技术规范上不适应。尽管我国国家审计机关在这方面做了大量努力，如AO 审计技术的推广应用提高了工作效率和质量，减轻了劳动强度，但在绩效评估、工程审计和环境审计，以及政府债务风险、金融风险预测等方面，都还缺乏相应的技术方法和评价指标，严重影响和制约着审计质量和审计建设性作用的发挥。再加上来自各方面的干扰，致使审计机关在揭露和查处重大违法违规案件和经济犯罪线索等方面显得无能为力。再次是审计内部管理不适应。目前，特别是一些基层国家审计机关，不论是在内部基础建设、队伍和作风建设，还是廉政建设等方面都存在一些不容忽视的问题，远远不能适应参与国家治理的需要。
三、国家审计推动完善国家治理的路径探讨
根据刘家义审计长关于国家审计推动和服务国家治理的新要求，国家审计机关必须从转变思想观念入手，把维护国家安全和保障人民利益作为审计工作的重要职责，不断探索和拓展审计参与国家治理的新领域，切实把维护国家财政安全、金融安全、国有资产安全等，作为当前和今后审计工作的重要目标和任务，充分发挥国家审计在推动完善国家治理方面的重要作用。当前应主要从以下几个方面做起：
（1）坚持以预算执行审计为主线，维护财政资金安全。各级审计机关在继续坚持以预算执行审计为主线，注重发现重大违法违规、经济犯罪案件线索、促进提高财政资金使用效益的基础上，重点从以下方面进行监督：一是突出对重点领域和重点行业支持的财政政策是否得到有效落实进行监督。如目前引起全国关注的保障性住房、土地征用、房屋拆迁等政策的执行情况，以及关系千家万户的教育、就业再就业、“三农”、中小企业养老金等政策性补贴资金，是否被挤占、挪用等，以便及时整改，促进和建立完善有关制度。二是突出对政府债务和财政赤字的监督。在摸清政府债务规模、债务构成、债务余额和举债资金投向的基础上，分析举债原因及偿债能力和偿债渠道，同时，认真分析财政赤字的用途，看是为了发展经济而增加的政府支出，还是因为政府管理不当或搞形象工程等过分浪费造成的，特别是对于举债已超过当地财政收入的，应及时提出收窄或严控举债和扩大预算赤字的意见及建议。三是加强对政府财政收支结构的分析研究。收入方面主要是关注企业对内是依靠科技进步还是原始因素来支撑经济增长的，对外是靠什么取得收入等。支出方面主要是看是否按照国家政策投向政府支持的领域。通过对政府财政收支的收入和支出分别进行分析，从而查看收入和支出是否存在问题，进而为国家的宏观调控政策提供意见和建议，促进国家经济稳定、健康、较快向前发展。
（2）强化对金融经营管理和创新产品审计，防范金融风险。根据国际金融危机对我国经济安全造成的深远影响和目前纷繁复杂的经济形势，各级审计机关在继续加强对银行业务、货币市场、资本市场、保险市场、信托市场及其他各类金融机构监督，进一步防范金融系统风险的同时，首先在经营管理方面加强监督：一是对金融政策性指标进行审计，检查金融企业的资本（流动资金）充足率、不良资产率、存款准备金率等是否符合国家规定，防范金融风险。二是对政策性金融贷款结构进行审计，查看是否按照国家规定执行，尤其是要注意政策性银行，因为政策性银行还肩负着配合国家经济政策的职能。此时，就要特别检查政策性银行的资金是否按照国家政策投入到指定领域。三是对经营管理进行审计，关于经营管理主要涉及管理人员的待遇、向社会公开举债的经营、主要股东管理以及资金约束管理等，是否按照规定接受公众和相关部门的监督。四是对特定时期的金融政策执行情况进行审计。这是对国家政策是否落到实处的核实。国家每年关于经济的政策，对于经济的支持也是下大力气，但是这些政策是否落到实处、资金是否到位、是否合理运转等方面，都需要公众和相关部门的监督。同时，对金融机构内控机制进行评估，这是监督与自我监督的结合，能够促进被审计对象内控体系的完善和健全，同时还能对被审计单位提供监督技术支持。从而能在合理合法的基础上，依法行事，充分积极发挥国家宏观调控的职能。
（3）加大对科技创新产业的审计服务监督，维护国有资产安全。各级审计机关要按照中央确定“稳增长、调结构、促转型”的经济发展总体要求，在进一步加强对企业的宏观管理和指导，落实扶持政策，推进管理创新，狠抓企业扭亏增盈的基础上，着力推进经济结构的调整升级，努力实现经济发展方式的根本转变。主要工作包括国家激励企业创新发展的政策落实，对小企业给予的政策支持，对企业的减负政策等，落实到具体工作上，就是查看国家、各级政府对于企业以及小企业给予的政策支持，包括财政资金支持和税收优惠，对于企业的经济服务等政策。根据具体情况进行审计，做到监督与督促相结合，保证国家政策的落实，保障企业能够享受国家的优惠政策，从而加速经济的发展。
（4）强化对民生资金审计，维护社会和谐稳定。高度关注人民群众切身利益，保持社会稳定，是国家治理的根本目标和重要任务。为此，各级审计机关应进一步加强对教育、医疗卫生、养老、就业、社会保障等重点民生项目和资金的审计监督。一是在确定审计目标上，要坚持从实际出发，突出重点，全面审计的方针，并通过专项审计和审计调查，重点摸清民生建设资金的政策投入、项目数量和管理等问题，在掌握全面情况的基础上，认真组织实施审计，严肃查处各种违法违规问题，促进各项重点项目建设资金得到落实。二是在组织审计项目实施上，要多管齐下，充分发挥各专业审计的优势，提高审计效益和质量。首先要把民生资金审计与财政“同级审”、行业审计、专项审计相结合，通过汇总、分析等，占有翔实的审计资料，为党委、政府提交有分量、有价值的综合审计报告；其次要与经济责任审计相结合，将民生资金的管理、使用和民生项目的决策依据、程序及其效益等情况，作为评价领导干部决策的重要内容之一，促进民生政策和项目资金落实到位；再次要与查处案件相结合，通过借助纪检、监察机关对审计发现相关责任人的违法、渎职案件线索的进一步查处，以达到联手打击经济犯罪，维护社会和谐稳定的作用。
