美国和日本的农用土地流转制度

１９５２年 《农业法》的颁布意义深远，该法涉及农 用土地的所有权、交易、转让等多个方面，对限制佃 耕地、土地权利转移、土地用途改变和租赁买卖关系 等做出了详细规定，从法律角度永久性地确立了农民 土地所有制，真正授予了自耕农土地所有权。 《农用 土地法》先后经历了６次修改，通过对农用土地制度 的有效改革和积极管理，切实保护了农民的权益，保 护了优质农用土地，促进了日本农业的迅速发展。
２０世纪 ９０ 年 代， 日 本 相 继 实 施 《农 业 经 营 基 — ４５ —
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础强化促进法》、 《粮食、农业、农村基本法》，２００１ 年年底 “认定农业生产者” 已达 到 １７．８ 万 户， 逐 步 建立起适合日本的农用土地流转制度，促进了土地 的集中，为农业规模化、产业化发展奠定了基础。 ２．３ 特 点 与 评 价
作者 简 介： 杨 秉 珣 （１９７５—）， 男， 四 川 绵 阳 人， 讲 师， 研 究 方 向 ： 土 地 资 源 开 发 、 土 地 经 济 与 管 理 ，Ｅ－ｍａｉｌ：３４８３７６７ ９６＠ｑｑ．ｃｏｍ。
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偿获得土地使用权。至此，美国的土地分配基本完 成，大批农民获得了土地，并且确立了农用土地私 有和市场化自由流转的原则。 １．３ 保 护 阶 段 ：１９３０ 年 至 今
２ 日 本 农 用 土 地 流 转 的 阶 段 及 特 点
２．１ 形 成 阶 段 ：１９４５—１９５０ 年
日本资本主义发展始于明治维新时期，但当时 超过５０％的耕地被 少 数 地 主 牢 牢 控 制， 农 民 没 有 自 己的土地并需要缴纳高额的地租，阻碍了资本主义 农业的发展。直到１９４５年日本战败，盟军颁布 《关 于 农 用 土 地 改 革 的 备 忘 录 》， 拉 开 了 日 本 农 用 土 地 改 革的序幕。然而随后出台的 《改订农用土地调整法》 保留了大量的封建农业制度，实际是保护地主阶级 的利益，最终导致日本第一次农用土地改革失败。
土地是 日 本 农 业 的 核 心 资 源， 纵 观 日 本 历 史， 每次重大的社会改革和转型都会引发农用土地制度 的深刻变 革 。 ［５］ 相 比 于 美 国 建 立 的 长 期、 稳 定 的 农 用土地制度，日本由于土地资源匮乏，农用土地在 很长一段时期都受到国家的严格控制，农用土地流 转存在诸多限制，历史相 对 短 暂，发 展 过 程 简 单 。 ［５］ 日本经过多次改革，才最终确立如今的农用土地制 度，即以小规模家庭所有的私有制为主，推行规范 化和法治化管理，实现了经营合作化与服务社会化。
１ 美 国 农 用 土 地 流 转 的 阶 段 及 特 点
１．１ 奠 基 阶 段 ： 建 国 初 期 至 １９ 世 纪 中 叶 在 １７７６ 年 建 国 以 后 ， 美 国 国 会 于 １７８５ 年 出 台 第
一部土地法令，１７８７年颁布实 施 了 《西 北 法 令》，规 定可以以城镇为单位出售拍卖土地，为美国土地流转 政策确立了基本走向。此后，美国政府又颁布多项土 地法令，包括 １７９６年土地 法 令、１８００ 年 《哈 里 森 土 地法》、１８０７年 《禁 止 私 自 占 地 法》、１８４１ 年 《先 买 权法》、１８５４年 《等级法案》，这一系列法律都将美国 土地的流转方式设定为出售，使美国农民逐步拥有自 — ４４ —
美国农用土地流转经历了近一个世纪，最终建立 了以市场调节为主、政府调控为辅的流转方式。美国 现有３类土 地 所 有 权 的 主 体：私 人、州 政 府 和 联 邦 政 府。政府在一些行政区域仍享有部分土地权利 （主要是 收益权、所有权），同时非常重视对全体公民土地权利 的保护，包括抵押、转让、处分、收益、分配、租赁、 继承等权利。对于以转让、继承、转租等租用方式带来 的土地收益，租用土地的公民也充分享有法律权利。 １．４ 特 点 与 评 价
１９４６年９月，由盟军 对 日 本 理 事 会 讨 论 并 确 定 的 《农用土 地 调 整 法 改 正 法 律 案 》 及 《自 耕 农 创 设 特别措施法》２ 部 法 案， 确 立 了 日 本 农 用 土 地 改 革 的方向。这一方案大大减少了地主拥有的土地面积， 并严禁地主以更改土地所有者的方式继续占有土地， 将收回的土地分配给广大无土地的佃农，并规定国 家可以进行土地买卖。同时，严格限制了地租的最 高上限，如果地主收取的地租超出法律规定的最高 上限，佃农可以依法提出减少地租的请求。此次农 用土地改革取得了显著效果，自耕地占农用土地的 比例从１９４５年的５４％增长至 １９５０年的 ９０％， 自 耕 农增加近２００ 万， 有 效 打 击 了 地 主 阶 级 和 地 主 寄 生 制，有力扶持了佃农和自耕农，农用土地在日本真 正开始流转，为资本主义农业发展提供了物质基础。 ２．２ 发 展 阶 段 ：１９５０ 年 至 今
此后，其他有关土地流转的法律相继颁布实施， 如 《植树法》（１８７３年）、《荒芜土地法》 （１８７７年）、 《石材法》 （１８７８ 年），１９ 世 纪 末 期 实 施 了 将 土 地 无 偿赠与铁路公司和军人的政策，进一步推动了美国 的土地流转进程。１９００ 年 之 后， 又 出 台 了 两 部 重 要 的土地法令， 《扩大宅地法》 （１９０９ 年） 和 《三 年 宅 地法》 （１９１２ 年），确立了移民对 土 地 的 所 有 权， 主 要包括１年中居住满６个月或持续居住３年，可无
农用土地流转在中国经历了３个发展阶段：不允 许流转、有条件 流 转、 土 地 自 主 流 转， 呈 现 市 场 化、 合法化、规范化的发展趋势。但与美国、日本等发达 国家相比，在规范化和法治化方面仍不完善，农用土 地流转率偏低。因此，借鉴美国、日本在农用土地流
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美国和日本的农用土地 流转制度
? 杨秉珣
（绵阳师范学院 绵阳 ６２１０００）
摘要：农用土地流转是影响农业发展的重要因素，美国和日本通过立法为农用土地流 转提供了坚实保障，建立了较为健全的农用土地流转制度。本文通过分析美国和日本 农用土地流转的各个阶段和特点，提出进一步完善中国农用土地制度的对策建议。 关键词：美国；日本；土地流转；农地制度 ＤＯＩ：１０．１３８５６／ｊ．ｃｎ１１－１０９７／ｓ．２０１５．０５．０１０
பைடு நூலகம்
己的土地，奠定了美国农用土地流转的基础。 １．２ 开 发 阶 段 ：１９ 世 纪 后 半 期 至２０ 世 纪３０ 年 代 前
１８５０ 年 之 后 ， 美 国 开 始 实 施 无 偿 分 配 的 土 地 流 转 制度，其中１８６２年颁布的 《宅地法》影响最为深远。 《宅 地 法》 规 定 ， 任 何 一 个 家 庭 的 户 主 或 年 龄 超 过 ２１ 岁的美国公民 （包括申请取得国籍），如果未 实 施 过 武 力 形 式 的 反 政 府 行 为 ， 只 要 交 纳 约 １０ 美 元 登 记 费 ， 即可无偿在西部获得一定面积的土地，如果持续耕种 ５年 即 可 获 得 该 土 地 的 合 法 所 有 权 。《宅 地 法 》 使 大 批 无土地的 小 农 变 为 自 耕 农 ， 据 美 国 政 府 统 计 ， 约 ２００ 万农民在 《宅地法》实施过程中获得了土地，开启了 美国西部持续几十年的土地流转时代。
１９３０年之后，美国土 地 制 度 步 入 稳 定 成 熟 的 阶 段，开始了农用土地快速开发的时期，但大量土地 的无序开垦严重破坏了土地资源，因此美国土地法 律的重点转向土地 资 源 的 保 护 及 合 理 开 发。１９８１ 年 颁布的 《农用 土 地 保 护 法》 严 格 控 制 将 农 用 土 地 转 为非农用地，１９９６年 通 过 的 《联 邦 农 业 发 展 与 改 革 法》，制定了保护备用地计划， 规定 “符合条件的耕 地可以作为保护地，享受政府备用地计划提供的补 贴”。２０００ 年 实 施 的 《农 业 风 险 保 护 法 》 进 一 步 限 制了对农用地的非农化使用。
２０世纪６０ 年 代， 日 本 放 宽 了 对 农 用 土 地 流 转 的限制，通过修改 《农用土地法》，增 设 “农 业 经 营 代理制度”、 “农 用 土 地 信 托 事 业” 等 新 的 制 度， 并 废除了佃农土地专买权等阻碍农用土地流转的权利， 大幅提高占地最高限额，对弃农者的土地出租权予 以承认。 《农 用 土 地 法》 于 １９８０ 年 进 行 了 第 三 次 修 正，并同步出台 《农用地利用增进法》，鼓励和支持 土地出租、出卖行为，最终形成了国家、公共、私 人所有并存，以农民私有为主的农用土地制度。
土地制度是土地经济关系通过法律形式的体现， 以社会经济环境为基础，涵盖了从事农业的人与人 之间的规 范、 人 与 地 的 种 种 关 系 （制 度 ）、 土 地 归 属、如何开 发 利 用 等 诸 多 问 题 。 ［１］ 在 土 地 制 度 的 众 多要素中，居于核心的是土地流转，与农业发展密 切相关。土地流转主要是指流转土地使用权，即农 户在保留承包权的基础上转让所拥有的土地，将经 营权交给经济组织 （企 业 或 其 他 农 户）［２］，国 外 也 将 土地流转称为 土 地 交 易 （如 抵 押、 买 卖、 租 赁 等 ）。 农用土地流转的良好运行对开发利用土地资源、增 加农民收入、提高农业生产的现代化和产业化程度、 调整农业产业结构，都将起到积极的作用。
美国是农 业 现 代 化 程 度 最 发 达 的 国 家 ， ［３］ 已 经 建立了稳固健全的农用土地流转制度，对农场主的 经营权、所有权以及土地流转程序，都建立了完善 的保障体系，既能实现有序合理的土地流转，也能 为买卖双方和相关市场主体提供适当的自由度 。 ［４］
美国从 法 律 上 对 农 用 土 地 确 立 了 明 确 的 产 权 界 限，保障了农用土地的所有权，减少了土地流转过程 中的侵权及纠纷问题。美国推行农用土地自由出租和 买卖制度，并通过市场调节土地租售行为。农用土地 租用分为固定地租和分成地租２种，交易双方自行确 定土地租借和买卖的价格，通常只转让经营权和使用 权，不涉及所有权。同时，联邦政府和各州政府都保 留多项农用土地的权利，包括对农用土地的征用、管 理、规划和征收土地税等，并严格限制政府权力的使 用，如当因公共利益需要征用农用土地时，必须征得 土地所有者的同意，并按市场价格给予补偿。